试论我国环境行政公益诉讼的发展

毕业论文（设计）承诺书本人提交的学位论文（设计）题目是在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加了标注本人郑重承诺，严格遵守学院毕业论文（设计）规定，以自己的真实水平认真做好毕业论文（设计）如有违反规定的行为，我将接受严肃处理作者签名:日期年月日我国环境行政公益诉讼的发展3国内目前的环境公益诉讼制度并不完整，但已经形成了非常良好的建设基础，为了更好的完善环境公益诉讼制度，需要对这种制度的特殊性进行全面透彻的分析，才能制定出最合理的法律条款

3.1在立法上明确规定环境权与行政公益诉讼制度首先,维护公共环境利益应该得到宪法的认可,所以第一步应该从宪法出发宪法是国家的根本大法，是制定普通法律的依据，环境权在学界也被公认为是公民的一项基本权利，但目前我国《宪法》中缺乏对该权利明确而清晰的规定，这对各部门法有效保障民众环境权造成了阻碍⑼因此，宪法对公民环境权益的肯定是必须的，这给相关法律的制定、修改和实施提供了基础，从根本上对环境公益诉讼行为进行了肯定其次，在行政诉讼的立法层面上，要明确规定包含环境保护、土地资源利用等在内的行政公益诉讼制度现阶段，国内刑事诉讼和民事诉讼的相关法案已经建立完成，行政诉讼法案的制定也在进行之中学界与实务界的看法基本一致,无论基于什么样的修法思路，公益诉讼制度入法己是大势所趋，区别只是在于对行政公益诉讼的受案范围、起诉主体等方面存在不同认识所以完整的环境行政公益诉讼制度对维护公共环境利益，规范行政机构行为是一个非常重要有效的手段

3.2在诉前程序上设置复议前置程序国内的相关法规对行政复议和行者诉讼的处理采用自用选择的方式，也可以选择将复议前置行政复议程序是行政相对人在需求法律援助时首先要进过的一道程序，行政相对人如果对法律的实施感到不满，可以再次寻求法律援助，向人民法院提出诉讼”3复议前置只在立法有明确规定时才适用叶俊荣教授曾说“环境行政公益的最终目的是规范相关行政机构的行为达到环保目的，而不是与之作对所以，针对有权主体的公益诉讼行为，进行了明文规定，必须在提出诉讼之前申请刑侦复议，如果对复议结果不满，则可以再次提出诉讼前置复议制度的实行具有很大的现实意义，它分流了法院所需要处理的诉讼案件，减小了法院的工作量，完善了相关的法律程序，规范了起诉人的起诉行为，提升了起诉环境和诉讼质量，同时也更好的推动了相关行政机构改进自己在工作中的不足

3.3在原告资格上突破传统利害关系人范畴对原告资格的界定，我国的《行政诉讼法》第2条、第41条给出的判定标准是“直接利害关系人”2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条指出因为具体行政行为影响到自身利益的公民法人和组织，可以根据相关的法律规定依法提起诉讼该规定在一定程度上拓展了原告的范围，但”法律上的利害关系“该如何认定，《若干解释》语焉不详，导致实践中仍旧采取”直接利害关系人”标准但相关环境立法在原告资格上己突破了“直接利害关系人”的标准1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定”对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”这项法规只在一定的范围内使用，即民事赔偿，但这种国家行政机构作为诉讼主体的方式为行政公益诉讼制度的完善提供了很好的建议和方法环境问题一般所影响的利害主体范围比较广泛，很难有一个明确的界定标准，这种特征决定了现在的行政诉讼法律法规无法用在环境行政公益诉讼上因此在设置环境行政公益诉讼相关法规的过程中，第一个要解决的问题就是明确利害主体，判断其是否具有申诉资格⑴」我们认为，在这一问题上可借鉴美国的“事实上的损害“标准，该标准认为，只要利益代表主体的权益受到了实际侵害即可成为公益诉讼的主体与环境有关的利益一般都为公共利益，环境行政诉讼的目的是为了处理和公共利益有关的环境问题国家行政机构在环境问题上的不合适行为，只要破坏了环境利益，不仅那些与这些利益有直接关系的利害主体，每一个公益维护者都可以参与环境利益的维护当中由此出发，我国环境行政公益诉讼的资格原告应当包括

（1）检察机关检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督而且，从检察机关的构成看,其有强大的公权力做依托、有高素质的法律人才为基础、有较为充裕的财力为保障，具有履行公益诉讼原告职责的全部条件2环保组织环保组织的成立必须合乎先关法律的规定，并且具有提出环境行政公益诉讼的资格同时，各类环保组织一般拥有较为专业的人才队伍，有着较强的环保专业知识和较为雄厚的资金支持，既有动机、也有能力代表权益受损的个体或不特定的多数人提起环境行政公益诉讼3公民现在对于公民是否属于环境行政诉讼的起诉人范围这个问题，还没有明确的答案在我们看来，公民提起公益诉讼是其维护公共利益的有力手段，也是借助司法审查权监督政府行为的一种重要机制，对于维护环境公益具有不可替代的作用这就表明公民应该具有提出环境公益诉讼的权力公民有多种方式可以提出诉讼可以以个人的名义，也可以向检查机关或者相关的环保组织寻求帮助这些方式都丰富了环境行政公益诉讼的起诉方式，让维护环境公益的工作能够更好的执行，同时也降低了司法运行成本和公民滥诉现象

3.4在判决种类上引入“禁令判决”禁令判决是指法院通过发布禁令的方式来进行相关行政机构的不合理行为这种方法起源于西方国家，比如在英国就得到了很广泛的应用最典型的例子就是英国通过发布禁令禁止许可证发放单位对非法行为的许可证发放现存的法律制度对判决的形式和种类有着非常明确的定义和规范目前主要的判决形式有维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等，但这些已经存在的判决形式都没有办法很好的使用在环境公益行政诉讼的过程中环境侵权行为本身具有特殊性，很多情况下危害不是即刻就能显现出来，而是要经过一段时间，但是其产生的危害却很难被修复这就是禁令判决产生的原因，禁令判断的作用是在行政诉讼过程中，法院为了维护相关人员的利用，用发布禁令的方式强制要求行政机构行使应尽的责任或者改变自己的非法行为

3.5在保障机制上建立律师强制代理制度律师强制代理制度，这也是一种起源和盛行在西方的诉讼代理制度这种制度的就是让当事人通过法院许可的律师代理来完成诉讼工作检查机关本身的特点决定了其在申诉过程中不会出现问题；一些公益组织也会有其自身的资源作为支撑来完成诉讼的申请”2〕而公民个体作为公益诉讼的启动者，往往由于缺乏专门的法律知识与诉讼机能，会遇到较多的问题，同时处理不慎也可能导致滥诉10的产生而律师的介入则能弥补这方面的不足一方面律师可以对环境行政公益诉讼进行全程参与，提高案件的审理效率，节约司法成本，同时还可以起到监督法院依法办案的作用；另一方面也可以通过必要的事前审查，避免不具备条件的案件进入法院，减轻法院的诉累，防止滥诉的发生当然，因为公民的这种行为并非是为了维护他自己的利益，所以一般这种情况下，律师的代理费也会由其他组织或者机构来承担因此，建议在行政诉讼法中明确规定，公民个人提起与进行环境行政公益诉讼时，实行律师强制代理，且该类律师代理行为应当纳入法律援助的范围参考文献周棍.罗马法原论北京:商务印书馆，

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19.致谢本论文是在老师的谆谆教诲和指导下完成的，论文从选题、构思到定稿无不渗透着导师的心血和汗水；教授渊博的知识和严谨的学风使我受益终身，在此表示深深的敬意和感谢我还要感谢含辛茹苦、任劳任怨、望子成龙、不图回报的父母的养育之恩，他们给予我的爱和支持让我顺利地完成了自己的学业最后，因本人水平有限，在文中难免有不足之处，恳请各位老师批评指正目录1环境行政公益诉讼的概念及特征32我国引入环境行政公益诉讼的现状

42.1环境行政公益诉讼的实证案例

42.2环境行政司法策略的背景演进53我国环境行政公益诉讼的发展

83.1在立法上明确规定环境权与行政公益诉讼制度

83.2在诉前程序上设置复议前置程序

83.3在原告资格上突破传统利害关系人范畴

93.4在判决种类上引入“禁令判决”

103.5在保障机制上建立律师强制代理制度10参考文献12致谢13试论我国环境行政公益诉讼的发展摘要最近多年来，中国经济高速发展，工业化和城市化迅猛推进，经济的增长、财富的30集聚、生活方式的变迁带都给自然环境造成了极大的负担，环境问题也越来越严重，甚至直接影响了人们的正常生活为了应对日益严峻的环境问题，构建完善的环境行政公益制度势在必行本文的论述分三个步骤来详细分析如何构建环境行政公益制度首先介绍什么是环境行政公益制度；然后结合国内目前的环境形式讨论制度建设的必要性；最后就如何建设环境行政公益制度给出合理的建议关键词环境行政公益诉讼，构建，必要性On thedevelopment ofenvironmental administrativepublic interest litigationin ChinaAbstract:Recently30years,Chinas rapideconomic development,industrialization andurbanizationrapid advance,economic growth,wealth gathering,lifestyle changesbroughtresources andenergy consuminghuge,all kindsof wasteemissions soared,a seriousimpacton thephysical andmental healthof ourpeople.In thecontext ofthe increasinglyseriousenvironmental problems,to promotethe constructionof environmentaladministrativepublic interestlitigation systemhas avery importantpractical significanceandpractical value.This paperstudies theenvironmental administrativepublic interestlitigationsystem fromthree aspects.The firstpart introducesthe conceptand featuresofenvironmental administrativepublic interestlitigation.The secondpart analysisin Chinatointroduce thenecessity ofenvironmental administrativepublic interestlitigation.Thethird partdiscuss Chinasidea ofestablishing thesystem ofenvironmental administrativepublicwelfare lawsuit.Key words:environmental administrativepublicinterestlitigation,construction,necessity环境行政公益诉讼的概念及特征1环境行政公益诉讼制度是一种特殊的行政诉讼制度，它的诉讼对象是国家先关的行政机构，公民、法人和其他合法组织可以采用起诉的方式来监督行相关政机构的行为，如果行政机构出现非法行为又或者对相应非法行为置之不理，法院接到投诉之后可以依法规范行政机构的行为⑴环境行政公益诉讼有着明确的诉讼对象，同时也面向特定的群体，来提供法律上的服务但它和一般的行政诉讼的不同之处在于，它是以环境公益为内容的公益诉讼，这个概念的重点分成两个部分来解释，首先环境公益行政诉讼的性质属于行政诉讼，所谓行政诉讼就是起诉目标为国家的行政机构；然后环境公益诉讼维护的是公共利益，而一般的行政诉讼多半是因为私人利益受到侵犯而由起诉人发起这就是公益诉讼和私益诉讼的最大区别⑵环境行政公益诉讼的特点主要体现在四个方面第一，诉讼的目的是为了护卫公共利益，这里的公共利益含义范围广泛，没有明确的目标范围，可以是集体大众的利益，也可以是小团体的集体利益，这两者在广义上都属于公共利益但也有些许区别，第一种属于完全公益性质，第二种则带有一点私利色彩但所涉及的利益都必须与环境有关第二，原告主体没有明确的定义范围只要是属于公共集体性质的原告主体都能被公益诉讼所认可，比如公益组织或者是小的集体等第三，诉讼比较特殊，是国家的行政机构，这个特点决定了诉讼双方具有明显的实力差异公民与政府之间在实力差异既在于双方环境信息上的不对称，又由于司法监督力量薄弱，实践中行政诉讼很难受理、胜诉和执行第四，受案范围也得到相应的扩展，对一般诉讼的处理法院会拒绝对被告的抽象行为进行审查，这种情况在环境公益行政诉讼的过程中得到了改善，这是因为，环境公益行政诉讼的诉讼内容包含相关机构的不作为现象，这就属于一种抽象的行为如政府的推行的开发计划、方案是针对的普遍的民众的抽象行政行为，与环境公益密切相关，也可能存在违反环境法律法规的可能⑶我国引入环境行政公益诉讼的现状

22.1环境行政公益诉讼的实证案例案例1;2009年，因贵州省清镇市百花湖风景区内一烂尾楼对该区域的生态环境构成威胁，华环保联合会向清镇市国土局发出请求，要求其对风景区内的烂尾楼进行相关的处理工作，然而国土局并没有做出任何回应，这种情况之下，中华环保联合会向法院提出了相关诉讼，国土局应诉之后主动采取了相关措施，对烂尾楼进行了回收和处理工作，之后中华环保联合会主动撤诉，法院予以批准案例2:2011年6月，隶属于康菲公司的油田先后发生重大海洋溢油污染责任事故，后经国家海洋局批复，该公司逐步实施恢复生产相关作业2013年8月，中华环保联合会发现康菲石油公司在复产的过程中存在违法行为，并因此向法院提出诉讼要求法院对康菲石油公司的复产行为进行规范法院以原告非直接利害关系人为山裁定不予受理以上案例都显示，环境公益诉讼的力度并没有以为相关法律文本的缺失而不足，各地的环保组织，以及环保意识的大力宣传让针对环保问题的“法外”诉讼行为越来越受到重视可供考察的相关案例并不多，而且相关程序也没有明文规定，但还是可以从已经发生的案例看出一些问题上面两个案例都属于环境行政公益诉讼，是两个比较典型的实例，可以明显的看出它们所具有的共同点首先起诉人都是公益组织，具有明显的集体性质；其起诉对象都是国家行政机构，都是针对相关机构的不作为现象；再次，两个案例的起诉目的都是为了保护环境，综上几个特征，这两个案例属于典型的环境公益诉讼案例案例1中，法院很好的接受和处理了这种新型的诉讼方式，整个案例成为了一个成功的典范；案例2中则是目前比较普遍的一种情况，很好的反映了当前环境下公益诉讼制度的不完整关键判断暂付阀如案例1能够说明现在环境公益诉讼制度存在的很多问题，首先对传统相关法律的直接利害关系人范围进行了扩充，对其他相关诉讼的审查和判决提供了很好的样本，但由于原告的撤诉行为，整个案件并没经理完整的法律程序，剪了司法对于原告资格、公共利益等关键判断的论证和说理，因而无论是规律探寻还是规则提炼均被横腰截断，不范意义并未彰显问题归因表里不一现在大多数法院都对接收到的环境公益行政诉讼置之不理，然后给出的解释是没有相关的法律文本作为支持但两个案例完全不同的判决记过和理论的针锋激辩却将让问题的本质更为明显政府主导的行政权（包括环境行政）在实践中反而得到能确保高效行动的制度支持，这也是环境公益诉讼制度早就在公民中得到大力支持，但却始终没有建立和实施的本质原因

2.2环境行政司法策略的背景演进我国最早的环境相关法案的建立是在1973年，经过多年的发展，现在已经形成了多达30余部法律、90余部行政法规、近1500项国家环境标准的制度规模但环境行政诉讼案件却并未随行政执法的剧增而比例增长表22006-2015年我国环境执法部分数据统计2015201420132012201120102009200820072006环境行政处罚案件数117010985611658611730811933311682078788898201013259240428437环境行政复议案例受401520427838694661528520208理数环境行政诉讼案件审暂无暂无226198206228249178242353结数环境突发事件数432526489542542420418474462842注以上数据均来自历年《全国环境统计公报》表2的结果显示，过去的十年之内，我国环保相关法案制度不断完善，但所处理的环境行政诉讼案件却没有明显增加通过对现象的分析，可以总结出以下几点原因一是，大量环境法案的发布，将强了对环境保护的力度，导致关于环境问题的纠纷减少；二是2007年我国《行政复议法实施条例》颁布施行，在很大程度上解决了行政复议操作性不强的问题，法院所接到的诉讼因此而减少了很多；三是内嵌于整体权力生态的司法基于制度内、外因素影响，在司法策略上趋于保守，在立案、审理、裁判等关键环节未予积极司法以上只是对现阶段环境行政诉讼制度的表面分析，为了更好的完善相关制度，还必须深入多角度的分析问题出现的原因

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2.1行政VS司法一一从分区防控到权力互动环境行政对司法审查的防控国内的环保治理方式有这特殊的行政模式，该毛试下，地方政府有着全权行使环境行政权力的资格，相应的环保部门为了适应经济的发展也很难有所作为这种关系导致的结果就是，环境行政部门虽然在职能上尽心尽职，但相关的司法程序却难以执行，同时司法还受到政治局面的影响，这让相关司法部门在态度和能力上都无法用法律来处理环境问题⑷当前环境行政诉讼制度的基本框架也在如此的权力生存、博弈中被搭建，即将司法对环境行政的审查权从起诉主体、诉因、诉讼范围等方面作出严格限制，这些限制又给司法部门拒绝处理环境行政诉讼提供了诸多借口环境行政和环境司法的互动权力互动是指在遵循宪法的大前提下，不同领域或者阶层的权力之间相互交流和学习对方优秀理念的过程，这对于完善自身权力体制有着很大的帮助环境行政治理的目的是为了解决市场失灵的问题，但这个出发点却与政府失灵产生了矛盾⑸随着环境问题的日益严峻，环境行政管制因其基础的动摇而不得不“内省”，而司法也因职能廓清而口益还诸裁判权的本原，加上公众环境意识及公益团体兴起这个关键变量，过去行政/司法间的默认防控框架逐渐受到如案例1,2中的挑战虽当前如案例1中的成功互动并不多见，但面纱已经撩起，依据之“门”被立法破解之后的司法策略势必将山克制向平衡过渡

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2.2环境VS发展一一从单一价值到价值填补作为单一价值的环境资源尽管工具价值是环境的重要价值属性，但盛行环境工具价值的时代却必然也是环境秩序失范的时代我国的环境行政诉讼长期限于行政作为领域中的行政处罚、行政许可、行政强制等，具体环境管制行为则是这种单一价值的写照在现在各种与环境问题相关的诉讼中，环境利益因为其特殊的工具价值特性而得不到应有的保护这种观念上的错误也没有办法鼓励对保护环境的公益诉讼沉重代价之后的价值填补对工具价值的片面强调既可能导致人格畸变，也可能让整个社会呈病态发展现在特大环境事件的发生越来越多，也引发了社会各界越来越多的关注，人们开始反思人类和自然自当到底是一种怎样的关系，是否在传统的价值观是否正确反思的结果即是对环境和人类关系的重新认识，这种新的认识让人么在宏观制度设计及微观行为上都做出了改变⑹为了更好的维护神态环境的平衡以及推行环境公益诉讼制度，国家逐步制定了相应的法律法规如《民事诉讼法》、《环境保护法》等就环境行政诉讼而言，这种价值观的转变同样会产生相应的正面效果

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2.3公益VS私益一一从虚幻魅影到实体重塑公共利益的模糊定义公共利益是一个没有明确范围定义的概念，现实中的很多问题出现的原因就是因为公共利益的对象无法得到明确，也是相关法律法规在实施过程当中所面对的最大的障碍一种公共资源，但同时又是生产要素，因而陷入“公地悲剧”，这就是典型的环境行政逻辑问题“共同利益就是自私利益的交换一般利益就是各种自私利益的一般性”，但实践中这种自私利益交换却并无主体承接即使政府曾被视为最合适的一一也是唯一的一一代表，但一旦出现政府失灵则公益又“灰吃烟灭”，显然，这是单中心环境治理的必然宿命⑺环境公益的实体重塑尽管环境污染现状并未得到显著改善，环境行政于我国环境治理的作用却不容忽略，但山于对公益代表的长期、单一垄断，这让政府环境的监管很难不出现问题，而且没有很好的补救措施，所以必须用新的方法来重新定义环境公益主张，最典型的一种方式是明确“产权”⑻一方面，山于环境的典型公共性，对于涉及环境的重大问题都应当进行充分的认识并提前做好规划;另一方面，明确特定公众群体在法律程序中的定位和角色，以及对相关法律法规制度的完善为环境公益实体化提供充分的基础。