2025年公共管理考研复习精华陈振明版深度解析笔记

公共管理学导论，公共管理学的视野

一、公共管理及其有关概念

1.“公共管理”与“公共行政”“行政”本质上包括着遵从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得成果以及管理者为获得成果负个人责任

①“公共行政”是政府尤其是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中重要是执行由他人（政治家）所制定的政策和法律关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关怀机构和人员及办公室的管理（老式的公共行政学以及公共行政学院重要是培养政府的职业文官的学科或机构）

②“公共管理，，是公共组织提供公共物品和服务的活动，它重要关注的不是过程，程序和遵照他人的指示办事以及以内部取向，而更多的是关注成果和对成果的获得负个人责任

2.“公共部门呜“公共物品”

（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及多种不一样组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及根据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门

（2）Why“准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性

①与纯粹的公共部门目的一致，第三部门生产或活动的基本目的是公益性

②与政府存在亲密关系，其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制

③与政府为社会所提供的物品一致----------公共物品或“准公共物品”

④投资主体或提供资源的主体也重要是政府

（3）公共物品指具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性以及收费困难等特性的物品，具有规模效益大和初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式

（4）公共物品的划分

①纯公共物品国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术准公共物品道路，能源，交通，通讯，都市公共服务，教育，广播电视，社保

②有形的公共物品（硬——）公共设施无形的公共物品（软——）法律政策，制度

③全国性的公共物品国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品都市基社，地方性法规，政策3•公共管理，，与“私人管理，，的异同A、联络

（1）都包括了合作团体的活动

（2）都必须履行一般的管理职能B、差异

（1）公共管理与私人管理的使命不一样公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的

（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强

（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任

（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多

（5）公共管理有明显的政治性和公共性

4.“治理，W“善治”

①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，企业治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种使用方法（罗茨）

②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政府权力的重要原则二.公共管理学范式的兴起作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志三次重大范式变换，老式的公共行政学——公共政策分析一—公共管理学

1.对老式公共行政学范式的的批评

2.公共管理范式的出现两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）

（1）

①“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析措施，尤其是经济学分析手段把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相似的

②B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和措施应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织构造与过程

（2）共同点以组织外部定向（关怀行政机构以外的东西），强调政治原因在管理中的作用；重视规范研究并关怀改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法

（3）各有所长

①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，增进政治执行官与资深管理者的对话

②B强调的研究和理论取向，应用和融合不一样学科的理论，措施和技术，提成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关怀过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上通过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式

3.雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志1993年《公共管理学科现实状况》看作是公共管理学派的“宣言”进入20世纪90年代，公共给管理逐渐成为一种与老式公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一

4.公共管理的“新”在何处三.公共管理学的学科范围

1.对作为一种学科的公共管理学的三种不一样解释

2.公共管理学的研究对象公共管理即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，尤其是政府组织的构造，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究怎样应用多种科学知识及措施处理公共事物的管理问题，以增进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品——公共管理活动，公共管理实践

3.公共管理学的学科特性——与老式公共行政学的区别

（1）研究对象与范围传一局限于政府行政机关尤其是官僚机构的研究公一扩大到其他政府机关（立司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面

（2）公更具跨学科，综合性的特点传一建立在政治学基础上（官僚体制理论和政治一行政二分法）；公一不一样学科

（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向由重视机构过程和程序研究转到重视项目、成果与绩效研究

（4）公波及大量公共行政学没波及的主题例公共物品，公共选择，政府失败

（5）公既是实证的有规范的，传一局限规范研究

（6）公将自身建立在现代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，与老式行政学相比，它更具现实性四.公共管理学的研究途径和措施

（1）经济学途径成为公共管理学研究的一种重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径）它采用经济学的理论假定，概念框架，分析措施及技术来看待公共管理问题

①公共选择理论将“经济人”假说，互换范式和措施论个人主义应用到政治和公共政策领域作为一种公共政策的研究途径，它假定政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案

②新制度主义（新制度学派）强调制度在政治生活中的决定性作用;制度的存在是由于它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本;在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制;制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望

（2）措施上的突出特性是强调跨学科研究途径，倡导以问题为中心的知识产生措施包括系统分析、比较分析、试验分析、案例分析系统分析一一比较分析一一试验分析一一案例分析一一五.实践中的公共管理

1.政府管理的来源与演变行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战后来，在资本主义国家立法、行政、法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会、立法效力相称的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象

2、市场经济国家的政府管理实践A、在市场经济发展的不一样步期，政府干预的范围、内容、和方式是不一样的

（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行奉行三个原则么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则

（2）1929-1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起凯恩斯以“有效需求为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，尤其是通过财政和货币政策调控市场经济的运行

（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充足发挥市场经济的作用B、由于经济发展水平，政治文化及历史老式等方面的差异，各市场经济国的政府公共管理模式亦不一样

（1）英美的市场主导模式

（2）欧洲或莱茵模式

（3）东亚的政府主导型模式

3、转型期我国公共管理的实践A、老式的政府管理模式的弊端一一计划经济（“命令式经济”）条件下所谓老式政府即“全能型政府Z集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预

（1）政企不分、政资不分

（2）机构臃肿，效率低下

（3）权力过于集中

（4）政治民主化、科学化、制度化微弱B、转型期政府管理面临的挑战

（1）建立和完善市场体制

（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能

（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍C、入世对我国政府管理提出的挑战

（1）入世对政府管理方式的冲击，老式的政府管理方式阻碍市场化进程

（2）对政府管理的法制化提出更高规定一一法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上

（3）对公务员素质与能力提出更高规定（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力局限性）

4.转型期我国政府管理创新第一章、公共组织理论

1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地互相效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目的而按一定的方式联合起来的有机整体组织目的与行为是组织的本质性特性

2、公共组织广义一一就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织既包括政府组织，也包括第三部门组织狭义一一国家机关组织

3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1—1,理解就好）

4、公共组织的类型

（1）按财务一会计原则划分（有助于加强审计和对公共组织的监督）政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会

（2）按公共权力原则分类A、强制型公共组织政府部门根据宪法和法律的授权、依托公共权力对公共事务实行强制性管理如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织更多依托市场手段而非行政手段其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决如，仲裁委员会一一起诉消费者权益保障委员会，多种行业协会等C、非强制性公共组织非强制性与服务性如，多种院校、小区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、多种征询服务机构

（3）按权威与等级构造原则分类A、古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值专业化与协作是组织的基本要素特点

①组织具有四个基础目的、过程、顾客、领域

②对于每个组织而言，上述基础中必须有一种被赋予优先地位

③行政部门在最高层次上按重要目的组建，每个部门包括一切有助于实现组织目的的活动

④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围工

⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多组员机构

⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以辨别1937年，古利克与厄威克《行政管理科学论文集》提出古典模型八大原则使人员适应组织构造；承认一种高层经理为权威的来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、措施和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责和职权相称；考虑合适的控制幅度B、官僚模型其基础是马克斯・韦伯创立的官僚理论理性一一合法权威认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率特点

①基于职能专业化的劳动分工

②有明确的职权等级制

③有与任职者和职责有关的规章制度

④有处理工作的程序系统

⑤人与人之间关系的非人格化

⑥雇员的选择与提高以其技术能力为基础C、第三部门行政模型系统措施和权变措施的应用特点公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意运用行政命令取消协议；不是孤立地处理公共事务

5、公共组织的构成要素组织人员、组织目的、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息

6、管理层次和管理幅度管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数管理幅度是指一名管理者或一种组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目两者在一定规模的组织内呈反比例关系A、“尖形构造”一一管理层次多、管理幅度小

（1）长处权力集中，分工明确，便于统一行动

（2）缺陷轻易导致信息失真，使高层决策被“走样”执行B、“扁形构造”一一管理层次少、管理幅度大

（1）长处信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活

（2）缺陷相对松散，集体行动难度大

7、公共组织的一般构造形式直线构造、职能构造、直线一职能构造、矩阵构造、旁系构造（各自的优缺陷见50一52页

8、我国政府组织的构造1纵向构造宏观一一各级行政组织间的层级关系中央层次，地方行政组织的层次微观一一行政组织内部的工作层次关系2横向构造又称分部构造，同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门在我国，行政组织的横向构造服务从于纵向构造

9、行政组织体制的基本类型A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制1首长制又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一种行政首长执掌的组织体制长处权力集中，责任明确，指挥敏捷有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完毕任务缺陷

①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督

②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理2委员会制又称合议制是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制长处可以集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有助于权力监督缺陷责任不明确，轻易导致争功诿过的弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策缓慢，并且轻易泄露决策机密B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制1层级制又称分级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相似，但有从属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制长处

①组织系统业务相通，便于沟通领导

②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥缺陷

①上级任务繁杂，往往顾此失彼

②缺乏专业分工，工作弹性小

③各层级行政首长权力集中，规定下级对上级的绝对服从，轻易导致独断专行2职能制又称分职制指行政组织横向根据不一样的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不一样，但所管范围大小基本相似的组织体制长处分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理缺陷分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制1集权制指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依托上级机关的指令办事的组织体制长处政令统一，可在行政组织系统内实行一致原则，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾缺陷节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也轻易导致独裁和长官意志2分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制长处

①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的专长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化

②各层级有自己的权力和责任，轻易激发行政人员的工作积极性

③可防止上级组织和个人的独断行缺陷

①权力过于分散，上级组织的目的、意图难以实现，上级反受下级牵制

②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，轻易形成地方势力，互相冲突，发生纠纷，导致行政组织的分裂D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制1完整制又称集约制或一元统属制是指行政组织中同一层级的各个机关受一种机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制长处权责集中分明，组织构造简朴统一，机构之间分工合作好，有助于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势缺陷行政首长权力过度集中，属下单位缺乏自主性，轻易导致因循守旧的工作作风2分离制又称独立制或多元统属制指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制长处行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务可以采用有力的措施。