《行政管理学》（第五版）-重点问题简述-郭小聪

《行政管理学》（第五版）重点问题简述第2章行政主体和行政职能

1.概念区分国家、政府।“国家”与“政府”是我们需要做出区分的一组概念，虽然二者之间有着一定的联系，但却存在着显著的差别关于“国家”这个概念，在不同的国家和历史时期，有着许多不同的解释根据施雪华教授的介绍，我国古代很早就有了“国家”一词，在秦始皇统一中国之前，“国”与“家”一般是分开使用的“家”是士大夫的封地，“国”是诸侯们的封地，而作为全国最高统治者的天子，其统治区域则称之为“天下”在秦始皇建立起大一统的封建王朝之后，皇帝统治的范围才开始既称“天下”，又称“国家”而在欧洲，“国家”的概念也是几经转变，例如古希腊以“城邦”（polis）称国家，古罗马则以“共和国”（repwblive）称国家到了16世纪马基雅维利在其所著的《君主论》一书中用拉丁文“status”指称国家，其后，英国人斯塔基在其所著的《英格兰》一书中用status的英文“state”指称国家，从此state成为西方政治理论中“国家”的专用概念此外，施雪华教授还总结了政治学说史上关于“国家”较具代表性的几类定义第一类，社会共同体说例如“国家是许多家庭及村落的联合体，它是为了达成完美的和自治的生活而组织的“（亚里士多德）丁国家是由许多社会团体基于共同的权利意识及利益共享的观念而结合成功的组织体”（西塞罗）；“国家1本部分的论述参考r施雪华主编《政治科学原理》，广州，中山大学出版社，2001文中未标明的引文均转引自该书经济手段具有如下特点一是利益性；二是有偿性；三是平等性；四是间接性经济手段具有收效快和充分发挥被管理者的自主性，使其产生你内在推动力等优点但是，经济手段也有其局限性，如，经济手段作用的范围仅集中在经济行政管理方面或与经济有连带关系的方面，对于行政管理其他方面的作用有限;同时，经济手段是强调以物质利益为核心的，如果掌握不当容易产生副作用3法律手段法律手段是指国家行政机关依照法定职权和程序，把国家的各种法律、法令和法规贯彻到行政管理活动中的方法法律手段的主要特点有一是权威性；二是强制性；三是规范性；四是稳定性法律手段在行政管理中发挥着越来越重要的作用，然而，这种手段也有其局限性，如对某些行政管理问题的处理缺乏弹性，对一些带有特殊性的具体问题难以做出灵活的处理决定；法律手段往往只规范人们可以做什么、不能做什么，而无法提供充分的为什么可以做或不可以做的理由与根据，因此，它所强调的是必须遵守的强制性、权威性，而不重视为什么要遵守的主动性和自觉性4思想教育手段思想教育手段是指通过开展思想教育工作，来引导被管理者按其预定目标努力完成行政任务的方法思想教育手段的特点主要包括一是渗透性；二是应变性；三是多样性；四是潜缓性思想教育手段可以节省大量的人力、物力，更重要的是这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，所以能够持久和牢固但是，这种手段也不是万能的，它对行政管理的作用是间接的、缓慢的，它仅限于解决人们的观念和认识问题，属于软管理的范畴同时，思想教育对于那些拒不接受教育或者素质低下、自觉性不强、自控能力差的少数人，难以收到成效是许多人依据法律组织起来的联合体”（康德）第二类，国家契约说这种观点早在古希腊思想家伊壁鸠鲁那里就可以见到随着资本主义的发展，一批资产阶级思想家逐渐完善了这种社会契约学说，他们认为，国家是自然状态下的人们按照理性原则形成的社会契约第三类，国家统治说例如“国家是凭藉强制力而组织及统治的社会”（龚普洛维奇）「‘国家是一种人群组织，在这一组织中，人群有治者与被治者的不同区分”（狄骥）第四类，国家要素说这种观点以主权为中心，认为国家是由人民、土地和主权构成的此外，亦有学者主张加上“政府”这一要素，如国家是由很多人们组成的社会；永久占一块一定的领土；不受外来的统治；有一个为人民在习惯上所服从的有组织的政府”（迦纳）此外，马克思主义政治理论也给出了自己关于“国家”的定义在《法兰西内战》一书的导言中，恩格斯指出“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”；列宁则在此基础上进一步完善了国家的概念“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的工具”，“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是迫使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器”下面，让我们再来看一看对“政府”的理解何谓“政府”？同样是众说纷纭亚里士多德在其名著《政治学》中经常将政府与政体或者政治制度等概念混用，在他看来，政府是为了确保城邦公民能够过上优良的社会（政治）生活而分配政治权利或者社会资源的公务团体，亦即最高治权的执行者近代西方思想家，如洛克、卢梭、康德等人，则把政府看成是人民意志或者说公民理性的执行者现代西方思想家大多倾向于把政府看成是合法使用强力的治理结构或者说公共权力组织，例如马克斯・韦伯在《经济与社会》中已经把政府看成是国家使用垄断合法暴力和强制机构的工具；罗伯特・达尔则在此基础上稍作修正，他认为，政府是指在某一特定领土内成功地支持了独掌合法使用武力的权利以实施法规的任何治理结构；阿尔蒙德在《比较政治学》一书中把政府界定为一套制定和执行政策的结构，是在一定领土上对一定人民具有约束的权威此外，马克思主义学说指出，政府是国家权力的载体，是一种特殊的、具有双重性质的公共权力组织一方面，政府是维护统治阶级的自身利益压迫被统治阶级的专政工具；另一方面，政府又是国家管理社会公共事务，维护社会各阶级共同利益的公共管理组织

2.行政权力的合法性在民主政治体制中，政治官员的权力来自于选民们的信任，选票在某种意义上即为其手中握有的权力提供了合法性，然而，行政官员一般是都非选举并且终身任职的，因此，行政权力的合法性就需要得到某种更加具有说服力的辩护事实上，公共行政理论自诞生之日起，为行政权力的合法性提供辩护就是其所承载的重要使命之一由于权力是从人民那里间接地到达行政人员的手中，并且行政人员的职务是终身性的，他们既不能被选举，也不能被罢免，因此，行政活动需要被证明是合法的或许，正是意识到了这种内在的紧张感，自从威尔逊于1887年发表了这一领域的开山之作以来，一直到近期某些行政理论家们的努力都是围绕着这一话题来展开的在《公共行政中的性别形象》一书中，卡拉米・斯蒂福斯集中探讨了其中较2这•部分的论述参考门美］卡拉米•斯蒂福斯《公共行政中的性别形象》，北京，中央编译出版社，2010文中未标注的引文均出自该书具说服力的三种论证理由专业知识、领导才能和公务人员的美德在这里，我们将借助于斯蒂福斯的论述，来看看这些辩护是如何展开的在为行政权力所做的辩护中，“最普遍深入的主题之一就是公共行政人员的专业知识”从威尔逊开始，公共行政就被视为是独立于政治活动的领域，行政人员在地位上是独立的，并且他们具有专业的知识，这就为行政权力的合法性提供了充分的证明，尽管现在的行政学者们已经逐渐放弃了这种政治-行政二分的假说，但从专业知识的角度来证成行政权力的合法性仍然具有其特殊的说服力，它试图将公共行政理解为某种职业活动，因其在技术和管理方面的专业知识从而获得了生存的空间不过，行政权力仍然需要得到更多的辩护，因为公共行政在现实世界中所扮演的角色是极为复杂的虽然它只是一种间接的权力，但却对我们每一个人的生活产生着不可磨灭的影响，正所谓“（行政人员）对政策命令的解释为那些很模糊甚至经常是自相矛盾的法律添加了血肉”，以至于我们每一个人的生活都是与行政管理活动密不可分的近年来，学术界对自由裁量权的关注逐渐增多，这种行政裁量权也需要得到辩护，而在公共行政的学术话语中，行政裁量权的存在通常被认为是“能够满足公共领导的需要”这里的辩护逻辑是这样来展开的首先是学者们对政府和政治体制的基本判断，他们倾向于将这个体制描述为复杂、混乱甚至于支离破碎的，从而最终有碍治理过程的实现“在这种情况下，非常需要有稳定工作和远见的人，需要那些能看见不拿争论和阻碍来烦扰近期议程的人，那些有发展策略和长期规划的人，那些能使事情朝着同一方向运转的人，那些拒绝为了短期利益而牺牲基本能力的有政治要求的人，那些为处理顽固社会问题有新理念的人——能有足够的权威和权力将秩序和理性带进政府这个混乱领域的人从结构上讲，因为职业公务员制度包括持续性、稳定性，并在整个体制的广泛范围内进行管理，所以它是寻找这种领导远见最理想的地方”O为行政权力辩护的第三个理由在于行政人员的美德以及他们所体现出来的公共精神早在肇始于古希腊的经典著作中，公共领域就是留给人们展示其公共精神和美德的地方，而在漫长的历史时期里，尽管美德的观念乃至于美德这个词本身的含义都已经发生了深刻的变化，但这种辩护的逻辑及其影响却始终是存在的，诚如卡拉米・斯蒂福斯所言，“在研究文献里，行政人员的公共精神赢得了公民的尊重，激励了广大民众的美德有道德的公共行政人员不只保护和支持公共利益，而且也是其他人的美德典范，他们有资格教育公众，并使这种重要的公共精神得以传播，或使善行得以实施”这种公务人员的美德凝结成为四种颇具代表性的形象政体价值的监督者（或是保管者、或是服务者）、名望和荣誉的追求者、英雄以及公民当然，上述的各种辩护只是针对行政人员手中的权力而言的，事实上，这些辩护的前提在于政府权力本身是合法的关于“政府权力的合法性”，请参看施雪华教授在《政治科学原理》一书中的相关论述，此处不再赘述第6章行政决策.行政决策的含义、特征及其作用美国管理学者赫伯特・西蒙认为，决策是管理的中心，贯穿于管理的全过程行政管理的实践也证明，行政决策是行政管理活动的先导，在行政管理活动中具有重要的价值和意义因此，我们有必要理解行政决策的含义、其所具有的特征以及所发挥的作用行政决策是管理决策的一种，是指国家行政机关为履行行政职能，依法处理国家事务和社会事务而进行的出主意、作决定的活动具体来说，行政决策包括国务院及各级人民政府制定国家经济发展计划、审批工程方案、对有关重大问题发布行政决定或行政指示、签署行政请示报告等一般的决策主要有如下特征

（1）预见性；

（2）目的性；

（3）选择性；

（4）实践性行政决策除了这些特征之外，还有自身的特征，主要表现为

（1）行政决策主体的确定性只有具备管理公共事务的行政权的组织和个人，才能成为行政决策的主体；

（2）行政决策的广泛性行政决策的内容包括国家的政治、经济、科学、文化、军事、外交及社会的各个方面；

（3）行政决策的法律性行政机关在进行决策时必须以国家的法律和法规为依据，行政决策主体的决策活动只有严格依法办事，才能体现国家意志，代表国家利益，决策才具有普遍的约束力；

（4）行政决策实施的强制性行政决策一经做出，就具有权威性和强制性，凡在行政管辖范围内的一切机关、团体、企事业单位、个人，包括行政机关内部成员，都必须无条件地执行；

（5）行政决策目标的非营利性行政决策同其他决策，特别是同经济决策企业决策相比，其突出的特点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为主要目的的行政决策在行政管理活动中的作用主要体现在

（1）行政决策是行政管理活动的基础；

（2）科学的行政决策是行政管理科学化的前提；

（3）行政决策的正确与否直接关系到国家的兴衰和民族的存亡.科学行政决策的程序科学行政决策的程序包括如下步骤首先，发现问题，确定目标其中，发现问题是行政决策的起点，确定目标则是针对所要解决的问题而制定的总体设想和希望达到的具体结果，目标的确定应当符合下列标准

（1）针对性；

（2）明确性；

（3）可行性；

（4）规范性其次，分析矛盾，拟定方案其基本要求是

（1）所拟定的方案必须具体、明确；

（2）所拟定的方案必须多样化；

（3）所拟定的方案必须具有创造性第三，综合评价，优选方案其应符合下列要求

（1）方案评价的全面性；

（2）方案评价的客观性；

（3）方案评价的可比性和可行性；

（4）方案选择的集体性最后，决策实施，追踪反馈一般来说，决策实施包括局部实验和全面实施两个阶段，追踪反馈，就是要根据决策的实施情况，及时地发现问题和偏差，并将信息迅速反馈回决策中心，以利于决策的修正和完善.现代行政决策体制现代行政决策体制是指以行政决策系统为中枢的，由执行系统、信息系统、咨询系统和监督系统组成的协调有序和相互作用的科学决策体制代行政决策体制的特点主要体现在以下几个方面

（1）分工性；

（2）整体性；

（3）科学性代行政决策体制在行政决策中的作用主要表现在

（1）现代行政决策体制是行政决策科学化的前提；

（2）现代行政决策体制是行政决策民主化的条件；

（3）现代行政决策体制有利于行政决策高效化的实现此外，现代行政决策体制主要由信息系统、咨询系统、决策系统、执行系统和监督系统等构成其中，信息系统是现代行政决策体制的神经系统，它主要由信息收集、处理、存贮、传递等机构和人员组成，其基本任务是为咨询系统、决策系统提供全面可靠的信息资料，为行政决策的制定和实施提供全面准确的信息服务；咨询系统也称智囊系统，是现代行政决策体制的“智囊团”、“智力库二其基本任务是专门为决策系统提供各种咨询方案和决策方案；决策系统是现代行政决策体制的核心，现代行政决策体制的其他系统都是在行政决策系统的领导下活动并为它服务的；执行系统是由按照行政系统的指令，负责指挥实施决策方案的各职能机构及其人员组成的，其基本任务是忠实地执行、贯彻决策方案，并在充分理解决策方案实质的基础上，依据本地区、本部门的实际情况，创造性地执行决策方案；监督系统也称控制系统，由对行政决策制定和实施进行全面监督的组织机构及其人员组成，这一系统在现代行政决策体制中，起着保证决策目标实现的作用总而言之，现代行政决策体制中的五个系统合理分割、各司其职、相互独立、相互联系、相互制约，共同构成一个功能齐全、完整统一的决策体制，在行政决策中发挥着越来越重要的整体效应第7章行政执行.行政执行的含义、特点及其地位行政执行是指行政机关和经法律授权的社会组织，为贯彻落实国家的法律法规和决策机关发出的决策指令，所进行的行政管理过程具体来说，其包含以下含义首先，行政执行的主体是具有行政权力的行政机关和经法律授权的社会组织；其次，行政执行的任务是执行法律、法规、政策和决策指令；最后，行政执行是通过指挥、协调、控制和监督等手段来实现的行政执行具有以下特点

（1）目的性；

（2）综合性；

（3）经常性；

（4）时限性；

（5）灵活性；

（6）强制性行政执行在行政管理过程中具有重要的地位，主要体现在

（1）行政执行是实现行政决策的唯一途径；2行政执行是检验行政决策是否科学的唯一标准；3行政执行是衡量行政组织和公务人员工作优劣的最好尺度.行政执行的手段及其方式行政执行手段是指行政机关及其工作人员为完成行政任务，达到行政决策目标，而采取的各种措施和手段行政执行活动的多样性，决定了行政手段的多样性，主要有1行政手段行政手段又称为行政指令性手段是指依靠行政组织的权威凭借行政权力，按照从上到下的行政隶属关系，向下级层层发指令，以控制和左右被管理者、影响管理对象的措施和方法行政手段具有以下特点一是权威性；二是强制性；三是垂直性行政手段的实现方式多种多样，它是行政执行的重要手段之一，能够保证国家的政策法律和上级的意图迅速地向下贯彻，有利于行政管理活动的集中统一，此外，行政手段还使得上级能够针对下级的工作情况，及时、灵活地发出各种指令但是，行政手段也是有其局限性的，如缺乏平等、协商的民主精神；容易导致个人专断、家长制、一言堂等不良作风的蔓延；由于行政手段是以垂直方向传达的，在指示、命令的下行传达过程中容易忽略横向的协调，形成条块之间的矛盾，造成条块分割，反过来制约行政系统的高度统一2经济手段经济手段是指行政机关根据客观经济规律和物质利益原则，运用经济杠杆来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进行政执行顺利实施的方法。