靳东升我国资源税收制度的现状问题和改革

靳东升我国资源税收制度的现实状况、问题和改革J时间年月日时分来源《税务研究》作者202309160912字号『大字体中字体小字体』我要评论资源税是环境税收的重要构成部分，通过征收资源税，可以将开采、运用资源的外部成本内部化，提高资源运用效率，减少资源挥霍，增进节能减排，到达保护环境的目的目前，我国可持续发展遭遇资源瓶颈制约，资源税制到了必须进行改革的时候

一、现行资源税制概述无论是发达国家还是发展中国家，对资源产品征税已成为通行做法资源税在西方发达国家眷于绿色生态税收，重要目日勺是保护资源的合理运用，减少环境污染我国资源税也是在改革开放、经济迅速发展的形势下应运而生的

（一）资源税的产生和发展资源税是为了调整资源开采中日勺级差收入、增进资源合理开发运用而对资源产品征收的一种税年月国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，规定从当年月1984918H,10日起开始征收资源税当时勺征收对象仅限于原油、天然气、煤炭三种产品，征收上采用按销1H售利润率设起征点、超率累进征收的措施同步，国务院又公布了《中华人民共和国盐税条例（草案）》，将盐税从原工商税中分离出来，成为一种独立税种，实行从量定额征收伴随经济的发展和资源企业状况的变化，资源税在诸多方面出现了不适应的现象为此,1实时监测资源价格变化，为及时、精确地制定和调整资源税税率、税额提供科学的根据

（五）压缩资源税减免政策，增强正向调整作用资源税的减免政策带来政府税收收入日勺流失、纳税人之间税负不公、地方政府收入的不规范（资源税减免会在一定程度上引起地方政府“乱收费”）以及资源配置的不合理等弊端因此，从主线上说，现行资源税过多、过滥的减免政策与资源税立法意图背道而驰减免税政策越多，资I源税的功能作用就越难以充足发挥，形成逆向税收调整实际上，资源税的优惠是一种波及眼前利益与长远利益、单一利益与综合利益勺问题制定资源型经济的扶持政策，不能停留在眼前利益，应把着眼点放在长远利益上，由于自然资源日勺开发运用不能仅局限于一种年度、一种短时期，而是持续若干年、几十年甚至上百年；不能停留在单一利益,应把着眼点放在综合利益上由于自然资源的开发运用不仅波及漫长的资源再生期，并且波及生态环境污染与治理等负啊外部效应问题因此，对资源税优惠政策时制定应慎之又慎,应更多考虑资源保护原因，既要照顾到企业的短期利益，更要照顾到国家的长远利益因此，在深入改革、完善资源税制度时，要逐渐清理资源税减免政策，压缩资源税减免政策范围,减少资源税减免政策内容，增强资源税正向调整作用当然，从优化我国中长期税制构造的角度来说，资源税制的科学、规范并不仅仅波及税种自身的改革资源税作为我国整体税制中的一种税种，其在整个税制体系中的功能定位确定之后，要I遵照“简税制”日勺税制改革指导思想，切实做好资源税与增值税、消费税以及未来将要开征的环境税之间日勺协调、配合，防止在自然资源日勺开采、运用环节出现税种反复设置或税收调整空白现象发生关键词资源税;改革;税收制度从年开始，国家对资源税不停进行调整，先后进行了征收措施、纳税地点、征税范围等改革完1986善工作年月日，国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，从199312251994年月日起施行，对资源税进行了重大改革财政部于年月公布了《中华人民共1119931230H和国资源税暂行条例实行细则》这次改革重要在如下几种方面做了较大调整一是恢复和扩大了资源税欧征收范围，将实际征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原I矿、有色金属原矿和盐等七个类别，同步取消了盐税；二是拓宽了资源税纳税人日勺范围，将资源税的纳税人拓展为在中国境内开采条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，包括外商投资企业和外国企业;三是变化税额原则确实定措施,在沿用原有从量定额征税措施的基础上，根据客观经济条件的发展变化，对税额进行了重新核定；四是以应税产品时征税数量（销售和自用数量）为计税I根据；五是规范了纳税地点，明确规定资源税的纳税地点在采掘地同步，按照年分税制财政管理体制的规定，除海洋石油资源税作为中央收入以外，其他1994资源税作为地方收入年全国资源税收入仅有亿元，年已经到达亿元，收入

199445.

52023301.64增长很快不过，资源税占所有税收收入的比重仅略高于比重很小

①尽管如此,资源税却是地1%,方财政收入的一种稳定来源,详细到某些地方甚至是重要的收入来源I年后来，根据资源税运行中的实际状况，国家对资源税部分应税产品勺税额、征收管2023H理等方面又相继进行了局部调整,这些调整阐明中国政府对资源税的地位和作用认识不停深化，运用资源税变化过度开采资源现实状况的意图也日趋明显尤其是年之后，对煤炭、有色金属矿产2023品、其他非金属矿产品的税额调整是在中央大力倡导节省型社会建设、大力增进节能减排日勺形势下提出日勺，针对性较强

（二）现行资源税的重要特点1资源税总体的征收原则可概括为“普遍征收，级差调整即所有开采者开采的所有应税资源产品都应缴纳资源税；同步，开采中、优等资源的纳税人还要对应多缴纳一部分资源税与货品和劳务税、所得税等税类相比，现行资源税重要有如下几种特点.具有特定的征收范围从广义上讲，人力、物力、财力都是资源，但在理论上作为资源税1J的征税对象限于具有商品属性日勺自然资源，如矿藏、水源、森林、山岭、草原、滩涂等中国现行资源税只对完全商品化的矿产品和盐征税而矿产品和盐又限于这些产品开采阶段的自然产品，对其深加工产品不征收资源税目前在中国征收的城镇土地使用税、耕地占用税与上述对矿产品和盐征收的资源税，都具有调整资源级差收入的特性，在理论上它们共同构成了资源税类其重要区别就是城镇土地使用税、耕地占用税只是对单一欧土地征税，而资源税课征的自然资源品种相对要I广泛得多.兼具强制性和有偿性欧特性在我国，国家既是自然资源的所有者，又是政治权力的行2J I I使者资源税实质上是国家凭借其政治权力和对自然资源的所有权双重权力对开采者征收的一种税，因而兼有强制性和有偿性时特性,从量定额征税现行资源税按吨、立方米等自然计量单位确定应税产品的税额，从量定额征3收，而不是像多数税种那样从价定率征收从量定额征收措施具有简便易行、征纳成木低时长处，但也有调整不及时带来的资源税几乎没有价格弹性的缺陷.实行差异税额，分档进行调整现行资源税基本上是根据资源开采条件（包括资源品位、储4量、开采难易等）的优劣并合适兼顾企业承担能力而确定差异税额的，以调整资源级差收入增值税、消费税等货品和劳务税一般只是一种产品或若干产品（行业）合用一种税率,而资源税对同一种应税产品可按不一样开采者的资源状况设计几种甚至更多档次的税率，这是资源税最明显日勺一种J特性资源税既可以横向调整不一样产品之间的级差收入（如目前原煤的最高单位税额低于原油的I最低单位税额），又可以纵向调整同一产品内部日勺级差收入（如原油区资源税率按不一样条件的I采油企业从每吨元到元不等）830

二、我国现行资源税存在的重要问题

（一）资源税的立法精神与新时期经济可持续发展的规定仍有距离按照征收目的的不一样，资源税可分为一般资源税和级差资源税两种一般资源税是对占用开发国有自然资源者普遍征收日勺一种税,其目的是通过对国有自然资源的有偿使用到达政府保护资源和限制资源开采的意图级差资源税是对占用开发国有自然资源者因资源条件差异获得日勺级差收入而征收的一种税,其目的是通过调整资源级差收入为企业发明平等竞争勺外部条件中国现行资H源税的指导思想为调整级差与普遍征收相结合但实际上却以调整级差收入为主，属于级差性质的资源税通过资源税调整资源开发企业之间时级差收入当然很重要，但单纯的级差征税性质极大地限制了资源税应有日勺作用一是它没有体现政府对资源的所有权和管理权，因而政府无法通过征收资源税体现保护资源和限制资源开采欧意图,当然也无法发挥保护资源勺作用二是单纯的级I H差性质勺资源税没有对勺反应资源勺价值,不仅不能体现资源自身的内在价值和不一样资源H H H在经济中日勺不一样作用，并且不能将资源开采日勺社会成本内在化，不利于增进企业经济增长方式的转变，更不能将资源开采日勺可持续成本内在化，无法起到遏制资源被掠夺和挥霍的作用，不I能到达增进合理开发运用自然资源日勺目日勺，不符合可持续发展的规定三是纳税人详细合用日勺税额重要取决于资源的开采条件,而与该资源开采导致的环境影响无关资源税这种立法精神、设计思想显然与目前倡导日勺可持续发展理念不完全相符，不利于节能减排工作的推进

（二）资源征税范围较狭窄，调控作用难以发挥从资源税开征的目的来看，现行资源税征税范围仅包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿、有色金属矿原矿等六种应税矿产品和盐征税范围狭窄必然会带来如下弊端一是难以遏制对自然资源的过度开采二是导致资源后续产品比价的不合理，刺激对非税资源的掠1夺性开采三是不能体现税收日勺公平原则资源税调控作用难以充足发挥

（三）资源税的计税根据有待改善年税制改革，资源税沿袭了原以应税资源产品销售数量和自用数量为计税根据日勺计税措1994施仅从征管的角度看，按销量征税具有简便易行、征管费用相对较低等长处，不过从资源税的征税目的看则是不可取代从量定额计征方式使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调整”功能，I割断了资源税与应税产品价格的联络，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性二资源税的从量定额计税方式导致收入增长缓慢据记录，年，资源税的收入由1994-

202345.5亿元增长到亿元，平均年收入为亿元，平均年增长率为大大低于同期所有

301.

64109.

2714.27%,税收收入的增长幅度详细来看，除年加强征收管理后资源税收入增长较快外，其他

17.83%1995年份增长缓慢，年基本上是“原地踏步”，年甚至出现下降资源税增长的停滞趋

1999.20231997势，同其他税种以及整个税收的高速增长形成较大勺反差,导致资源税在所有税收收入中的比重逐H年下降年、年、年和年国家先后调整了部分资源税税额，资源税收入有了2023202320232023迅猛的增长，年与年的增长速度分另」高达和即便如此年资源税20232023I

43.9%

45.6%,2023收入占所有税收收入的比重也只有与年相比，资源税日勺比重下降了近二分之一

0.52%,1994

（四）资源税单位税额总体偏低目前资源税的税额是按照年资源品目制定欧应税资源品中最高税额元/吨，最低税1994J,60额元/吨，这是出于当时资源开采企业的经济效益普遍较低日勺考虑之后，伴随各类资源价格

0.3的不停攀升，尽管国家调整了资源税欧税额原则，但税负水平不仅没有同比上升，反而日益下降I I从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在意这个税收承担，导致在无休止日勺掠夺性开采中，尽管资源开采企业收益不停上升，不过资源运用率低下，资源挥霍也到达惊人的程度过低的资源税收入也导致我国迟迟无法建立起系统而完善的生态赔偿机制，并且落II后地区提供低价的资源，发达地区消耗廉价资源的现实状况还深入拉大了区域发展差距I

（五）资源税减免政策较多，调整作用衰退从财政角度看，资源税优惠是以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价的，导致地方政府收入中规范性的税收减少从市场角度看，某些纳税人享有日勺税收优惠，实际上就是其他纳税人遭受的税收歧视，不利于公平竞争从合用地区看，目前资源税优惠中存在地区性减免政策，例如，从年月日起，江苏海盐由北方盐每吨元，改为按南方海盐每吨元征收资源税；自1996112012年月日起，将北方海盐资源税由每吨元暂减按元征收；辽宁、吉林、黑龙江三省根2023212015据其有关油田、矿山勺实际状况和财政承受能力，可在不超过的幅度内，对本省低丰度油田H30%和衰竭期矿山减少资源税税额原则此类减免政策显然不利于地区之间的公平竞争从征税对象看，现行资源税根据纳税人开采运用不一样资源品而制定优惠政策，例如，井矿盐、湖盐资源税从2023年月日起由每吨元暂减为每吨元，液体盐每吨由元暂减为元；冶金矿山（包括独立21121032矿山和联合企业所属日勺矿山）铁矿石资源税减按规定税额原则日勺缴纳；这种减免政策不利60%于经营不一样品种的同行业纳税人之间的公平竞争从资源配置看，资源税减免最终使得资源配置J向那些在开发运用中享有减免优惠的企业和资源品转移从国家资源基础角度看，资源税优惠政策将对资源开采者产生暗示作用，有深入刺激自然资源过度开采之嫌，不利于资源保护

三、完善我国资源税收制度的思索在年口勺“两会”上，温家宝总理的《政府工作汇报》以及国家发展和改革委日勺《有关2023年国民经济和社会发展规划执行状况与年国民经济和社会发展规划草案口勺汇报》中，20232023均提及要积极推进资源税改革年政府重提资源税改革，很大程度上是由于资源税改革有助于2023资源开采时节省，与年我国调整经济构造、转变经济发展方式这一主线高度契合由此可以看2023出，资源税改革属于制度改革，是经济发展方式转变的内在规定

（一）贯彻可持续发展思想，创新资源税的立法理念有些自然资源是不可再生的，例如土地资源、矿产资源，因而产生了耗竭问题可持续发展理论认为，政府施政不仅要实现现代人之间口勺公平，并且要实现现代人与未来各代人之间日勺公平即代际公平人类赖以生存的自然资源是有限日勺，现代人不能由于自己日勺发展与需要而损害人类世世代代满足需要的基本条件，也要给未来各代公平运用自然资源的权利资源税首先作为“税”，是国家凭借政治权力免费向从事资源开采和运用的企业征收日勺，资源税与资源的财产效益无关，不存在国家与企业之间的财产互换关系现行资源税的立税根据是为了调整资源级差收益，这种资源税是国家财产性收益，是资源有偿使用制度的构成部分的认识，混淆了国家凭借政治权力征税和凭借财产权利（所有权）收费日勺界线因此，深入改革资源税制，必须创新资源税的立法理念，对资源税的功能重新定位，将现行资源税是一种调整级差收益日勺税种变成一种增进资源有效综合运用日勺税种，从主线上提高资源的开采和运用效率，更好地实现资源税保护和改善环境勺作用，推进全社会节能减排，满足国家倡导发展低碳经济的需要，实现可H持续发展的终极目的

（二）在既有资源税基础上本着分类调整勺原则，有序扩大资源税征税范围H从世界各国资源税的征收范围看，资源税税目可波及矿产资源、土地资源、水资源、森林资I源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主我国现行资源税日勺征收范围仅限于六种矿产品和盐，但资源的概念远不止这些因此，逐渐扩大资源税的征税范围应是本次资源税制改革考虑的一种方面假如考虑我国目前的税收管理水平，I扩大资源税征税范围要贯彻分类调整的原则首先，把对海洋石油、天然气征收的矿区使用费改为资源税，建立统

一、规范的资源税制；另一方面，将水资源（包括内陆和海洋）、森林、草场、湿地等纳入资源税征税范围，不过要进行充足的可行性论证，待条件成熟后有选择地正式开征；最终，由于我国地大物博，各地资源分布差异性很大，稀缺性不一，加上资源税重要属于地方税种，因此，在未来的资源税立法中，应容许地方政府根据当地资源的详细状况合适调整（增长或减少）资源税税目

（三）在保持资源税原计税措施日勺同步引进新的计税方式诸多人主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，对此笔者并不完全赞同现行的从量定额征收措施无法反应资源的稀缺性，从价定率征收可以弥补这个缺陷，有助于资源产品价格形成机制，在一定程度上可以限制资源过度使用但从价定率征收也存在某些问题，例如在资源产品价格大幅度下降时，从价定率计税方式会导致资源税收入日勺下降，导致国家权益受损我国在年之因此将资源税改为从量定额计税，与当时煤炭积压、价格下跌不无关系从国际上看，1986对于资源税也不是完全采用单一日勺计税方式，而是从量法和从价法都存在因此，笔者提出两种方案，一种方案是计税方式不搞“一刀切”，在保持资源税原计税措施的同步引进新的计税方式，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率征收，而对于市场价格变化不大的资源产品仍沿用从量（资源开采量）定额的计税措施；另一种方案是对某些种类的资源采用从量定额和从价定率相结合的计税措施这样，在最大程度发挥资源税对资源开采和环境保护调控1作用的同步，也保证了国家资源税收入的相对稳定年月日至日，中共中央、国务J202351719院召开新疆工作座谈会，提出在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征这不仅会增进新疆经济的发展和社会稳定，也加紧了资源税费改革的推进步伐I

（四）两种税率优势互补合理确定资源税税负水平合理的资源税税负水平和资源价格是资源得到合理配置的前提资源税税额偏低，调整作用有限,过低勺资源税必然导致资源勺掠夺性开采，不利于资源的节省运用和节能减排社会目的的HH实现过低的资源税加剧了收入分派的不均，矿产资源日勺低成本大量开采，给矿主带来大量收入，造就了一批暴富的“煤老板”、“油老板”等与此同步，资源开采区居民收入并没有得到多大日勺提高，这深入拉大了收入差距，导致收入分派不公虽然自年以来，国家分期、分批调整了2023煤炭、石油、天然气、铅锌矿石、铜矿石、鸨矿石等的资源税税额，但相对于这些资源价格上涨的I幅度来说，税额调整的影响微乎其微因此，改革资源税制，必须重新确定税率，充足发挥定额、定率两种税率形式的作用，适度提高资源税税额、税率原则，尤其是要对非再生性、非替代性、稀缺性的资源课以重税在推进市场化资源价格形成机制的同步，建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制此外，提议构建有关资源税的数据库，搜集、整顿、分析国际市场、国内市场以及重点矿山、重点品目的资源价格,。