民办高等教育亟需深化政策改革

民办高等教育亟需深化政策改革

（一）民办教育的合理回报1997年10月1日，《社会力量运作条例》正式开始实施其中第37条规定“教育机构的积累，只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”2002年10月24日，《民办教育促进法（草案）》难产，一审、二审中关于合理回报的内容被删掉2002年12月，九届全国人大常委会第三十一次会议上，将“取得合理回报的办法由省、自治区、直辖市制定”改成了“取得合理回报的具体办法由国务院规定”2003年9月1日，《民办教育促进法》正式实施，“合理回报”被肯定，但有关“合理回报”的具体操作问题尚未明确2004年4月1日起，《民办教育促进法实施条例》出台民办学校被分为“收取合理回报”和“不收取合理回报”两类学校不要求“合理回报”是极不正常的现象首先，《民办教育促进法》第51条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报取得合理回报的具体办法由国务院规定”这一条规定说明所有民办学校都可以取得“合理回报”后来的《实施条例》却将这一鼓励民办教育的法律条文曲解了，该条例第38条规定“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”这极其不利于民办高等教育的发展其实，民办高校办学的实际结果是使社会增加了更多的教育供给，社会应该更多地理解民办高校的状况

（二）财产继承中，财产资金的回收利用《民办教育促进法》、《实施条例》对民办高校投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容缺乏明确的规定《促进法》没有考虑投资者或举办人的私人所有权，因为举办者不能回收、抵押、租赁和转让校产，就意味着基本上失去了财产所有权；即使承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，也只有在学校解散时才有可能获得;而允许取得合理回报的规定，也只是作为扶持与奖励的手段，没有正式承认出资人对财产的收益权《民办教育促进法》第59条规定，民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，剩余财产按照“有关法律、行政法规的规定处理”但《实施条例》回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权、民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，使出资人投入资产的归属不明确

（三）教师工伤保险制度无法满足民办高校的需要首先，民办高校教师不享有国家事业单位的编制，在社保、职称评定、业务培训I、社会活动、劳动福利等方面享受不到与公办高校教师同等的待遇以社保为例，一方面，民办高校面向全国招聘，有的应聘教师在原地缴纳一定年数的社保，但各种社会保险全国没有通用，他们回原地缴纳不方便，如果到新地区缴纳，原来的又会失效，很不划算;另一方面，民办高校本身也不愿为教师付这笔开支另外，民办高校教师即使缴纳同公办高校教师相同数额的社会保险金，退休时能享受的待遇也大大低于公办高校教师其次，民办高校用人机制使民办高校与教师的关系松散二者基本上是松散的临时雇佣关系，很难在民办高校中形成强有力的约束竞争机制;民办高校教师的档案等人事关系一般都放在人才交流中心，这将导致民办学校教师缺乏职业安全感

（四）税收征收的税收规制税收优惠政策是考察民办、公办高校是否具有同等法律地位的重要内容然而，不同的法律对税收优惠的口径不同，造成实际执行中税收优惠产生冲突《关于教育税收政策的通知》中规定“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税;对学校取得的财政拨款，从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入，不征收所得税”这样一来，因为民办高校是利用非国家财政性经费举办的，其收入不可能纳入预算内管理，也不可能纳入预算外的资金专户管理，因此，即使是从事学历教育的民办高校的学费收入也要征收企业所得税，这就使民办、公办高校在所得税待遇方面存在明显差距

（一）私立教育与私立高等教育是平等

1.进一步加大对能力建设投入，大力推进区域特色高等教育发展基金的建立和完善各级政府在编制年度教育经费预算时，应参照高校健全发展的需要，对民办高校予以补助在国家教育经费吃紧的状况下，一方面要大力推进制度创新，尽快建立以政府资金投入为主的非营利性的民办高教发展基金，合理确定资助对象、形式及额度;另一方面，要大力推进政策创新，最大限度地降低民办高教的成本，使社会投资者获得的回报不低于社会平均资本回报率

2.建立“三级合作合理流动”尽快建立合理的人才流动机制，对各类教师实行人才“代理制度”，积极促进教师资源在公办、民办高校之间的合理流动；同时，制定民办高校干部教师的聘用和管理办法，切实为他们解决职称评定、教龄、业务进修、表彰奖励、医疗养老保险及公积金等方面的后顾之忧;公立、民办高校教师互转时，其退休、离职年资应合并计算要从根本上保证民办高校教师的平等地位

（二）完善私立高等教育政策和法律体系

1.明确民办高校产权主体的权、责、利关系解决民办高校融资发展中问题的根本在于尽快建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的教育产权制度，关键在于允许民办高校拥有完全的财产处置权基本思路是在民办高校产权实现过程中，彻底明晰不同权利主体之间的权、责、利关系一是明确出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有权二是明确出资人对办学增值的校产部分享有什么权利真正出于鼓励的制度安排，应该是允许投资者拥有剩余索取权三是鉴于我国民办高校的不同类型，政策法规上对学校财产归属权的界定不应该是单一的，应允许个人、企业投资举办营利性的民办高校

2.学院章程的明确《民办教育促进法》将“合理回报”写进法律，就是为了在教育投入不足的大背景下，促进社会资本进入教育，并保护它们的积极性大的框架如此设定，学院章程中对此加以明确也无可厚非所以，笔者建议由国务院确定“合理回报”比例不妥，各省市及学校应该因地制宜、因学校制宜，探索“合理回报”细则，以期投资的可持续性在这方面可以借鉴江西及黑龙江的经验2005年5月，黑龙江省出台《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》，明确规定办学者可得到相当于学校净资产15%的奖励

3.减征和减免监狱、放入教育、学校税收等金对民办高校的税收政策可以采取“免、减、返”的思路首先，免征民办高校营业税民办高校的学费是通过财政部门、教育部门、物价部门联合审核的，此标准不含有税金因素,如要对其征收营业税，缺乏充分的理论依据其次，对于捐赠于民办高校的物资可以减征或免征关税，税款可以根据一定的条件返还建议尽快制定《遗产及赠与税法》，增加捐资兴学的免税率改革税制，调整个人所得税的累进税率制，促进企业和个人捐赠公益事业再次，落实金融机构运用信贷手段支持民办高等教育发展的政策改革《促进法》与《担保法》不相适应的规定，真正使信贷手段落实到位建议国务院财政部门、税务主管部门会同有关行政部门制定税收的详细比例，并提高其可操作性。