农村社会保障制度问题及对策

我国农村社会保障制度存在日勺问题及对策摘要农村社会保障制度作为我国社会保障的一种重要构成部分,是社会发展的〃稳定器〃，是经济可持续发展的〃调整器〃我国是一种人口大国，全国总人口的是农村人口，然而作为社会〃减震器〃80%和社会公平〃调整器〃的社会保障制度实行却长时间内只是关注于城镇居民，对占人口多数的农村居民投入很少要建设好现阶段的我国农村社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不停完善和普及合作医疗制度，同步，各地应结合实际状况不停探索新思绪，尝试新措施本文基于以上背景论述了我国农村社会保障体系的现实状况,分析了我国农村社会保障制度现存的层次低、范围小、覆盖面窄、保障功能差以及社会保障管理分散和社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值等问题,提出了政府为主导，建立完善农村社会保障体系、继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨和建立医疗救济制度，作为合作医疗制度日勺补充等对策关键词农村社会保障制度；政府主导；社会公平元增长到元，绝对贫困人数从亿人减少到万人通过发展经济，中

21622.54200国成功地基本处理了农村绝对贫困问题.制度化保障阶段（年以来）抵御市场经济的风险31989进入年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济的重要课90题，社会保障进入制度化阶段党的十四届三中全会出台的《有关建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构I年九届人大通过的政府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养1998老、医疗、失业保险等保障工作在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同步，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐渐在全国农村推广试行建立社会保障制度是第二轮改革的客观需要和重要内容以“放权让利”为特性的第一步改革，虽然解放和发展了生产力，但也严重减弱了政府尤其是中央欧宏观I调控能力年后来，对怎样减少改革成本，保持社会稳定，处理好地区差距、农1989村贫困等社会问题引起重视同步，国有企业改革引起的下岗问题和国家机构改革引起的分流问题，也迫切需要社会保障这张保护网建立符合市场经济发展需要的规范的社会保障制度，是改革和发展的迫切需要计划经济向市场经济体制的转轨，为社会保障制度变迁提供了动力首先，改革计划经济体制动摇了老式的社会保障体制赖以建立日勺经济基础例如农村合作医疗保障制度，依托集体经济组织动员资源，其筹资、赔偿和管理方式都发生了主线变化，丧失集体经济支配权的合作医疗体制基本解体再次，制定边际效用递减规律决定了伴随市场经济的发展，社会保障制度需要创新例如，年代初我国农村高贫困80率现象是计划经济体制形成的，这种经济性质决定了“开发式扶贫”制度具有较高的适应效率然而进入年代后来，我国已经大大减少的贫困人口重要分布于少数自90然条件恶劣的贫困地区，贫困地区外的阶层性贫困也越来越突出扶贫组织效率明I显减少，挪用贪污扶贫资金的现象频繁发生，且扶贫资金倾向投向于基础设施和乡镇企业，成果国家虽然每年向贫困地区投入巨额扶贫资金，但绝对贫困人口获益十分微薄“开发式扶贫”方式亟待改革

（二）我国农村社会保障制度的现实状况社会保障制度是以国家或政府为主体，根据法律规定通过国民收入再分派，对公民临时或永久失去劳动能力以及因多种原因生活发生困难时予以物质协助，保障其基本生活的制度我国通过数年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适I30应的社会保障制度框架，不过，我国现行欧社会保障制度仍然存在诸多问题，研究I我国社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制规定的社会保障制度具有十分重要的意义我国目前农村社会保障制度包括农村“五保”制度、农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度四个方面.农民养老保险制度1半个世纪以来，由二元经济构造所决定，我国社会保障也一直展现二元构造态势，到世纪年代末，约占人口的农村居民，仅享有社会保障份额的209080%而这重要是农村的优抚安顿人员，九亿农民实际上不在我国的社会保障11%,11%I体系之内年月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作民政部在19911深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》并从年月开始在山东省组织了较大规模的试点，获得了很大成效19916方案确定的我国农村养老保险的指导思想和基本原则是建立农村社会养老保险制度要从农村的实际出发，以保障老年人的基本生活为目的建立农村社会养老保险制度要坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；自助为主，互助为辅，家庭养老与社会养老相结合；农村农、工、商等各类人员社会养老保险制度一体化，由点到面，逐渐发展的原则.农村合作医疗制度2年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国个省19947个县开展了农村合作医疗制度改革的试点，探讨合作医疗立法的理论根据141997年月，中共中央、国务院在《有关卫生改革与发展的决定》中提出，举行合作医疗，1要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参与的原则筹资以个人投入为主，集体扶持，政府合适支持要因地制宜地确定合作方式、筹资原则、报销比例，逐渐提高保障水平力争到年在农村多数地区建立起多种形式的合作医疗制度，并逐2023渐提高社会化程度，有条件的地方可以逐渐向社会医疗保险过渡年月，卫生19973部等部门向国务院《有关发展和完善农村合作医疗若干意见》，月份国务院批转了5这个意见在意见的推进下，农村合作医疗在逐渐恢复和发展农村的合作医疗制I度在保障农民的健康水平，减少死亡率，提高农村人口的平均寿命等方面发挥了积极欧作用I.农村“五保”制度3“五保”制度是我国农村老式的社会救济制度年颁布的《高级农业合作1956社示范章程》规定“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依托的老弱寡、残疾社员在生产和生活上予以合适的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬”，由此确立了我国农村“五保”制度对“五保户”日勺供养有两种方式，即集中供养和分散供养集中供养是指将五保对象供养在集体提供经费举行的养老院中；分散供养是指由农户供养，I由集体提供生活费用补助农村经济体制改革后来，“五保户”赖以生存的集体经济被瓦解，“五保户”时生活没有了经济保障为了处理新时期“五保”工作出现的新问题，从年起全国1985逐渐推行乡镇统筹处理经费欧措施到年，全国万余个乡镇实行经费统筹，I19943占乡镇总数的年月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，对五65%19941保户的评估登记、供养原则、供养内容、供养形式、经费来源、五保对象的财产或I I遗产日勺处理等作了规定，使我国的五保工作由此走上了规范化道路在实践中，I集中供养少于分散供养，只是分散供养的不过集中供养的生活水平高于分散供养1/4,据民政部门的记录，年，全国集体供应的五保户J2023I万余人，集体供应金亿元在农村诸项社会保障制度中，五保制度是实行得

20820.5最佳的一种制度，它有效地保护了农村特定的贫困人群的基本生活.农村最低生活保障制度4农村最低生活保障制度是农村经济体制改革后来，适应新状况、新问题，建立起来的新的农村社会救济制度年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，以此改革以往1995的农村社会救济事业，保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象1996年终，民政部公布了《有关加紧农村社会保障体系建设的意见》，提出“各地要积极试点，稳步推进凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应当把建立最低生活保I障制度作为重点，虽然原则低一点，也要把这项制度建立起来”同步还制定了《农村社会保障体系建设指导方案》，方案对最低生活保障制度的建立提出了几条指导性意见保障原则要根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承受能力来确定和调整；保障资金由地方各级财政和村集体分担，分担比例根据各地实际确定；各地应根据实际状况，对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面予以合适的优惠政策在“意见”和“方案”的规范和指导下，在各级政府的大力推进下，到年终,1999全国农村实行最低生活保障日勺县区市有个，占全国个县日勺%保1935212691障资金由国家和集体筹集，例如年农村最低生活保障资金支出，北京为万1999295元，其中国家支出万元，占集体支出万元，占；上海22978%,6622%为万元，其中国家支出万元，占集体支出万元，占；广东为103143442%,59758%万元，其中国家支出万元，占集体支出万元，占；陕西10218862884%,159016%为万元，其中国家支出万元，占集体支出万元，占；新11024185217%,917283%疆为万元，所有由国家支出年全国共投入资金万元，其中国家支

17199962240.6出万元对于保障对象确实定，各地根据当地时详细状况作了详细规定，到

32483.8年终，全国农村得到最低生活保障的人数为万人，占农业人口日勺

1999316.

170.34%,全国共投入农村居民最低生活保障金万元,其中国家预算安排万元

62240.

632483.8农村五保户政策得到很好贯彻，集体为万人提供资金万元，国家提供了

195.

417.

91.55亿元

二、我国农村社会保障制度面临的重要问题社会保障制度是以国家或政府为主体，根据法律规定通过国民收入再分派,对公民临时或永久失去劳动能力以及因多种原因生活发生困难时予以物质协助，保障其基本生活的制度我国通过数年日勺改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相30适应的社会保障制度框架，不过，我国现行的社会保障制度仍然存在诸多问题，研究我国社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制规定的社会保障制度具有十分重要的意义伴随农村经济的发展，为了保证改革欧顺利进行，发挥社会保障“调整器”I I和“稳定器邛勺作用，我国对在计划经济体制下形成的保障体系进行了一系列的改革，并获得了令人鼓舞的成绩，获得了重大成就，部分地区处理了部分群众，老有所医、I老有所养’的问题对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了一定的积极作用，但

（一）层次低、范小，覆盖面窄还存在某些问题，重要表目前如下几种方面建立社会保障网络的乡镇年虽达个，却仅占全国乡镇位数日勺I199414,854建立社会保障基金会的村委会仅占没有建立社会限障机构的地区,尽管集31%,24%体也以公益金和合作医疗基金的的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳I的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会供应性差，并且使用缺乏有效的监督I和约束，农民没有积极性并且大外分乡镇企业和私有企业以及农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本是空白的这种状况，使国家无法对农村劳动者提供基本的生活保障,极不适应多种所有制并存的格局I

（二）社会化程度低，保障功能差目前农村以养老，医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行.没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围小，在怎样确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一种具有法律意义上的数量规定全国虽有个县开办养老保险，L100但参与人口只占总人口的积极推行的农村合作医疗制度虽然处理部分群众“病10%有所医”的问题，不过没有从主线上处理农村人口与集体在保健医疗上欧依附关系，I I医疗保障只是小区化，而不是社会化这种状况不仅减弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，并且成为集体经济和乡镇企业深入发展和参与市场竞争的障碍I

（三）农村社会保障模式存在弊病目前农村社会保障模式重要采用现收现付和略有节余的措施，大体有四种:（）仿城模式社会保障基金完全由企业承担，个人不缴纳费用，企业也没有储备1重要在经济实力雄厚的乡镇企业里实行（）福利模式看病不要钱,养老不要钱，上2学不要钱.用水不要钱，一切由村里承担它在集体经济发达的乡村实行（）小区模3式似小区为单位筹集、管理和使用（）储蓄积累模式其特点由国家、集体、个人分4别承担社会保障责任，由国家统一管理资金，保证合理运用率以上四种模式中，第一种模式，已被实践证明是不成功的，在都市里也难认为继；第二种模式，目前不易推行，一旦经济滑坡，就会彻底瓦解这两种模式，承袭了城镇企业职工社会保障基金由国家和企业包办的做法，使集体和企业背上了包袱，不I利于建立适合农村经济特点时以自我保障为主的社会保障机制第三种模式的困难是基金没保障，很难保证基金不被动用第四种储蓄积累模式，基本克服了它们的局限性，并便于农民接受，是一种可行的模式，但范围极小从整体上看，现行日勺农村社会保障模式无法承担未来农村老龄化高峰到来日勺冲击

（四）社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系,使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法处理保值增值的问题有的将社会保障基金借给企业周转使用，有时用来搞投资，炒股票，更有甚者运用职权贪污盗窃，致使资金大量流失，严重影响资金正常运转投资风险和增值的高规定，使社会保障基金变为烫手的钱

（五）社会保障管理分散我国农村社会保障的现实状况是城镇分割、条块分割、多头管理、各自为政条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理立法从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，某些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障措施和规定，有的地方，人民保险企业也搞了保险，形成了“多龙治水”的管理格局由于这些部门所处地位和利益关系不一样，在社会保障的管理和决策上常常发生矛盾由于多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制愈加混乱此外，农村社会保障还存在发展不平衡，发展缓慢，对国民收入再分派功能差等有待于处理欧问题I建立农村社会保障制度是一项庞大曰勺系统工程，波及面广，不能一蹴而就,应垠据农村自身的特点和此后农村经济的发展从局部入手，逐渐推进，走“渐进式’发展的路子

三、完善我国农村社会保障制度的对策我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务我国计划生育政策欧实行、家庭构造的变化、人口老龄化以及农业现代I I化、农村工业化、农村都市化日勺趋势等客观现实状况，以及过去搞的小区型社会保障时夭折，迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度这对我们既是一种严峻的挑代，又是一种很好的机遇建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验、都不能处理我国农村社会保障问题按通用的社会保障方式，即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理措施，在我国农村相称长的时间内是难以做到时因此，建立我国农村社会保障制度的指导思想是从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的借鉴我国都市和国外社会保障欧经验和教训，以农民自我保障为主，自I,I助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障建立农村社会保障制度的目的和方向是根据建立农村社会保障的指导思想和原I则规定，在全国范围内建立一种科学、系统、规范，包括养老保险、医疗AbstractRural social security systemof Chinassocial securityis animportant componentofsocial development,it isalso thestabilizer0and asustainable economicdevelopment ofthenregulator.China isa populouscountry,the countrystotal populationis80percent ruralpopulation,but asa socialnshock absorber11and socialjustice regulatorof thesocialsecurity systemis onlyconcerned aboutthe longtime residentsin thecities andtowns ofthepopulation Mostof therural populationinto small.To buildat thisstage inChinasrural social security system,it should be government-led,multi-channel fund-raising,andconstantly improvethe cooperativemedical caresystem anduniversal atthe sametime,various partsof theactual situationshouldbeconstantly explorenew ideasand trynewmethods.Against thisbackground thispaper discussesChinas ruralsocial security system andthestatus andthe reasonsfor theestablishment ofChinas ruralsocial securitysystem,described theneed for,analysis ofChinas ruralsocialsecuritysystem existing保险、工伤保险等社会保险和社会福利、社会救济等全方位的城镇一体化的有中国特色的社I,会保障体系，使农村劳动者和全体社会组员在面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸困难时，可以得到最基本的生活保障活协助，都能享有老有所养，病有所医，失业有救济等；最终实现“全民皆保险”，成为发展计会主义市场经济的一种重要的“稳定器”和减震器”

（一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系政府的主导地位重要体目前制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最终的财务责任政府之因此要介入社会保障领域，主线原因在于社会保障的公共物品属性，同步，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来欧管理上欧成本收益优势以及政府日勺最终财政责任也是其介入社会I I保障的重要原因因此，必须由政府来精心筹划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐渐建立农村社会保障制度

（二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨我国的农村合作医疗制度已经获得了一定成绩，受到广大农民口勺欢迎然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线目前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区到达30%〜）对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的50%,用处，贫困家庭仍然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；另一方面，自愿参与必然形成对经济困难群体的排斥，可以参与日勺是农村中相对富裕的群体，也就I更有也许享有政府提供日勺补助以及对应的医疗保障这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者日勺财政补助，就变成了一种经典日勺逆向转移支付，违反了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓和社会不平等的基本原则针对以上存在的问题，下步政府应尽量加强投资力度和宣传，改革医疗保障享有条件，寻求科学的缴费方式，同步建立医疗费用控制机制，缓和医疗基金的压力与此同步，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度I I与城镇大病统筹保险接轨乃至合并

（三）建立医疗救济制度，作为合作医疗制度的补充医疗救济制度是医疗保障体系的重要构成部分，也是社会救济体系的一种重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时、其重要性更为突出我国大部分地区将推行新型合作医疗制度，然而仍有少部分人群没有参保或参保了但无法享有的，而这些人群往往却是最需要救济的单位为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，还应加强建立医疗救济制度，为确实有困难、无钱看病的人群实行医疗救济

（四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系社会保障资金是农村社会保障制度建设的关键问题总体上社会保障资金应由个人、集体、政府三方共同承担它体现了责任主体各自对社会保障的责任，同步也与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际状况相适应我国现行农村社会保障制度难认为继日勺主线原因在于，本应有三方承担的社会保障资金基本上只是农民个人缴费，几乎变成了农民的个人储蓄由于我国农村诸多地区生产力发展水平还比较低，因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实肚政府就要加大用于农民I,社会保障的财政投入力度，集体经济组织承担对应欧资金比例，通过提高政府和集I体对农民参保补助比例，鼓励农民积极参与社会保险，形成社会保障与家庭保障相结合的有效保障格局

（五）在农村社会保障制度实行中尝试实践新措施，努力探索新思绪在实行农村社会保障制度过程中虽然政府为主导，然而，面对我国中央及省级政府财力和人力都相对有限日勺现实问题，就迫切需要各地方政府在实行农村社会保障制度过程中不能仅仅依托上级指令，而应不停探索新思绪、尝试新措施如为处理农村留守老人日勺养老问题可尝试两种途径，一种是建立以行政村为单位的小区活动中心自助养老模式，另一种是尝试互助赡养模式第一种方式是让无人赡养老人0r出租自有的土地耕种权给其他有富裕劳动力的家庭，其中的租金收取支出由专门机构负责，用租金来交纳参与政府或社会开办的小区活动中心日勺费用（其中活动中心工作人员来自本村，其工资可一部分来自于老人交纳的租金,一部分来自政府补助，其中村级政府部门进行监督考核）；此外一种“互助赡养”模式，是让留守老人由本族或其他有青壮年劳力的家庭代为赡养，其子女为代赡养家庭予以一定的物质补助，其I中政府专门机构负责联络贯彻，平时进行监督检查受委托家庭，这样双方家庭都满足了各自的需求参照文献［］郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［］北京中国人民大学出版社，1M.

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一、有限，重要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”日勺原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难贯彻到位，单纯依托农民自己缴纳又受农民收入水平日勺限制这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性针对目前我国农村社会保障制度存在日勺覆盖面窄、层次低、发展不平衡问题,裴晓勇认为目前，我国农村社保工作亟待处理日勺问题有农民缴费原则低，难以到达农民养老保障时目的；原规定的“集体补助为辅、国家政策支持”，概念模糊，操作性差，使得国家对农村社保资金的投入流于口号，缺乏实在的动作；农民社保基金保值、增值难度大等韦镇坤则认为农村与都市人口享有欧社会保障待遇严重不平衡I从覆盖面看，城镇已达而农村只有此外，社会保障制度建设在各地区不平衡，91%,2%.东部沿海地区好于东北、中、西部地区本文的创新点是为处理农村留守老人的养老问题可以尝试〃互助赡养〃模式第一种方式是让无人赡养老人出租自有的土地耕种权给其他有富裕劳动力的家庭，其中日勺租金收取支出由专门机构负责，用租金来交纳参与政府或社会开办的小区活动中心的费用；此外一种〃互助赡养〃模式，是让留守老人由本族或其他有青壮年劳力的家庭代为赡养，其子女为代赡养家庭予以一定的物质补助，其中政府专门机构负责联络贯彻，平时进行监督检查受委托家庭，这样双方家庭都满足了各自的需求本文通过文献研究和整顿归纳的措施论述了我国农村社会保障体系的现实状况，J分析了我国农村社会保障制度现存的层次低、范围小、覆盖面窄、保障功能差以及I社会保障管理分散和社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值等问题,提出了政府为主导，建立完善农村社会保障体系、继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨和建立医疗救济制度，作为合作医疗制度日勺补充等

一、我国农村社会保障制度的发展历程及现实状况

（一）我国农村社会保障制度的发展历程中国农村社会保障制度的演进历程按照马克思历史唯物主义的理论解释，社会保障作为社会的上层建筑，其变化发展最终要服从于经济基础；而根据制度经济学的观点，当经济、社会环境发生重大变化之后，制度主体将突破途径依赖，诱致性制度变迁应运而生作为一项重要的社会制度，社会保障在中国农村有其非常独特的制度变迁途径.集权化保障阶段（年）服从工业化积累资金的需要11949~1977新中国成立初期，我国根据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资协助的权利”的规定，逐渐建立了包括劳动保障、困难补助、生活补助、社会救济和农村“五保”供养制度年后来在人民公1958社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体同样承担起了低水平的保障功能计划经济体制下，我国实行中央高度集权的分派制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特性此时期我国农村绝大多数农民基本处在国家的社会保障体系之外，城镇居民享有日勺就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享有中央集权机制在社会保障中日勺集聚效应与信息障碍我国计划经济体制是中央政府及其职能部门掌握重要经济资源并作出经济决策的集权制度，中央集权体制有助于国家集中资源进行重点经济建设，也有助于处理突出的社会保障问题然而由于保障渠道单一，其他社会主义缺乏参与的能力，严重影响了社会保障功能的正常发挥.分权化保障阶段分享经济增长的份额21978~1988社会经济福利决定于国民收入的数量及其分派，而增长国民收入总量的主线途径是实行经济资源的最优配置只有提高资源配置效率，保持国民经济持续稳定增长，才能为提高社会经济福利水平奠定坚实的物质基础，为协调分派关系发明出相对宽松的运行空间我国的经济体制改革在政策的价值取向上可以划分两个阶段第一轮改革以地方政府主导型为主，体现为中央的“放权让利”，地方政府、企业、集体、家庭尤其是新兴的经济主体，更多地分享了经济增长的份额农村联产承包变革使得农民家庭的经济功能恢复，保障功能增强，也动摇了工农业产品互换剪刀差的组织基I础国家持续提高农产品收购价格，容许农民从事多种经营和非农产业，增进了农业生产的发展和农民收入的提高家庭经营制度实际上成为农民生活保障的重要形式，也相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由这一时期农村社会保障制度重要是农村扶贫制度的建设，并且强调开发扶贫、牛产性救济、充足体现了“效率优先、兼顾公平”的分派原则这基本与我国处在社会主义初级阶段的国情相符合1978〜1998年，全国农民人均年纯收入从134。