农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策

近年来，随着社会、经济的发展，因城市扩张而征收近郊区农民集体土地越来越多不少农村在分配土地征收补偿费过程中限制或剥夺了部分村民的分配权利，引发了矛盾和冲突，使得有关土地征收补偿费分配纠纷日益突出,收案数和结案数均逐年增加人民法院处理稍有不当将直接导致新的不稳定因素增加，影响农村发展的大局，阻碍农村改革的现代化进程因此，透析个案,研究这类案件的规律性特点，分析其形成原因，探讨解决之策就成为司法实务界亟须解决的问题本文拟对农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件的特点、成因进行分析.提出解决问题的对策,以期对人民法院审理此类纠纷有所裨益—、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的案件特点司法实践中，人民法院受理农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件最突出的特点是“四多两难”，即表现为被告主体多样、立案案由多样、案件类型多样、裁判结果多样，原告取证困难、执行困难（一被告主体多样化过去，在“三级所有，队为基础”的经济体制背景下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确,司法实践也较好把握但是自人民公社解体后，农村社会组织结构形态骤变,由于村与村内集体经济组织之间、原生产大队与生产队之间土地所有权主体不一,导致具体做出征地补偿费分配的主体也不尽相同因此，此类纠纷被告主体多样化，有以村民委员会为被告的，有以村民小组为被告的，有以村经济合作社、生产合作社为被告的，还有的以村和村民小组为共同被告（二案由多样化有的村或村民小组对此类土地征收补偿费的性质、名称认识理解不一致，有的并不将全部土地征收补偿费一次性分配完毕,而是分数次进行分配，并且分配项目不清所以人民法院立案案由也是五花八门有的定为农村集体土地征收补偿费分配纠纷，有的定为农村集体经济收益款纠纷,还有的以征地款分配纠纷、土地征收费纠纷、土地安置补助费纠纷、村民资格认定纠纷等做为案由律约束，对于法律的禁止性规定，如《农村土地承包法》第5条、第6条、第30条等,如果在村规民约中有违反性规定的，应认定为违法在《物权法》正式实施后，对于一方依据《物权法》第63条第2款有关“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”的规定行使撤销请求权的，法院应予撤销（三案件类型多样化该类纠纷的案件类型也是复杂多样以河南省信阳市两级人民法院2005年所受理的221件案件为例，按照原告身份或未参与分配的主要理由统计,农村姑娘嫁非农业户口的丈夫（简称农嫁非未分配到土地征收补偿费用的有87件农村姑娘嫁农村户口的丈夫（简称农嫁农但因各种原因其户口仍留在原集体经济组织而未分到土地征收补偿费用的有64件，入赘女婿及所生子女户口已迁入集体经济组织但未参与分配的有15件,丧偶或离异后续娶的妻子户口已迁入但没有享有分配款的案件有7件，离异后女方未迁出户口但不能享有分配款的有30件,随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入农村集体组织的子女不能享有分配款的有4件，大中专在校生因户口已迁往学校不能享有分配款的有11件,为了能婚嫁等原因向集体组织书写了不参与分配征地补偿费用的保证书现又起诉要求分配的有2件，男方入赘到女方处且户口已迁入女方所在村集体经济组织后双方离婚,男方再婚后的妻子户口又迁入该集体经济组织后未享有土地征收补偿费的有1件从近年来所受理的实际情况看，还有义务兵、外来户、独生子女、征地过程中死亡人口、回村退养退休人员、胎儿、新生儿、服刑人员、现役军人、违反计划生育出生人口等不同类型的主体未能享有土地征收补偿费分配款的情况（四裁判结果多样化由于目前法律规定不明确，所以各地法院在处理此类纠纷时所做出的裁判结果也是各不相同在《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》实施前，有的法院不予受理;有的受理后中止审理;有的在受理后以各项补偿费用没有具体细化为由驳回起诉;有的认为土地补偿费按照法律规定不能分配而予以判决驳回在支持原告诉讼请求的判决中，有的法院根据有关法律规定判决其中60%为安置补助费，原告依法享有分配,40%为土地补偿费而不能分配;有的判决原告与其他村民享有同等待遇，应该全额享有还有部分案件通过调解方式结案（五原告取证难在土地征收补偿费用分配纠纷中，有的土地征收补偿协议由村出面签订,有的由村民小组或生产队出面征订，且土地征收补偿费项目也没有进行细化，原告往往很难向法院提供有关土地征收手续方面的资料,无法确定适格的被告相比较而言，原告处于弱势地位，对于集体经济组织所分配的究竟属于土地补偿款还是安置补助费或其他集体经济收益款不清楚，仅凭已经分配到该款的一些村民的证明起诉,缺乏维护自身权益的能力（六执行难一般来说，这类纠纷中的分配方案,多数都经过村民会议通过执行这类案件，涉及个人经济利益，多数村民情绪对立，而且村委会不配合，甚至煽动群众围堵执行人员不少地方征地款、补助费已分配完毕，没有可供执行的财产所以，此类分配案件的执行难度远大于一般案件

二、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的形成原因导致该类纠纷形成的原因很多，主要是农民权利意识和法律意识逐渐增强;户籍管理无法适应现实生活中出现的新情况;农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突涪B分基层干部法制观念淡薄;法律规定不完善;村民迁入、迁出、出生、死亡等因素（一农民的权利意识、法律意识增强耕地是农民的生存之本,尤其在农业税减免后，土地就是财富的观念已成为农民的普遍共识农民已经把所承包的土地看作是赖以生存的必要的生产资料,因此是寸土必争、寸金必争失地又得不到补偿款的农民往往认为己方有理，胜诉可能性大，期望值高,加之对司法权威较大的法院判决有认同感，导致大量纷争诉至法院（二户籍管理中出现的新情况参与分配、享受待遇,须以集体经济组织成员资格的拥有为前提，有了成员资格,才能享有成员权而这种成员权的取得与丧失均以户籍的存在与否为转移随着城乡经济的快速发展和农村城市化进程的加快,人口流动性越来越大，以前边界十分清楚的城乡分立的二元社会结构处于急剧的制度转型中,农村户口管理中出现了许多新情况、新问题户籍制度倾向于松动，有的乡镇派出所户籍档案管理起步晚户籍文件材料归档范围没有很好统一,致使许多应归档的户籍材料，长期分散在经办人手里，造成派出所户籍档案不完整、不齐全，给法院调查取证带来了不便司法实践中比较突出的情况是:其一，人户分离现象如结婚后居住工作在配偶所在的村，但是户口未迁入的;城郊农村户在人不在的“空挂户”;户口虽属于本村农业户口但本人在外已经有了固定工作，并已经享受了城镇职工统筹待遇的;全家外出务工经商多年不回村的等等其二，非农业户口问题如走关系找门路农转非的;用钱买非农户口的:作为对村干部的奖励转非农户口的;离退休回村人员等另外，土地承包30年不变的政策也使相当一部分农民淡化了户口观念，结婚不转户口的情况屡见不鲜如何应对上述户口管理中出现的新情况，法院在认定成员资格时感到十分棘手（三农村习俗、村民自治与法律规定的冲突农村毕竟是一个乡土社会，受封建陋习和民间陈规的影响，“嫁出去的姑娘泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固虽然，《农村土地承包法》等法律对农村妇女的承包权利等予以了充分保护，但是，在实际操作中,这些法律规定被大打折扣农村既得利益群体或宗族势力往往借助其在人数、影响上的优势左右集体内部事务的处理结果，使农嫁女等弱势群体成为“民主自治”进程中的牺牲品另外，按农村习俗，家族成员或亲属之间土地集中使用或代管、托管、借种的现象普遍存在该地被征收后,村委会或村民小组根据《村民委员会组织法》经讨论决定将补偿费分配给实际使用土地者，有土地使用证却实际未使用土地者被排斥在分配对象之外，引发纠纷推究这些纷纷产生的深层次原因，主要还是农村习俗、村民自治与法律规定之间的冲突（四部分基层干部法制观念淡薄部分农村基层组织的干部法制观念淡薄,不能将法律、法规和上级的文件规定贯彻到实际工作中去，片面机械地强调自治而排斥法律规定、国家政策的约束有的村组干部将征地补偿款作为捞取钱财的好时机,利用手中掌握的一点点权力，把持分配，引起群众不满有的村组民主制度不健全,少数干部一手遮天《村民委员会组织法》第19条规定涉及村民利益的事项应当由村民会议讨论决定《土地管理法》第49条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布,接受监督《土地管理法实施条例》第25条又具体地规定了公告的内容将于10月1日生效的《物权法》第59条第2款规定，”下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:……（三土地补偿费等费用的使用、分配办法……这些规定和要求没有得到贯彻，也就谈不上农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权（五法律规定不完善针对征地补偿费的分配，我国有不少法规条文进行规制和指引具体而言，涉及土地补偿费分配的法规主要有三一是《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发

[2004]238号该文件指出，按照土地补偿费主要用于被征地农产的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配具体分配办法由省级人民政府制定二是《农业部关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导丁作的意见》（农经发

[2005]1号该文件规定，留归农村集体经济组织的土地补偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面,不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支三是2005年9月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释》该司法解释有关条文规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费,征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的，应予支持由于法规、司法文件制定部门不同，侧重点各异，条文之间明显存在不一致甚至相互冲突的情况由此引发的问题是，作为最基层的农村集体经济组织，究竟应该依据哪条或哪个部门制定的法规作为处置征地补偿费的准绳进而言之，在土地补偿费留归集体经济组织的大原则下，征地补偿费能否分配，如何分配现行法规既无罗列性的说明，又无限制性的规定在法规政策缺位的情况下,农村集体经济组织只得各自依据本村实际自行制定分配方案如有的全额到户，有的部分留村、组，而留村、组的比例又各有不同;有的一次性发放，有的分若干年发放;有的不分老少按人头发放，有的按被征用土地面积分配;有的征到谁家的土地，土地补偿安置费归谁所有，没征到的一分不给正是由于征地补偿费分配方式的混乱，为失地农民频繁上访缠诉埋下了隐患另外，现行法律对征用补偿标准过低，不能解决农民失地后的长远生计也是引起农民诉讼的原因但由于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第3款规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”这就限制了失地农民以补偿费过低为由寻求司法救济的途径司法实践中，由于法律没有规定对历史遗留问题的处理规则，导致在土地问题上有些历史遗留问题的失地农民，其诉讼主张没有得到法院支持（六村民迁入、迁出、出生、死亡等诱发因素农业户籍和成员权也不完全是封闭固定的，其可因迁入、迁出、出生、死亡而取得、变动和丧失如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地问题;嫁城妇女及其子女虽因户籍政策不能迁入城市，却长期生活在城市，其村民待遇应否保留的问题这些问题或因法无明确规定，或因法律与政策的冲突，或因各地认识和操作上的差异而变得纷繁复杂，随时都可能引发矛盾冲突，形成诉讼这类纠纷可分为两种情形:第一是因村民迁入、迁出引发的争议近年来，随着国家大型建设项目立项开工，农村劳动力异地转移是比较突出的社会现象之一,往往会引起纠纷,这些土地被收回而无法享受补偿费的村民，就会与村委会等产生争议;第二类是因出生、死亡等原因引发的争议根据《农村土地承包法》有关规定，土地一般承包期为30年,在这30年间，应该遵循“增人不增地、减人不减地”的立法指导思想，对于出生、死亡的村民，原则上不进行土地调整，确有必要者，在5%的机动地中进行解决但是，目前绝大多数的农村已无机动地可予调整，因此，实践中，对于一些家族势力较大的重新组建家庭的年轻夫妇及其子女或者新增农户，村组干部迫于其压力往往不得不将一些弱势家庭或者已亡者的耕地转包给他们耕种，在土地征收后这些弱势群体因得不到补偿款从而引发纠纷

三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷的解决对策征地补偿费分配纠纷涉及农民群众的切身利益，从根本上解决此类分配纠纷问题，既要从眼前农民生活需要出发,又要从保障农民长远利益来考虑有关机关应早日出台相关政策和措施规范操作程序和监督机制，立法机关、最高人民法院应完善相关法律规定及司法解释，保护失地农民的合法权益，以减少和杜绝此类纠纷的继续产生（一健全户籍管理法律制度针对当前户籍制度所存在的缺陷，建议立法机关完善我国的户籍管理制度，实行人户一致、户随人走、迁徙自由当然，并不是绝对的迁徙自由，而是对于那些具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，应作为准许其在当地落户的基本条件如可以参照《民事诉讼法》关于经常居住地的规定，对于离开原户籍所在地在当地居住满1年以上的，已具有合法固定住所、稳定生活来源等的,其户籍应迁入当地以《民事诉讼法》中规定的经常居住地为新的户籍所在地，既有利于户籍管理，又便于法院管辖,对确定集体经济组织成员资格也更加明确合理（二建立健全农村社会保障法律制度建立健全多层次的与本地区实际相适应的农村社会保障体系针对失地农民,政府应予办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险,应当协助安排工作或者给予一次性补助,使农民今后的就业、养老、医疗等福利待遇有长远的制度、财产保障,摆脱现在的单一依靠征地补偿的机制可喜的是，《物权法》在第42条已明确规定，“征收集体所有的土地，应当……安排被征地农民的社会保障费用”（三完善有关行政法规、规章，规范操作程序和监督机制目前土地征收、分配中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理也是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一因此,建议政府部门首先应尽快修订完善相关行政法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度,规范土地征收的程序操作;其次在操作过程中各项补偿项目必须明确分类，手续完备,程序必须公开合法等等;同时还应完善相关的监督机制，来监督和制约土地征收中的违法行为乡镇政府应对村民委员会进行工作指导，对于以村民自治为幌子、侵害集体成员合法权利的行为,应由乡镇政府积极行使行政审查权，纠正其违法行为（《村民委员会组织法》第4条、第28条（四提高行政执法人员及农村干部的法律意识土地征收补偿分配纠纷中，必须要涉及到大量的行政执法人员和最基层的农村干部，有部分干部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施因此，有必要开展法律教育,提高他们的法律知识，提高素质，讲究工作方法落实基层民主制度,涉及征收土地等问题一律依法交由村民民主讨论，实行彻底公开村委会决策本村事务，必须按照《村民委员会组织法》第17条所规定的程序提请村民会议讨论，村民会议所作出决策亦必须符合该法第19条所规定的民主原则（五完善相关司法解释针对审判实际，最高人民法院应尽可能地规范、统一和完善相关司法解释，有利于各地基层法院具体操作执行，正确裁判

1、受理问题关于农村土地征收补偿费分配纠纷案件的受理问题，应作出统

一、明确的规定,统一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混乱现象，维护法律的严肃、权威、一致在行政救济手段无法解决土地补偿费分配数额时，应肯定司法审查的介入，保证救济途径的畅通对集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,做为维护公平正义的最后一道防线，人民法院理应受理，以充分保障农民的救济途径同时司法解释应完善土地征收补偿费分配纠纷中对历史遗留问题的处理规则

2、农村集体经济组织成员资格认定问题针对现在的人户分离普遍、人口流动频繁的情况，一律以户籍为依据确定集体经济组织成员资格来分配征地补偿费无法解决挂靠户口人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化，会导致城镇边缘经济相对发达的村落人口猛增，势必影响社会安定因此，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系（主要指是否以本村内的农业生产为生活来源的根本保障、在本村是否有合法固定的住所、是否尽了主要义务（主要指是否承担村提留、乡统筹费、农村义务工和劳动积累工以及缴纳税费、实行计划生育等等多种因素来确定对农嫁非、农嫁农，入赘女婿及其所生子女，离婚或丧偶的妇女及其所生子女，异乡异地的农村妇女或入赘女婿在本地结合后、又离婚或丧偶后再婚的,五保户收养子女的、原系农业户口的大、中专在校学生,服役的义务兵，遵守或违反计划生育的子女等等不同类型的分配主体，司法解释不应回避，应根据合理的农村习惯、村规民约或法律政策分别作出不同的限制规定

3、举证责任的特殊规定集体经济组织成员起诉集体经济组织,其所要提供的证据材料都掌握在集体经济组织手里，因此，原告取证难是客观事实笔者建议实行举证责任倒置，原告只要证明被告在集体经济组织成员内分配过多少数额的费用即可，其余举证责任应由被告方来承担

4、村规民约与法律规定之间的冲突的解决机制对集体经济利益的分配、处理决定，往往涉及到村规民约、村民议事制度与法律规定之间的矛盾冲突，有的甚至完全违反了法律规定，如对农嫁女的承包权进行限制、对其征地补偿费进行扣减等由于村民议事制度民主方式的欠缺，如果片面强调按《村民委员会组织法》规定的少数服从多数原则操作，很可能会损害少数群体的政治、社会和经济权利因为，从经济利益层面讲，参与分配的群体越少,享受的利益就越多这样就很容易产生不合理不公平的结果村委会往往以村民自治为由来对抗少数村民提出的违法审查请求如何对村规民约的合法性进行审查，审查的范围、深度，处理手段应如何掌握等就成为处理此类纠纷的难点所在笔者认为村民集体享有自治权应受到一定的法。