清代前期的荒政与吏治

清代前期的荒政与吏治饥饿救济是指政府为缓解饥饿而制定的法律、制度、政策和措施它是历代统治者稳定社会、维持统治、保证社会再生产正常进行的重要措施中国古代荒政萌芽于先秦,初步发展于秦汉，成熟于隋唐两宋而清代前期的荒政则以其措施全面、制度完备、效果显著异于前代,达到古代荒政发展的鼎盛阶段影响清代救荒效果的因素是多方面的,其中吏治问题尤为重要“救荒贵在得人”，是清代朝野的共识“印委各员得人，虽诸弊丛积不难扫除否则或先存染指,或畏蕙无能,本身已不可靠,遑论其他？”整合官员协助办灾清代救荒工作从未停顿,但政府既未设置专门的救灾机构,也无专司救灾之吏其原因,首先是历朝皇帝均将荒政视为国家根本大计,十分重视从批阅报灾奏章到派员拨款赴救,躬亲督办，追问查询，可谓不遗余力上已如此，下必效之省、府、州县各员，也把施行蠲赈当做地方政务的主要内容督抚、知府、知州、知县便是该地的救灾总管,无须另设机构或派员再者,救灾的特点是时间性极强要么无所事事，要么需要大量的办赈人员若置常设机构,平日徒糜开支，临灾又不够人手因此,清代形成了以皇帝为总管、户部筹划组织、地方督抚主持、知府协办、州县官具体执行的救灾组织体系，层层向上负责有了这样一套体系，既可保证救灾效率，又责任明确，便于督办为了监督救灾和弥补勘灾、审户时人员不足的困难，中央还要另委派一些官吏督办协助所派之员既有堂官司官等中央官吏，也有管理河务、漕务、盐务等专职官吏，甚至还有当地驻军的将军都统临近灾区之地的诸府、州县正、佐等官，更是必不可少的差遣对象所派官员按职务、品级之不同各有不同的职责与总督、巡抚品级相当的中央各部院尚书、大臣、都察院左右都御史、各部院侍郎、副大臣、内阁学士以及总府、总漕等官,一般要“会同该督抚”主持、监督一省的救灾事务如康熙十八年遣侍郎察库前往河南省，侍郎萨穆哈前往山东省，各会同该地巡抚等赈济灾民;三十一年,派户部尚书王某、工部尚书沙穆阿赴陕西赈灾;六十年,差都察院左都御史朱杖主持山西赈务有时对差往地方主持赈灾的官吏加以钦差衔,全权处理一切赈济事务如雍正九年，遣刑部侍郎王国栋赴河南赈灾，“著给与钦差大臣关防，驰驿前往,将被水之州县一一查明，飞饬该地方官,动用本地仓谷钱粮,核实赈济……倘地方官奉行不善，怠忽从事，著王国栋严参治罪”为了保证赈济实效,除派员主持、监督赈务外,还要另派员核查办理结果康熙二十八年直隶赈灾后，次年二月谕“前所发三十万帑金，未审如何散给所在人民，有无转徙应遣部院大臣，往加详查”于是，“遣部院堂官分四路察勘，有赈济不实者令即参劾”上述复查，谓之明查此外还有一种暗查清代诸帝为防备奏报不实,往往还要委派心腹暗中查访灾区赈务，考核地方官办理效果乾隆三年十一月二十日，江南河道总督高斌就曾上密陈赈务情形折，汇报江苏、安徽二省审户、发赈情况以及灾民现状等由于救灾用人广泛复杂,办赈人员分为地方官吏和临时派委各员两大类,有时会造成用人重复但这一般不影响赈务乾隆三年永定河漫口，直隶河道总督朱藻即奉旨差三角淀通判徐文灿会同各州县查勘灾情办理期间，又有直隶总督李卫委派查勘水灾的官吏拨运东安县仓粮施行急赈徐文灿恐继续查办会生舛误，便听由地方官办理，禀报总河后撤回11遇有这类情况,一般以地方官为主,外委官吏只起辅佐作用，视需要与否决定去留印委各员在办赈过程中,有时本地官吏将外来协办人员视为客官,不能与之协调共事外来官吏因与灾地各官无直接隶属关系，当地官员呼应不灵,双方掣肘,影响赈务虽然各督抚对此时加告诫,并在办赈章程里一再申明，还是不能完全协调此为清代救灾用人制度方面的一个弊病，只有靠办赈奖惩措施加以克服办赈享有不同待遇在《户部则例》、《大清会典》中，对官吏执行荒政作出许多带有法律约束力的规定其中有些条文还写进《大清律例》当中如《大清律例》卷9《户律•田宅》中，有“检踏灾伤田粮”条，对报灾、勘灾、发赈、蠲免、捕蝗等诸多方面都有明确规定，违者要给予处罚不仅如此,清政府还将执行荒政与官吏的陟黜结合起来，把办赈的好坏作为评估政绩、衡量能力、确定优劣的重要考核内容,使地方官更加注重在赈灾过程中尽心出力，有所表现，以便加官晋级每次赈务结束后,地方督抚都要对下属的表现进行总结评价，缮折上奏优者嘉奖有差，劣者随即贬黜即便是督抚大员，皇帝也要根据监赈官的密报,对其施以奖惩这就使清代各级官吏对救荒赈饥极端重视,不敢掉以轻心办赈有功者要受嘉奖和提升如田文镜，康熙末为内阁侍读学士雍正元年奉使告祭华山，途经山西目睹灾民惨状，回京后据实禀告雍正嘉其直言，即命其前往赈济田文镜赴山西后多方设法拯救灾民，办赈妥当，史称“活民七八十万口”，乃授为山西布政使雍正二年调河南任布政使,旋署河南巡抚,成为雍正朝最受宠信的重臣田文镜起家虽然还有其他社会的与个人的因素,有雍正特殊的用人意图，但妥善办理山西赈务，的确是其仕途崛起的重要转折当然田文镜是极端的例子，像他这样获拔擢者尚不多见但一般情况下,办赈有功的确受到提拔与重用有清一代诸多名臣，不少人都因善于办理赈务而得到不同程度的奖掖至于府、州县等官吏因此而受奖擢者更比比皆是清代对地方官办赈出力的评价标准是能“实心抚血舆情爱戴,并能捐资惠及穷黎者为最;其于赈务经理得宜，灾民均受实惠者次之;其循分办理，并无贻误者又次之”派委协助办赈的官吏，如有突出表现，也可晋升乾隆六十年直隶总督梁肯堂上“请恩奖办赈出力人员折”中，专门提到易州知州申允恭、霸州管河州同方其的”于水势围绕各村之时,乘坐木筏携带馍饼拯济灾民，俾无流离外出安心待赈嗣派令疏消积水，修垫道路，均能实心出力，不辞劳瘁十月以后监放大赈，接散加赈,无不细心认真，办理妥速此二员并非灾地职官,各能敬礼鸿慈，实心民事,为此次办赈最出力之人”革职卸任之员，如办赈出力,还可开复嘉庆二十年丹徒知县周以勋因审案草率,部议革职卸任时逢丹徒大旱，赈务吃紧,仍令该革员帮同接任人员确查户口，按期散赈办理中尽心出力,卓有成效,于是允其捐复原官清政府一方面对办赈有功人员大加奖励,另一方面对赈灾办理不善或违法的官吏视其情节轻重给予不同的处罚大致有下述几种罪行及处罚

1.假冒赈济，贪污赈银监守自盗，贪污中饱，历来是清代官吏之重罪侵蚀赈济用款更属重罪,一经查出，立即从重惩处,一般都处以极刑最典型的是乾隆四十六年查出的甘肃冒赈案甘肃布政使王亶望于乾隆三十九年怂恿巡抚勒尔锦奏请开捐监生例收捐米谷本应用为救荒赈灾王亶望擅收折色,并与知府蒋全迪将通省历年灾赈捏开分数,各州县上下串通一气，分报开销，侵吞赈银事发后王亶望、勒尔锦、蒋全迪等主犯皆处死此案自道府至州县牵连六十余人清廷按情节轻重定罪其侵冒赈银在二万两以上者拟斩决，二万两以下者拟斩监候,请旨定夺结果二十二人处斩,其余或发往黑龙江充当苦差,或分别监禁，成为清代巨案之一嘉庆期间还查处了山阳县冒赈案和宝垠县冒赈案嘉庆十四年江南总督铁保派知县李毓昌赴山阳查赈，查出山阳令王伸汉捏冒户口侵吞赈银二万三千余两,入己一万三千余两王伸汉贿赂李毓昌不成，竟使人将李毒死后经李毓昌叔李清泰赴京控告，才将此事查出王伸汉及凶犯俱处死知府王毂知情不报，又收受贿银一千两，亦处死其他分得少量银两之查赈委员林永生、温南峰等五人革职送京严办，查抄家产另一案则是宝垠县知县单幅昌侵吞该县赈银二万余两,被查出后斩首止匕外，乾隆三十四年曾查出江西星子县知县李应龙侵吞赈银一千七百余两，李应龙被处斩;乾隆五十一年湖北也查出贪污赈银案件

2.匿灾不报,漠视民痕清代诸帝均以关心民瘦相标榜，以地方官匿灾不报为大忌,对此类处罚也非常严厉康熙四十年甘肃灾巡抚喀拜竟不题报恰逢康熙巡行边外，得他人禀报,乃将喀拜交九卿严察议处九卿议复喀拜应降三级调用，康熙传旨改为革职雍正元年年羹尧途经山西进京后，奏报山西上年灾歉，需加赈恤雍正即令山西巡抚德音查奏德音旋奏称山西去年收成甚好,道途亦无饥民,实无可赈济之处适值田文镜回京再奏,才查出德音讳灾之过，乃将德音及山西布政使森图革职又如嘉庆六年六月初一日起京畿连降暴雨，永定河两岸数处决口直至初八日，仍未见地方官奏报灾情及接到直隶总督姜晟奏折,内称大雨叠沛，查明田禾尚无妨碍，嘉庆大怒，斥其“辜恩尸位，昏愦督乱”，“若出之有意，即属丧尽天良若云全无闻见，则是形同木偶”传旨将姜晟革职拿问永定河道王念孙以虚词禀报姜晟,又未亲赴被水处勘办,亦与南岸同知翟萼云、北岸同知陈煜一并被革职拿问，解京审办

3.办赈延迟，玩忽职守救灾的基本要求是迅速尤其是水灾,具有突发性若事先缺乏筹备，临灾救济误时,待灾民田散流离，更难抚恤清代救灾注重快速及时，地方猝遇灾伤,立即派员急赈因此，若官员办赈迟缓，则要加以处罚首先，对报灾延迟的官吏要给予处罚嘉庆八年六月下旬,甘肃一些州县陆续被水成灾直至九月初一日，嘉庆才接到奏报,乃以报灾迟误之过将当时主持甘肃政务的藩司王文涌交部议处道光三年海州萌生蝗灾，该知州刘铃未能及时扑灭，又禀报延迟，被革职其次,审户延迟也要处罚嘉庆六年，直隶大城县知县钱桂清查户口迟至十一月，影响了赈务被革职再次,发赈迟误更要处罚嘉庆十五年十一月直隶放赈，房山县与琢州迟迟不予发赈，以致饥民相聚闹赈房山县知县及涿州知州均革职拿问，直隶总督温承惠、藩司方受畴也因此受降级处分因办赈延迟而受处罚者以州县官吏为多凡有此类过失，多数情况下要革职查办清代对办赈失误者的处罚很多，再举各具特色之例数种:挪移赈银陕西总督那彦成在任内曾挪移赈银十九万余两用为采买谷石脚价及津贴等,后被查出虽事已过几年，仍将其革职下狱本拟发往伊犁效力赎罪，念其曾有战功,又有老母病重,从宽发落,令其在家终养违反成例河南陈留县知县赵锦堂办赈时于所属境南部分¥村庄未亲往查勘，又擅以银折钱,交捕役分送，以致遗漏应赈饥民赵锦堂被革职,发往军台效力赎罪请赈疏漏嘉庆二十一年山东水灾，巡抚陈豫、藩司和舜武将物城定为收成五分不成灾，在请赈折内未列刻城次年炎U城灾民四出觅食，只好重请加赈一月口粮，缓征额赋陈、和二人分别从宽降二级和三级留用查勘草率嘉庆六年直隶大水，查勘西路的大理寺卿窝星额、通政司副使广兴仅查至琢州即行回京，开写户口清单上奏，并未将如何赈济详细申明；派往东路查勘的内阁学士阿隆阿、顺天府府丞张瑞成已目击武清、宁河、宝抵等地被灾甚重，并不督同地方官立时开仓赈济，反称民间凭借新麦暂可糊口上四人均因查勘办理草率，分别受到降职等处分赈恤不周乾隆二年陕西榆林等处秋旱，因赈恤不周，饥民逃徙,次年三月只好另委他员查赈,此次办赈之员被严参治罪此外,对办赈过程中虽无过失，但才能平庸者,也给予一定处分乾隆二十二年河南赈灾，“睢州知州毛绍准、杞县知县潘恩光……或才识拘滞，或初入仕途，查办均未协宜，亦经具详抚臣，奏请改调，俾务不致遗滥”从上述事例中可以看出，清代对办赈官吏违法、失误的处罚较严厉，结果多为革职这就迫使官吏在办理赈务时小心谨慎,照章办事严厉的处罚也使贪官有所戒惧,不敢为所欲为这对保证荒政的正常实施起到了一定的作用营造荒政氛围荒政是由各级官吏具体执行的救荒的中心内容之一是钱粮的发放经办者是否廉洁公正,监督者是否尽职守责，都极大地影响着荒政的实效可以说，吏治是荒政的基本保证吏治好则救灾效果才有可能好,吏治坏则救灾效果肯定坏吏治的状况有时甚至对荒政的实施起着决定的作用康熙、雍正二帝在整饬吏治方面，制定了一系列的措施,乾隆在位前期也毫不松懈这段时期，政治较清明，吏治较好,荒政执行的也较好即便出现玩忽赈务、贪污侵蚀之吏，但还只是少数，无碍大局较清廉的吏治，较高的办事效率,大体上可保证荒政的实效具体表现为第一,官吏办赈认真负责,措施执行严格由于有了制度上的规定和政绩考核方面的约束，清代官员办赈一度可谓不遗余力乾隆二十一年山东新任巡抚鹤年正赶上该省水灾，到任后第二天便赴被灾州县查勘灾情,办理赈济事务第二，较少出现贪污、克扣赈银现象乾隆中期以前，办赈诸员深知贪污赈银“岂寻常侵盗钱粮者可比”乾隆中后期,尤其和坤专宠用事之后，吏治日坏，官吏聚敛行贿成风,虽屡有惩办而不能禁嘉庆即位之初，也曾降旨整饬吏治，然积习已成，难收实效荒政也渐出弊端主要表现是第一,官吏办理草率疏怠，救灾制度日趋紊乱吏治腐败,官员不以办赈为己任,必然降低查办效率，舛错百出嘉庆五年齐齐哈尔赈灾主持者各逞己见，争执不下，结果十二月应给之粮,延至次年二月始行发给二月内刚放一次，即以无粮停止用为备荒的仓储•，自乾隆末年起亏空严重官吏任意侵挪，一遇灾歉，皆无粮可动乾隆五十五年内阁学士尹壮图奏称各省仓粮多有亏缺，乾隆派侍郎庆成带同尹壮图赴山西、直隶、山东、江南等地盘查，“彼时各该督抚等冀图朦蔽，多系设法挪移,弥缝掩饰”此期，匿灾不报的情况也日益增多嘉庆朝“外省报灾总不肯据实，推原其故，皆由徇庇属员自免处分起见”章二，官吏胥役办赈克扣贪污成风其侵蚀之法也有多种一为多开花户向例各州县乡村，设立门牌保甲遇有水旱之灾，赈济饥民，按册而稽，可免浮冒，立法可谓详密奉行日久，竟同虚文散赈时奸吏蠢胥，浮开户口，较岁报丁册往往增多，以此冒领赈银真正的灾民反不得赈济二为压搁誉黄按例凡遇蠲免钱粮，督抚奉旨后即行文各州县遵办不肖官吏故意将文书压搁，赶紧催征钱粮俟征收将次完竣，始行誉黄晓示已输者又不流抵次年赋额所征钱粮，向上谎报民欠,实被贪官污吏侵渔分肥道光初山东蒲台县知县章炳然,于奏准缓征村庄匿不晓示,私自按亩分别摘征;惠民县知县朱奕勋,也于奏准缓征后复行摘征三为短放克扣各州县每遇出借子种口粮,胥役押令里甲短数支领,所领之粮并不实散民间,先以贵价售卖,折色给银;交纳时,又复令加给津剪贴施放赈银，更是减多为少,层层减削，领赈时藩库书吏借款克扣,领赈后州县书吏借故开销嘉庆以来,每大口赈济一月最低应给银一钱八分,如仅赈两个月，也合银三钱余,折钱约三四百文由于胥役克扣，借词折算,致使赈济时动帑巨万，小民所得或有仅数十文四为勒索卖票官吏查勘时以造册开销为名，向灾户勒索册费，否则不给赈票审户时有以极贫为次贫，以次贫为极贫者，全凭索费多寡任意裁定勒索之费甚高，“甚至有贫民待赈孔殷，转因册费无出，愿甘舍赈不领者”五为任意卖放向来报荒册籍由州县漕书区书承办荒田报明注册每漕粮一石需费制钱四百余文豪富之户与书等勾结，多给钱文，以熟作荒，希冀将来蠲缓漕书等收受钱文，即以荒注册而被灾百姓无钱注荒，转至以荒作熟，不能获得蠲免及开征时,此等灾民无力完纳,地方官即以实欠在民开报国家虽有灾蠲,难见救灾功效上述种种弊病，严重影响了救灾效果道光即位之初也曾力图加以整饬琦善为山东巡抚，连续查出数起办赈舞弊案件和多报赈银案但此时已是查一漏万，无法杜绝由于收受贿赂和为推卸失察之责,官官相护,上下通同作弊,难以稽查嘉道时期大量出现呈控捏赈侵冒之案，绝少查出结果，往往将呈控人定为诬告道光皇帝曾指出“从前乾隆嘉庆年间捏灾冒赈之案无不尽法处治今数十年来,各省督抚未有参劾及此者，岂今之州县胜于前人乎总缘各上司惮于举发,故虽百弊丛生,终不破案,实为近来痼习。