规则与限制规则与治理规则与框架

规则与限制规则与治理规则与框架

一、对“公务消费信息公开”这一基层政府机构官方消费支出是中国行政支出的重要组成部分高额的非理性公务消费，给纳税人造成了沉重的负担,挤压了政府提供公共服务的资金空间，成为建设廉洁政府的顽疾,严重影响了政府的公信力在此背景下，公务消费信息公开制度建设，正日益成为遏制非理性公务消费的重要制度保障然而，囿于现行制度的缺陷和执行过程中的策略性行为，现行公务消费信息公开的数据质量低下,难以实现公务消费信息公开的初始目的借鉴国际货币基金组织2011的数据质量评估框架,本文认为所谓公务消费信息公开的数据质量,是指政府公务消费信息公开数据在真实性、详细性、完备性和可用性方面的可靠程度公务消费信息公开的制度设计，只有确保相关数据在真实性、详细性、完备性和可用性等维度的质量，才能从根本上实现此类信息公开的目的而在现行的公务消费信息公开制度实施过程中，官方所提供的相关数据，多是一些汇总性的整体数据，缺乏细化的分类说明，在真实性、详细性、完备性和可用性方面,存在着严重的不足公务消费信息公开的这一现状,不仅难以满足民众的知情权,无法消除民众对政府公务消费的疑心而且，既有制度的表面成效,可能营造出问题已经得到解决的假象,转移国家治理者的注意力，降低其强化此类制度约束的激励，使得绩效不彰的现行制度续存下去；致使公务消费信息公开制度,嬉变为一种符号性的行政行为,从而影响国家治理能力的提升因此,如何健全公务消费信息公开机制,提升政府机构公务消费信息公开的质量,确保公务消费信息公开的准确性、详细性、完备性、可用性，预防公务消费行为中腐败现象的发生，已成为一个备受社会关注的话题相关部门未能如期或按规定公开相关数据的“爽约”行为，以及掩盖自身部门或所在地区真实消费数据的行为，更是引发了公众的强烈质疑针对公务消费信息公开制度在发物过程中存在的问题,高层治理者采取了一系列相应的措施，为公务消费信息公开工作提供政治、技术和制度层面的支持在政治层面，新一届政府在实现权力的平稳过渡后，并未因官僚组织和既得利益者的抵制而延缓行动，从而为相关制度建设提供了有利的政治环境1在技术层面上，为解决公务消费信息公开面临的技术障碍,明确要求将“公务消费支出”纳入财政预算和决算工作，为公务消费总额设立前置性限制在支出管理方面,新规则要求在预算编制中,将公务用车购置和运行费,分开列此明确公务消费的标准,并积极推动公车改革,从源头上减少公务消费支出的随意性2在监督机制方面,为解决以往公务消费信息公开工O作，因缺乏有效监督而引发的恣意行政问题,要求公务接待活动必须“定期汇总本部门国内公务接待情况,报同级党政机关公务接待管理部门、财政部门、纪检监察机关备案”；同时加大了财政和审计监督力度，明确了体制内的监督主体；并将公务接待工作,纳入官员问责的范畴之中，从而为公务消费信息公开工作,提供了一定的制度保障然而，既有制度体系能否保证公务消费信息公开数据的质量,确保民众知情权的实现，仍然是一个有待经验现实检验的开放性问题“政策空传”现象所谓“政策空传是指政策实施者以下述三种方式对待上级政策一是逐级以文件传递文件,经过多级传播，中央政府文件权威性在不停地传递中效力减弱二是政策实施者只是通过电子政务方式下载政策文本,并继续转发或复制政策文本,并未将政策任务转化为符合自身工作实际的新目标;三是尽管政策实施机关再生产了政策文本，但没有采取具体行动落实政策内容，实现政策目标”（李瑞昌，2012:63）o公务消费信息公开过程中的“政策空传”，属于第三类形式，即以泛化的政策文本,贯彻上级政府制定的政策,未能以政策精神为指引，细化公开标准,提升政策的约束力，从而逃避实质性公开面临的社会压力表2是G省要求各级政府及其政府部门公开其公务消费支出的标准表格，虽然将公务用车费细化为公务用车运行维护费和公务用车购置,具有一定的进步意义但是,整体而论,G省的公务消费信息公开政策，只是要求提供一个笼统的汇总数据，并未从真实性、详细性、完备性和可用性等方面,细化公共政策和执行标准,这尤其体现在数据的详细性方面而且在执行过程中，只要求各级政府及其政府部门向上级汇报数据，即使在官僚组织内部,也未进行有效的审查和核实工作；这种粗放的公开规则，只能对政府部门提供一个宽泛的形式约束，为下级官僚组织的形式公开,预设了“政治空间”官僚组织可以通过瞒报数据等形式,拒绝公开真实的数据,从而逃避民众的监督而且,这种粗放的公开规则，不利于民众精准地获取公务消费支出的具体信息,无从判断其支出的合理性事实上，细化公务消费信息公开的标准,强化公务消费信息公开制度的明晰性和约束力，具有坚实的会计制度基础参照表3现行国家公务消费支出的会计科目与明细,在设定公务消费信息公开制度时，如果能够调整公开的具体标准和形式,要求在公开公务消费的数据时,列出各项具体明细的支此并不难实现公布数据的详细性以公务用车为例，如果要求在公开数据时,分门别类地要求公开领导干部专车、一般公务用车和执法执勤用车的基础上,具体公开各项支出明细，则公开行为的约束作用，必将体现得更为明显公务消费公开的数据,在目前的会计科目中是可以细化的关键在于需要制定明晰、严格的公开规范，替代目前笼统、模糊的公开标准削减地方官僚组织成员的策略性空间，增强规则的合理性和针对性，有效消除“执行陷阱”的威胁

（二）预算监督问题如果说粗放式的公开规则,从形式上降低了公务消费信息的数据质量,其所嵌入的现行预算控制规则的疏漏,则从数据的内容上,制约了公务消费信息公开制度的约束力预算作为一种国家治理工具,其规则本身的科学性如何,从根本上制约了其作为治理工具的效能发挥我国的预算体系经过多次改革，但过于强调国家宏观调控职能,忽视了地方政府的支出责任建设,致使其在微观层面对地方政府的约束力低下在这种预算体系下,通过编制公务消费预算的形式,控制公务消费支此无疑面临极大的挑战在G省进行调查时发现,政府公开的公务消费数据，只是其财政部门为公务消费编制的专门预算许多隐蔽在其他预算支出中的公务消费，并未在其公开的数据中显示出来；从而造成公务消费信息公开数据的真实性不足，形成预算规则的软约束在既有的“三公”经费管理体制中，利用预算的控制功能,限制政府的非理性公务消费的规则设计,颇具现代治理意识然而,欲以预算控制公务消费支出的行为,则必须满足以下条件一是政府的所有的公务消费支出，只能以年初编制的公务消费资金支付二是预算监督到位，政府难以把公务消费支出隐藏在其他支出项目中三是年初的预算编制稳定,政府难以通过调整预算编制的方式,掩盖实际的公务支出行为但是，就目前的情况而言，国内预算编制水平和管理制度，难以解决以上三个问题一是现有预算制度的控制功能,难以杜绝政府机构将其他途径的预算资金,进行隐蔽性的公务消费因为现有的预算编制是建立在功能性分类的基础上的，没有进行经济上的分类,难以显示政府支出的具体流向和形式,政府相关机构完全可以将其他预算科目下的经费，用于公务消费二是政府的预算难以全面监督公务消费支出，现行政府会计明晰化程度不高,政府机构可以将部分公务消费,掩盖在账面上合理的其他支出种类下三是由于缺乏人大等有效的行政体系外监督，既有的预算制度刚性不强立法机构的预算监督是建立责任政府的重要途径，只有一个国家的立法机构能够对政府的预算活动，具有实质性、权威性的监督权力,预算制度才能真正地约束政府的行为然而，“整体而言，与宪法和法律所赋予的权力相比，地方人大预算监督实际的权力运作仍有很大的差距,还远远没有形成对政府预决算的实质性审查监督”（林慕华、马骏,2012:77）o这一政治现实所导致的预算软约束，使通过预算控制公务消费支出难以取得根本的效果地方政府完全可能把一部分公务消费,掩盖在其他预算科目下，造成公开的消费数额,低于实际的公务消费支出G省政府相关的政府文件规定，需要公开公务支出的范围，包括市财政部门编报部门预算的市直部门本级及其所属行政单位、事业单位（含参照公务员法管理事业单位）、社会团体、企业等除涉及国家安全等特殊部门外，各部门原则上都应向社会公开本部门“三公”经费情况，实现了部门的全覆盖但是，由于地方政府公开的公务消费的预算和决算支此只统计由本级公共财政支付的消费支出1,因而，政府现行公务消费信息公开的的数据，事实上，低于政府实际的公务消费支出一是公开的数据只是“三公”经费财政拨款的预算数和决算数，即政府部门列支在其他预算项目中的公务消费支出并未公开；二是公开的数据不含政府性基金拨款以及中央和省级财政安排的拨款在M市调查时,相关工作人员坦言“不排除有些单位以高明的手法将部分公务支出掩盖在其他科目下，这需要依靠更高明的审计手段来发现”2,“全方位的预算公开非常困难，财政部门面临非常大的压力首先,预算公开不是单纯的预算信息和财政数据的公开,一些符合我国国情、体现政治制度、维护国家战略的重大预算支出，不适宜对外公开；其次，行政管理体制、决策机制不完善制约了预算公开的程度现行行政体制改革相对滞后，财政承担了大量应由市场解决的支此公开后会引发连锁效应；行政决策尚未完全科学化、民主化,预算分配中人为因素较大,在行政决策的程序和机制没有全盘公开的情况下，与之相应的预算公开,将引发社会公众对政府决策和执政能力的质疑,可能造成政府工作的被动”3一个国家的预算管理，总是与它的政治体制和行政体制联系在一起的如果一个国家在政治体制上,不能实现对行政官员的良性约束,则作为记录行政行为的预算信息,根本不可能实现充分的公开因为在这样的体制下,不是预算控制政府,而是政府控制预算,政府可以通过编撰预算数据的形式,掩盖真实的支出行为

（三）组织监管的政策区位在既有的公务消费信息公开的行动体系中，财政部门无疑被置于主导者的地位如果财政部门在公开过程中，切实履行自身职责，积极推动公开数据质量的提升，则公务消费信息公开制度的效果,必然会得到良好的彰显然而,现行公务消费信息公开制度,并未规定保证数据质量的相关责任因而,财政部门以及财政支出单位,缺乏保证公开数据的真实性的制度激励在责任规则约束力羸弱的制度背景下,财政部门这一负责公务消费信息公开的重要主体,完全可以放弃自身作为重要监督主体的职责,无视所在层级的相关财政单位的策略性行为，以谋求形式化公开工作的完成事实上，即使政策文件确立了责任体系，在现实的地方政治体系中，财政部门在官僚政治压力下，亦难以客观、独立地发挥监管职能G省的实证研究表明，现行的公务消费信息公开政策，将财政部门作为公开的主体,赋予其在公务消费信息公开过程中的主导地位,获得了公开的主动权1;为强化公务消费支出的财政监督,在履行职责的过程中,M市建立健全了财务保障制度,严格规定“要严格按照规定范围，据实列支‘三公经牝不得将‘三公经费在其他项目列支，也不得将其他项目支出在‘三公经费中列支；不得接受或变相接受企事业单位资助，或向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用”2oN市则通过统一会计的结算中心，切实解决“三公”经费报账过程中可能存在的问题3;如若只从纸面上理解地方政府的公务消费信息公开工作，似乎执行的责任机制非常完备，可以保证公开数据的真实性然而,在地方现实的行政生态体系下,为实现组织化生存的目的,在官僚政治的压力之下,财政部门时常需要有意或无意地放松自身的监管职责，从而降低了财政管理规则的制约作用“官僚组织同其他的官僚机构和社会结构具有一系列极其复杂的关系由于涉及不同的维度,许多关系可能互相重叠、相互纠合在一起……在与其他官僚组织的关系中，官僚组织履行的每一项社会职能都在政策空间中有一个确定的区位”（唐斯,2006:226-227）在不同的政策区位中，各个官僚组织的相对重要性,相差甚异官僚组织成员经常极力抵制其他组织决策的影响，并利用在某些政策区位中的组织优势，谋求自身所在组织的相对独立性如图2所示，财政部门尽管在公务消费信息公开的政策区位中占据优势但是,在组织监管的其他政策区位中，则处于劣势状态财政部门自身又处在本级行政首长的层级制压力以及审计和纪检监察部门的监管压力下，并不能独立地履行自身职责在实际的工作中，同级政府可能采取两种方式,降低自身公务消费支出的数据额度一是利用制度疏漏,将公务消费置于其他预算科目下；二是调低实际支出如果财政部门严格履行监管职责,并不难发现此类行为,从而提升公务消费信息公开的制度刚性但是,在现行的公务消费信息公开制度体系中，财政部门的工作受一级政府行政首长的节制在中央政府“政府楼堂馆所一律不得新建、财政供养人数只减不增、公务接待、公费出国、公费购车只减不增”的直接压力下,G省省长面对政治压力，做出了“从严控制三公经费，以2012年为基数，今后五年只减不增”1的政治指示，在缺乏对公布数据真实性的问责压力和强大公共支出的刚性压力下,行政首长面临的主要激励,在于降低公务消费公开数据的总额如果财政部门严格执行财政支出的监管,则势必提升公务消费信息公开的数额,这显然不利于行政首长有效完成上级政府制定的政治任务在某种程度上,财政部门若严格执行管理规则，至少在公务消费信息公开这一政策领域,是在提升行政首长的工作难度，必然会面临潜在的行政压力而且,在现行的领导干部的政绩考核体系下,地方经济发展才是行政首长的主要激励所在如果相关机构以发展地方经济为名，掩盖一些公务消费支出行政首长当然不愿意为公务消费信息公开的小政治,而牺牲地方发展的大政治在田野调查过程中，相关人员透露地方行政首长对公务公开持观望态度,不愿意细化公开标准,而不是没有意识到问题的所在某位负责公务消费信息公开的财政部门人员称“三公经费公开对地市财政而言，是一件非常令人头疼的事情各地市都在等省厅的明确指示,并在互相观望中记得前两年,我局就曾专题请示过市政府主要领导,他指示这种事情，我们决不能走前头，一定要看其他地市怎么做”1本级行政首长的这一思想倾向和工作导向，非常容易为本级的公务部门所领悟加之同级官僚组织之间复杂的互惠关系,地方财政部门在履职过程中，常常放任本级政府部门，纵容公务消费支出数额的策略性行为在M市调查时，财政部门的业务骨干成员直言,一些财政支出部门低报数据的现象是存在的,而且确也被他们发现“从各单位上报的数据看,与实际可能并不相符因为我局同时也派出了‘三公经费专项检查小组，在抽查很多单位的账目中发现:一些部门把公务接待等费用都列入专项,最突出的表现，像XX委、XX局，他们认为这些接待费是用于向上级争取全市的资金,属全市公益性支此不应列入本局的接待费中，因此都列入专项业务工作开支”2在N市调研时,财政部门的相关人员则用隐晦的方式，暗示公开数据低估的可能性“平时,财政部门要求单位上报的数据,有可能存在着一些误差比如，单位可能想隐瞒一些情况或者想人为调低一些数据因此，财政部门就想了一些办法进行控制，比如要求单位严格执行决算数，年底决算不得超过预算等办法而单位的年度决算是必须上报财政部门进行汇总审核的如果不合理的、超支的数据绝对不允许其填列但是，这就加大了各级财政部门的审核的工作量”3这些经验数据表明，财政部门即便发现存在不合理的公务消费,亦是通过内部沟通的方式，降低汇总上报的数据总额,而不是追究相关部门的责任,捍卫公务消费信息公开制度的尊严由于相关部门的低报行为,并不会触发有效的问责机制，因此,调低数据无疑是其理性的选择止匕外,基层的财政部门在面对组织、发改、审计、监察机构等具有一定优势地位的财政支出部门时，更是缺乏足够的权威和动力，进行实质性的审查和监督,从而降低了公务消费信息公开数据的质量

（四）组织性政治吸附公务消费信息公开,是一个国家财政透明度的体现“对财政透明度来说,至关重要的是政府报告的财政数据符合能证明其质量的基本标准，并且具备向立法机构和公众确保数据真实性的机制（国际货币基金组织,2001:81）囿于公务消费信息公开的特殊属性，普通公众虽然能够对公开数额的大小和变化,产生一些直觉性的认识，但专业知识的缺失和原始票据获取途径的匮乏,将严重制约公众监督的能力因而,专门性监管机构的功能,对于确保公务消费信息公开数据的真实性,发挥着关键性的作用在现有的政府公务消费信息公开行动体系中，审计机构和纪检监察机构肩负着特定的监管职能公众容易理解审计机构的监管功能，但易将纪检监察机构定位为反腐败的组织,而无视其政策监管职责事实上，“纪委并不是人们所想象的那种专门整人’的机构，而是一个为配合党利国家纠正改革开放过程中所遇到的许多过渡性问题的机构,它承担了大量的补救和纠偏工作”（李辉,2012:86）o现行的审计机构和纪检监察机构，具有双重领导体制的特征，需要对本级人民政府和上级机关负责然而,香港学者公婷（2010:80）对审计系统的研究表明“双重领导并不意味着两者之间是对称和相等的，因为在实践中，审计机构在很大程度上从属于地方党委而不是审计系统中的上级部门后者的角色仅仅在于为下级审计机构提供政策导向和技术支持,而地方党政领导对审计部门的干预程度更为广泛从审计办公室的人员安排，到对其工作的界定，甚至到日常运作”纪检监察机构的独立性,亦受到同样的限制监察机构的这种组织性政治依附,导致双重领导体制异化,从而形成事实上的向本级行政首长负责，导致其独立性的丧失,而独立性的丧失,则导致监管部门难以严格执行监管规则，从而导致监管乏力监督谁？监督什么？发现问题如何处理？均取决于本级行政首长在政治压力下的权益取舍，地方行政首长往往会对发现问题的监督机构施压，以维护自己治理有方的外部形象,谋求自身职位的稳固和晋升绩效在田野调查的过程中,F市的工作人员，虽然拒绝提供自身和纪检监察机构，针对公务消费公开实际执行情况的审查报告但是,对审计监督则透露了一些信息，指出在公务消费信息公开过程中，审计等监管部门更多是帮助相关机构发现问题和整改问题,而不是公开曝光或问责相关违规行为“在同级审计的过程中，如果审计机构披露了问题,也就间接披露了分管领导的失职为了维护自身利益,逃避领导责任,相关领导就会施压……而现行的审计法规要求审计结果的公开,尤其是涉及到重大事项的公开,必须报经本级人民政府同意，审计机构对于审计结果是否公开,如何公开,实际上看政府的脸色行事，财政预算执行与财务收支审计,事实上从未有效地公开过；有时候领导甚至要求审计机构帮助被审计单位调整账目，以使其违规行为更加隐蔽”1基于公务消费信息的专业性特征，审计监督是确保公开数据质量的利剑，既有的行政依附型审计体制，显然不利于其职责的履行而且在既有的行政依附型审计体制下,专业的监督机构亦缺乏足够的动机，向公众揭示现行公务消费信息公开机制中存在的缺陷因此，“为保障我国审计机关行使权力的公正性和有效性，需提高审计机关的独立性对此,需将当前的行政型审计模式改革为立法型审计模式，这是我国国情下的迫切要求，至少需要保证省级以下审计机构的独立性”（蒋悟真,2013:50）

五、规则软约束:提升公务消费信息公开质量非理性公务消费,挤压了政府提供公共服务的财政资金空间,其诱发的腐败行为亦严重影响了政府廉洁形象的提升为遏制非理性公务消费，国家治理者在完善公务消费各项管理制度的基础上，自上而下地推动各级政府公开自身的公务消费信息，并希望借助预算控制工具,提升公务消费的透明度这一行为凸显了政府勇于自我革命，提升现代化治理能力的决心然而,客观而论,政府的这一努力并未取得预期的效果，民众的认同度不高其中，公务消费信息公开的数据质量偏低,违背财政透明度的基本原则和精神,是一个非常重要的原因本项研究以政策制定、执行和评估中的政治空间为分析框架,从政策过程的视角，借助规则软约束的概念,剖析了公务消费信息公开数据质量不高的政策性因素和体制性因素研究认为在政策制定环节,现行公开规则过于粗放,未对公开的格式做出明晰的规定,造成公开格式规则的软约束这一规则软约束致使地方政府公开数据的详细性不足,导致民众难以充分了解各类公务支出的具体明细，更无从判别公务支出的合理性希冀通过预算控制公务消费数额的制度设计,则因现行公开规则只要求公开本级财政预算数额的制度设计,而遗漏了上级财政拨款等其他种类中可能用于公务消费支出的数额,导致公开的数额低于实际公务消费的弊端公开规则和其嵌入的预算控制规则软约束,为执行环节中的博弈行为，预设了行动空间，前置性地扩大了地方财政单位的自由裁量权在政策执行环节，财政部门的责任规则软约束,非常容易诱发其在内部管理过程中，放弃内部监管职责,无视同级财政单位的作假行为,致使公开数据的真实性不足；最后,在政策监督和评估环节，因专业监管部门独立性不足的弊端，使其难以运用自身的专业优势，确保公开数据的真实性和提升公务消费信息公开制度的约束力和公信力，造成整个公务消费信息公开数据的质量缺乏专业性的监管本项研究还重点探讨了现行政策借助预算编制，难以实现全面控制公务消费行为的原因因为预算制度是一个中性的概念，他并不必然带来有效的治理，“如果预算制度的理性化程度较低,那么，预算过程就无法约束政治家的行为,公共责任与资源配置效率就难以实现”（马骏、於莉,2005:10）而且,预算制度是和一个国家的治理结构联系在一起的，在一个行政责任和体制理性尚未实现的治理架构中，试图通过信息公开的方式,全面控制和约束公务消费,尽管具有一定的进步意义；但是，若不能改变规则软约束的弊端，则通过信息公开限制非理性公务消费行为的政策目的，必然难以全面实现甚至,可能使其沦落为一种象征性的符号政策,迟滞进行制度变革的动力，降低民众对高层治理者的信任本文的研究表明高层治理者应通过强化各类规则约束力的形式，削减官僚组织成员的自由裁量空间，以增强公务消费信息公开数据的质量止匕外，需要特别指出的是，尽管规则软约束这一概念,是针对公务消费信息公开数据质量低下这一问题提出的，但这一概念同样可以用来解释其他治理效果不彰的行政管理现象在国家治理过程中，现行的行政体系从来不缺规则，但缺乏责权明确、约束有力的规则因而，全面审视各类治理规则、提升规则制定的质量,防止规则软约束现象的泛滥和蔓延,对于提升国家治理能力的现代化,无疑具有重要的理论意义和现实意义作为案例研究，本项研究尽量发挥其在解决研究问题“如何”和“为什么”方面的优势通过全面收集各类经验材料,实现证据来源的多样化,来提高研究的可信度但是,作为一项“质性”研究，此项研究的局限性和不足，也是非常明显的首先G省的情况是否符合全国的实际,有待于后续研究的验证和批判；其次,访谈对象基于工作纪律和对个人处境的考虑,在提供各项经验材料和对有关情况进行说明时,可能有意识掩盖了某些问题；而且，囿于种种原因，未能对负责此项工作的行政首长和执行部门进行访谈，也影响了研究的全面性和可信性本文的研究问题是何种政治因素制约了地方政府层面公务消费信息公开数据的质量？为提升研究结论的现实性，本文选择“质性”的案例研究方法，深入公共行政的真实世界，探讨现行地方政府公务消费信息公开制度,在执行过程中面临的实际问题论文共分为五部分,第一部分为导论,概括性地介绍了论文的研究背景，引入研究问题,并对篇章结构做简要的说明；第二部分为文献综述，说明本文研究的必要性和理论价值；第三部分为理论框架和研究设计，具体阐释了论文所采用的核心概念、理论框架、研究方法和资料收集方式;第四部分为研究发现,主要呈现了本项研究的基本结论；第五部分为结束语,简要揭示了研究发现的理论意义和现实价值,并指明有待深化的研究方向

二、对国内分析结果的讨论自2011年中央政府单位公开各自的公务消费数据后，社会各界对公务消费信息公开的关注点,逐渐从公开的必要性,转移到公开数据的质量问题方面然而,相对公众对公务消费信息公开高度关注的社会现状而言，国内关于公务消费信息公开的研究文献相对较少,专门论及公务消费信息公开数据质量的文献,更是付之阙如在既有的理论研究文献中，只有少量文献论及公务消费信息公开效果质量欠佳的政治性因素部分研究认为缺乏必要的财政监督和审计监督,是导致政府机构公布的相关数据,在真实性和准确性方面,缺乏根本保证的主要原因，因此主张强化监督体系建设,突出审计监督在提升公开效果方面的关键功能关恋,2012;曾康华、曹丽敏,2012但是，该类研究的理想化色彩浓厚,未能虑及审计监督独立性不足，以及政府部门之间复杂的政治关系亦有研究认为公务消费信息公开数据效果不彰的原因,在于行政主体的信息公开能力不足,故倡导明确公开主体,加强行政能力建设陈穗红,2008;刘松、傅博,2009;王晟,2011然而，伴随着相关政策的完善，公务消费信息公开主体,业已明确为财政部门，该类研究的学术使命已经实现由于现行公务消费信息公开，是以预、决算公开的形式,予以实施的因而,非常有必要将影响国内财政透明和预算透明政治性因素的相关文献,纳入文献综述的范围之内，以拓展本项研究的理论对话基础,深化对研究问题的认识西方学者的理论研究表明，一个国家包括政府责任机制、政治稳定性、政府效果、管制压力、法制状况，腐败控制能力在内的政治性因素，对其国家的预算透明度，具有明显的影响Andreula etal.,2009国内学者同样注意到国家制度等政治性o因素,对预算透明度的影响立足于政治责任的理论研究认为微弱的选举体系、人大预算权的软弱，导致社会公众和人大机构缺乏全面、真实、详细的预算信息，是致使财政透明度低下的基本原因Ma Hou,2009;MaYu,2012;DengPeng,1980;Deng etal.,2013相关法律制度的缺陷，同样制约了预算透明度的提升研究认为颁布于1988年的《保密法》，尽管在2010年经过修订，但仍倾向于扩大国家秘密的范围，致使政府机构定密的随意性倾向，未能受到有效的制约加之推动透明政府建设的《政府信息公开条例》，其法律位阶低于《保密法》因而，当二者之间的规定出现矛盾时，必然以《保密法》的规定为准则相关法律规则的缺陷,赋予了政府机构在公开相关数据时,享有相当的自由裁量空间,使其可能出于自身需要而任意地隐蔽其自身不愿公开的数据,从而制约了预算公开数据的质量，直接影响到公务消费信息公开制度的成效（DengPeng,1980;Deng etal.,2013;陈穗红，2008）综合而论，公务消费信息公开绩效不佳的原因，已经引起国内研究者的重视相关学人分别从监督体系、政治责任和法律缺陷三个方面,分析公务消费信息公开数据质量低下的政治原因，并提出了一些有见地的研究结论然而，既有理论研究的局限,亦非常明显,相关研究基本停留在初始阶段，既有研究多局限在宏观性的制度层面，“质性”数据缺失，未能贴近地方政府的实际运作过程,分析制约公务消费信息公开数据质量的微观政治因素因而,非常有必要在既有理论研究的基础上，采用规范的“质性”研究方法，深入探讨真实经验世界中，制约公务消费信息公开数据质量的相关制约因素

三、理论框架与研究设计

（一）规则软约束:公务消费信息公开的制度保障现代社会是一个传统权威衰落而相互依赖陌生人的时代,为维护合理的社会秩序，“现代政府承担了错综复杂而且技术性又很强的任务,而这些任务并不适宜于有魅力的、有感召力或赤裸裸的权威来承担；它们要求更规范和更常规的方法,要求秩序和文官政治（科层制）”（弗里德曼,2005:46）,因而，现代公共管理与官僚组织息息相关”在复杂的现代社会,政府只有将大量的自由裁量权授予给机构才能存活下来,这些机构的人员都是由未经选举的专家行政官员组成同时,不能保证对这些行政官员进行合法限制将会动摇宪政秩序和我们对法治的承诺”（雷斌等,2006:738）这种对官僚组织的不信任和现代社会的复杂面向，使得规则与现代治理过程相伴而生，以约束官僚组织成员的自由裁量行为在理想的环境下，规则能够理性地、明确地、有效地约束组织成员然而，在现实的政治环境下，“规则是通过自利的参与者讨价还价的谈判达成此类谈判的结果被经济组织的研究者们看作是一组明确或含糊的契约”（马奇等,2005:12）因而，实际运行中的规则包含着模糊性和利益冲突,常常诱发官僚组织成员的策略性政治行动,致使规则的治理能力低下所谓规则软约束是指规则制定者受有限理性、政治利益等复杂因素的影响,致使规则的准确性和详尽性不足,从而难以有效地约束行为主体的实际行为,为规则约束对象提供了大量的自由裁量空间,规则约束对象在不违背规则要求的条件下,可以采取机会主义行为谋求自身利益，从而导致制定和实施规则的目的“悬置”规则软约束这一概念,可以有效解释地方政府公务消费信息公开数据质量低下的原因首先，当下政府公务消费信息公开的规则，只要求公开公务消费的数额,并未对公开的格式、数据的真实性和具体责任,进行详尽的说明因而,各级政府只需给出一个数字，即可满足规则的要求,为政府部门提供了足够的自由裁量空间这一具体执行规范的缺失，导致其他监管部门在实施监管时,缺乏明确的评价标准,软化了监管的威慑力其次,在现行的官僚治理体系中，尽管现行规则规定了相关组织的监管责任但这种责任亦缺乏明确的约束条件和相应的责任机制,致使相关的监管主体可以恣意的使用监管权力以形式化的监管方式，放弃要求政府部门如实、全面、详细地公开其公务消费信息账单的职责，再度削减了规则的实际约束力规则软约束所指的规则，不仅包括特定政策本身的规则,还包括特定政策嵌入其中的其他治理规则由于在国内现行官僚式治理体系中，官僚组织及其成员责任机制羸弱、权责不明除少数“一票否决制”事务外，诸多行政权力，缺乏切实的责任机制具有监管责任的相关行为主体,即使放弃监管责任,亦不用为由此带来的负面影响承担责任因而,公务消费信息公开数据质量低下，实质上是两种类型的规则软约束相互作用的结果规则软约束这一概念,不仅可以解释公务消费信息公开数据质量低下的问题，亦可以解释其他类似的政策执行乏力的问题当然,其可推广性和适用范围,有待后续研究的发展和验证二.政策执行中的“政治空间”国内公务消费信息公开制度的建构过程,属于公共利益共享性制度变革,必然具有此类改革特有的共性，即“改革的失利者不会毫无反抗地消失,新的行为主体将会粉墨登场，他们将会重启改革以推进自身的议程政策变革不是一次性的静态事务,它必须被视为一个动态的进程,在此进程中，致力于推动公共利益改革的政治势力或将遭致反对势力的抵制”Patashnik,1980:3作为一项制度改革，公务消费信息公开，旨在遏制非理性的公务消费，是一项广大受众获益的改革但是，这种改革亦极易产生集体行动的逻辑问题在国内特有的官僚式治理权威结构下,这场改革的发起者和主要的执行者，均属体制内成员；而公务消费信息公开制度力图革除的，正是体制内成员的非正当利益,改革的困境和阻力不难设想在此改革情势下，作为具有改革动机、致力于建立廉洁政府和高效政府的高层治理者，预期通过相关政策和法规的出台，缓解社会压力，从而增强执政的治理绩效但是，“上有政策，下有对策”一直是官僚式治理的顽疾伴随着高层治理权威的层级递减，在权力链条底端的基层政府，往往可以迟滞政策的执行效果而最能直接监督制度效力的基层民众,则囿于现行管理体制的弊端,缺乏有效的参与机制和压力产生机制在这种上级监管能力受阻、民众监督乏力的体制背景下，官僚组织成员在政策的执行过程中，无疑具有相当大的政治行动空间为深入分析地方政府层面公务消费信息公开数据质量中的政治问题,本项研究拟采用美国政治学者中村Robert T.Nakamura和史默伍德Frank SmallwoodNakamuraSmallwood,1980提出的分析框架，从政策制定、政策执行和政策评估三者之间的相互关系，评估影响财政部门数据公开行为的微观政治因素中村和史默伍德NakamuraSmallwood,1980认为政策执行中的政治，并不局限于执行本身,政策制定与政策评估中的政治性因素,也是诱发政策执行政治空间产生的重要原因图1为根据中村和史默伍德NakamuraSmallwood,1980政策执行分析理论，绘制的政策执行中政治的分析框架由于不同学者对“政治”概念的认知，存在一定的差异，因此，有必要厘清本项研究对“政治”这一概念的理论认知“‘政治’以社会权力在约束条件下的行使为基本特征……分析这些约束条件包括它们的来源、运作方式，以及政治代理人如何在这些约束条件中进行的活动），才是政治研究的核心”（古丁、克林格曼,2006:8-9）因而,在本文的分析中，主要关注的是制约财政部门和监督部门的微观政治约束条件

1.立政治联盟的考量清晰地向执行主体传达政策目标和实现目标的方式,是政策获得良好执行的先决条件然而，囿于决策者“有限理性”和政治因素的限制，公共政策的制定者往往难以向执行对象传达清晰而准确的政策信息，这些限制性因素包括“技术缺陷一缺乏足以实现目标选项的完备知识和信息；概念的复杂性一无力充分地理解或界定问题；建立政治联盟的考量一为稳健获得政策通过而做出必要妥协的限制（NakamuraSmallwood,1980:33-34）政策制定者面临的这些限制，常常使公共政策缺乏准确的目标和明晰的实现方式，导致责任不清、目标不明，从而为政策执行主体采取策略性的行动，回避政策目标的实现，提供了政治行动的空间国内学者亦关注到政策制定过程中政治性因素的影响（徐家良,2004;高勇强、田志龙,2005;王绍光,2006;王雁红,2011;黄俊辉、徐自强,2012）,但这些政治性因素所滋生的政策缺陷,及其对执行过程产生的潜在影响，尚未引起国内政治研究者的重视由于受研究进入可能性限制和政治敏感性的影响，研究者难以探究国务院在公务消费信息公开政策制定过程中，面临的制约性因素但是，国务院政策文本自身存在的“技术缺陷”，是非常明显的因而，本项研究将深入分析公务消费信息公开规则，以何种方式为地方政府提供了政治行动空间，致使规则自身的约束力不足，从而降低了公务消费信息公开数据的质量

2..政策执行中的“回避策略”在政策执行环节存在三类主要因素，影响执行的实质性内容,分别是“行动者与领域；组织结构和官僚规则；以及沟通网络和遵从机制（Nakamura Smallwood,1980:46）这三类因素o并非相互独立、截然分开，而是相互间存在着某种联系，共同构成政策执行的政治空间政策执行的参与者，决定了谁在执行过程中，具有发言权而参与者之间的组织结构和官僚规则，不仅约束着各个行动者的博弈空间，而且影响着各个行为主体对政策议题关注程度的权重配置官僚规则影响执行过程的第三个因素,则为执行组织成员的心理因素和组织规范，“对政策持有深度负面评价的（行动者）可能反对或公开鄙视政策目标……而稍微缓和的执行者可能试图采取诡秘的转移或回避策略”（Van MeterVan Horn,1975:473）公共政策的遵从机制，亦是诱o发执行主体策略性行动的重要诱因当公共政策的目标或手段模糊时,遵从机制羸弱,执行主体极易通过符号性的行动，回避公共政策的实质性执行公共政策执行过程中的博弈现象，早已引起国内研究者的重视,并且获得了广泛的研究既有的理论研究重点分析了在政策执行过程中，非正式关系运作、隐蔽违规、政策空传等博弈方式的具体实施过程（丁煌,2002;丁煌、定明捷,2004,2010;丁煌、吴艳艳,2012;丁煌、王霞,2012;宋林霖、彭丰民,2011;李瑞昌，2012）,揭示了执行主体进行政策变通的主观原因政治执行外部环境对选择性执行行为产生的诱导功能,亦得到具体而微的细致剖析;此类研究多对政策执行者,持有一种理解和宽容的态度，呼吁政策制定者关注执行环境复杂而多元的现实，以提升政策的可行性张永宏,2009;庄文嘉,2010;刘娟等,2012;张群梅,2014;朱亚鹏、刘云香,2014这标志着国内理论研究者,开始关注政策制定质量与政策执行博弈之间的内在联系然而，国内学者对执行过程中，组织结构、官僚规则、组织心理、政策遵从机制等微观政治环境因素，对执行主体的约束作用，仍然未予以应有的重视本项研究将弥补这一理论缺陷，分析公务消费信息公开执行主体所面临的官僚规则、组织心理、政策遵从机制等微观政治因素，对公开数据质量产生的影响

3..政策评估独立监督中村和史默伍德NakamuraSmallwood,1980认为在一个完整的政策系统中，政策监督和评估的效果,对于政策的延续性、相关的资源配置、执行者政治责任的确立，发挥着提供判断标准的功能然而，由于旨在“客观”的技术性评估，面临政策目标准确性和清晰度、评估标准体系的完整性和客观性、数据的可获得性和真实性三类因素的制约，致使其亦难以独立于政治因素的影响“如果技术评估者希望实现‘客观评估的目标，他们必须解决两类潜在的问题首先,他们必须具备以可测量的、量化的标准进行衡量的技术能力；其次，他们必须能够抵制来自政策制定者和执行者试图影响评估工作的政治压力”NakamuraSmallwood,1980:76如果政策评估者处于不利的政治环境下，在潜在的技术和政治压力下，完全可能会放弃进行客观评估的职责在微弱的政治责任机制下，国内政策系统素来重视政策出台,漠视政策评估,相关的监管机构亦囿于独立性不足的影响,深受权力掌控者的深度约束，难以客观地履行评估和监管职责在学术研究深受政治影响的氛围下，国内关于政策评估对公共政策制定和执行政治影响的研究，付之阙如,遑论基于监管机构微观政治对政策评估的研究因此之故,本项研究力图分析公务消费信息公开监管机构，因独立性和权威性不足而面临的微观政治制约,及其对公务消费信息公开数据质量的影响总之，中村和史默伍德NakamuraSmallwood,1980从政策制定、政策执行以及政策评估之间的内在联系,分析公共政策执行中政治的分析思路,非常适用于探讨国内公务消费信息公开数据质量中的政治问题由于现行的公务消费信息公开规定，未能制定出细则明确、范围准确的公开标准,前置性地为地方政府提供了充足的自由裁量空间,造成衡量数据质量有效标准的缺乏这一政策制定过程中预设的政治空间，极易为熟知官僚政治规则的各个行为主体捕获,从而在政策执行过程中，利用政策本身提供的自由裁量空间和自身组织的各类政治资源禀赋,与中央政府和民众博弈延续或扩大政策衡量标准缺失的政治约束，以减少公务消费信息公开规则对自身的“负面”影响最后,政策执行中的博弈性规避行为,如若为政策执行的监督者和评估者所获悉，并向政策制定者传递,则政策制定者必然强化规则约束，削减公务消费信息公开过程中的博弈空间然而,在现行公务消费信息公开政策的执行体系中，承担监督和评估职责的官僚组织,不仅自身的独立性严重不足,而且责任机制不健全因而,缺乏足够的动力,甄别其他官僚组织的违规行为,亦不愿向政策制定者提供强化规则约束的行动建议致使公共消费信息公开制度建设,不能形成一个有效地反馈和纠错机制，造成公务消费信息公开制度规则的软约束，制约了公务消费信息公开数据质量的提升

（三）采用研究问题的方法,扩大研究的范围，提升研究质量，强化政策的研究保障长期居高不下的公务消费支此一直是普通民众非议政府的重要原因，需要改革然而，宽松的公务消费支出环境,是公务人员的隐形福利之一，任何强化公务消费支出控制的改革，势必引发公务人员的潜在抵制在国内开展公共管理实证研究,获取内部资料比较困难的背景下,探讨公务消费支出公开这一敏感的课题,无疑难度更大因而,基于研究可行性的考虑，以及国内公务消费信息公开研究处于初始阶段的现实，本项研究采用案例研究的“质性”方法,从经验层面探讨官僚组织成员，在执行公务消费信息公开过程中，数据质量低下的原因基于立意抽样和研究进入可能性的考虑,本项研究选择G省为研究对象G省地处沿海开放地区,政府管理的理念和现代化程度,相对内地许多省区，具有显著的先发优势，其政府信息公开工作成效显著,政府透明度较高在上海财经大学发布的地方财政透明度比较研究中，该省的财政透明度连续多年位居前列，预算和决算工作的透明度较高而且,G省财政部门的知情人士透露,早在2010年,G省已经要求地方市、县编制地方层面的公务消费信息报表,用于内部统计地方财政部门在此工作领域，已经积累了一定的直接经验，对于其间潜藏的问题,拥有相对理性的认知总之,公务消费信息公开工作,在G省拥有良好的实践基础，使其成为一个较为理想的研究对象对其公务消费信息公开的行政实践进行研究,有助于发现现行公务消费信息公开制度在执行过程中存在的问题选择G省作为个案研究对象,亦有现实方面的考虑,本人与该省多个地级市财政部门的工作人员比较熟悉，可以解决质性研究田野调查过程中的“进入问题”，有效避免因研究者进入而引发的“干扰”效应由于公务消费信息公开，涉及到公务人员的隐形福利，以及政府部门的形象问题,相关工作人员对此类研究,所持的抵制态度是非常明显的就算存在私密的个人关系，他们也不尽乐意揭示其间存在的问题在研究的初始阶段,研究者表示以签订知情同意书的形式,保证研究的匿名性,并保护受访对象但这一国际惯例并不为他们所接受为此,研究者尽可能地清晰地说明研究目的，以及研究成果的发表形式,承诺在研究成果上绝不出现研究对象所在的地域以及研究者的个人特征，以降低研究对象的心理压力此外，为获取访谈对象的合作,在前期联系过程中，研究者告知访谈对象拥有自主地回答访谈问题的权利,可以拒绝回答过于敏感的问题尽管这一策略,减低了研究者获取信息的深度，但是,基于研究问题的敏感性,这无疑是一种获取宝贵内部信息的有效方式毋庸置疑，采用这样的进入方式和访谈策略，可能带来“敏锐度”丧失问题为解决这一问题,研究者在开展研究时,通过浏览其他省份相关新闻报道和政府财政部门网站的形式，降低地方性实践及其观念对研究的潜在影响此外,在选择访谈对象时,研究者选取了三个地方政府开展研究,扩大信息来源渠道,控制被私密关系误导的风险“在案例研究中，理论不仅能够帮助你制定合适的研究设计、方便你收集研究资料,而且也是你对案例研究资料进行归纳分析的重要工具”殷,2012:45为提升研究的质量，聚焦研究问题，本项研究选择政策执行中的政治，作为研究设计、数据收集和分析的理论基础在数据收集过程中，为提升研究的可信性,该研究按照经济发展水平和政府建设质量方面的差异，分别选择F市、M市和P市作为调查对象在选取的三个市级政府中，以F市经济发展水平最好,政府现代化程度最高,其亦是G省政府管理最为现代化的城市；P市经济发展水平最低，政府开放程度最差；M市居于二者之间研究者认为选取的三个市级政府,能够全面代表G省公务消费信息公开的现实，以全方位揭示该省地方政府在执行过程中存在的问题然而，由于在国内做田野调查的质量，很大程度上依赖个人关系的私密程度和研究对象的合作意愿在对三个城市的调查过程中，中等发达程度的M市,效果最好,相对落后的P市稍次,而经济发展水平较高和政府建设质量最高的F市,调查效果反而不好表明访谈对象并不相信研究人员保守秘密的承诺私人关系的远近,才是影响访谈效果的根本因素，并印证了“关系”和“潜规则”在中国大陆的重要性另一方面，这一调查效果，亦证明了该项工作潜藏着诸多隐而不宣的灰色区间，证实了公务消费信息公开数据质量,亟需提升的研究假设在数据收集方面，研究者注重使用“三角检验”的基本准则“三角检验的一个方面就是运用多种方式和渠道收集资料你的结论可能只是反映了系统的偏见或只限于特定渠道或方式,三角检验不但降低了这种方法策略不足所带来的危险,而且让你对研究问题获得一个更加广泛而正确地理解马克斯威尔,2007:72因此之故,本项研究主要采用访谈作为数据收集方式，并注重文件、档案记录等数据资料的收集，以尽可能地实现多证据来源本项研究所收集的资料为财政部、G省财政厅、三个地市人民政府和财政部门，为加强预算信息公开、公务消费管理和信息公开的专门文件，以及部分领导人讲话和内部工作汇报材料财政部和财政厅的相关文件，多是研究者在前期研究中通过政府网站的信息公开栏目获取而领导人讲话和内部工作汇报材料,则是在田野调查前期联系中，要求三市的访谈对象自愿提供的,这部分材料对于理解行政领导人，以及官僚组织对于公务消费信息公开的真实态度，颇有助益在列为考察对象的三个地方政府中，以M市财政部门提供的资料最为翔实,详情参见研究发现中的具体采用情况从2013年10月至2014年4月，研究者围绕研究问题，先后开展了4次访谈,访谈对象为三个地市财政部门和审计部门的工作人员囿于人际关系和研究进入限制的影响，在三个地市中具体的访谈对象略有差异，财政部门的访谈对象基本为预算部门负责人或其业务骨干；而审计部门的访谈对象则基本为业务骨干访谈采用半结构化的方式予以实施为降低访谈对象的顾虑和担忧,访谈以一对一的形式分别进行,每人访谈大概控制在一个小时内，对于访谈中尚未获得清楚解释的问题,则在后续分析过程中以电话咨询的方式解决访谈记录以书面纪录和隐蔽录音相结合的方式进行，以降低访谈对象的紧张感访谈结束后，由研究者对其进行文字转录,参照自己做的书面纪录,形成用于分析的文本；其中对于进入途径比较顺畅的M市，分别做了两次访谈，编号为M-14-01和M-14-02;对于F市和N市各自做了一个访谈，访谈编号分别为F-14-01和N-14-02o

四、公务消费信息公开的数据质量问题公务消费信息公开制度的建立,是国家遏制非理性公务消费、提升政府部门公信力的制度创新客观而言,在中央政府的强力推进和社会公众密切关注的压力下,这一自上而下的强制性制度变革，取得了一定的成效中央政府、省级政府和各个地市级政府，均公开了各自的公务消费数据；县级公务消费信息公开工作，亦在推进中公务人员的公务消费行为，开始置于民众的监督下但是，公务消费公开行为从其发初之初，就备受媒体和公众质疑在中央层面，“许多部委所公布的三公经费资料，只有一张表格和短短的解释，既无具体使用介绍,也无人均经费等关键数据含混不清的解释和数据，引来了社会各方的关注与猜疑”（黄河,2011）上行下效，地方层面的公务消费信息公开，同样存在公开数据质量低下的问题表1为L省S市公开的2013年度本级“三公”经费预、决算情况表,公众可以从中获知该市2013年度“三公”经费预算与支出的相关数据1然而,这样的一种公开形式,显然比较粗放，公众不仅难以从中判断公务支出的合理性与合法性而且，相关数据的真实性,亦无从知晓既有公务消费信息公开数据质量低下的政策效果，无疑与建立“阳光政府”“透明政府”的政策诉求，相差甚远从L省S市公开的数据来看，通过预算控制公务消费支出的政策目标，未能得到根本的实现，实际的决算支此远远超出了预算编制时设定的份额G省公务消费信息公开的基本形式，与L省的情况非常类似，基本处于模糊公开、形式公开的阶段尽管为了彰显公务消费信息公开政策的成效,在贯彻中央政府的决策时,G省省长特别做出批示,要求各级政府“从严控制三公经费，以2012年为基数,今后五年只减不增”1在此行政压力下,G省各市在编制公务消费预算公开时，都以此为具体的行动纲领,压缩公务消费的预算支出安排，降低相关数据公开后可能引发的社会压力，并按要求公开了各自的公务消费数据从形式上看，地方政府严格地遵循了公务消费信息公开制度的规则然而，既有公务消费信息公开,毕竟是一种粗放的公开,相关制度只要求公开公务消费的总额，未对公开的格式和明晰做出明确的规定，亦未能明确数据失真的具体责任；在此背景下,地方政府公开的数据,是否能如实再现各地实际的公务消费情况？地方政府在缺乏明确的问责机制下,是否会存在编造相关数据，以形式公开对抗实质性公开的行为？均是悬而未决的问题势必制约公务消费信息公开制度的公信力研究者在G省的研究表明，在规则软约束的条件下，地方官僚组织成员利用现行制度潜藏的自由裁量空间，采取策略性的行动，以形式公开应对政策压力,致使公务消费信息公开数据质量低下,难以有效地满足民众的知情权

（一）政策执行不规范、不监督规则软约束在政府公务消费信息公开事务中，首先体现在现行公开标准的泛化方面过于粗放的公开标准，降低了政府公务消费信息公开制度的约束力，为地方政府的策略性政治行动,提供了行为空间对G省的经验研究表明，在贯彻政策的过程中,G省的主管领导和财政部门，并未针对公众的诉求，依据现行政府会计制度基础,创造性地执行政策,细化公开的标准，以满足公众的知情权而是延续上级政府制定的公开标准，造成执行标准的模糊，导致。