粤港澳大湾区机场的发展现状与问题

粤港澳大湾区机场的发展现状与问题

一、我国协同发展的探索珠江三角洲五个机场的合作历史悠久2001年，五个机场为“珠江三角洲五个机场研讨会”举行2004年，国家航天局、香港民航局和澳门民航局共同成立了“珠江三角洲航空交通管理规划和实施专项工作组”2006年2月，由湖南省教育厅和香港机场管理局共同组建的珠港机场管理有限公司正式成立，并于同年10月1日正式管理和运营了珠海机场该公司的成立标志着珠江三角洲机场之间的实质性合作走上了第一步2007年，国家航天局发布了《改善太空和航空效率实施方案》，包括2020年前的短、中、长期优化目标和措施、航行高度层的分配、统一的测量单元、管道设备的标准和程序同时，2007年的三个地方也举办了“珠江三角洲机场合作论坛”目前，围绕五大机场协同发展的研究方兴未艾，短期内大量成果涌现,如广州民航学院教授泰琦提出建立“珠三角机场管理集团”，香港天文台前台长林超英认为各方面应加强协同力量，“利用机场群联盟，实现统一规划、差异化、错位协调发展”《粤港澳大湾区发展规划纲要》为大湾区世界级机场群建设描绘了新发展蓝图，下一步如何将“大写意”转为“工笔画”，需要思考何种制度供给能够促进联动，市场供给如何合理分工合作,要素流动如何提升资源效能等问题本文运用供给侧结构性改革理论,尝试从供给侧视角分析粤港澳大湾区机场群协同发展的现状及困境，有针对性地提出粤港澳大湾区协同发展的路径

二、萨伊定理假设供给与需求是相对的，代表交换的双方，属于市场范畴供给侧，源于“供给侧经济学”，强调效率和质量供给侧结构性改革理论基础包括西方供给侧经济学和马克思主义政治经济学见图1一般认为供给侧理论最早始于20世纪30年代,让•巴蒂斯特•萨伊Jean-Baptiste Say基于经济人自利假设，论证了供给对经济发展的作用，著称“萨伊定理”20世纪70年代,拉弗提出减税可以促进经济增长的“拉弗曲线”论点，后供给学派认为政府强化干预是经济“滞胀”的主要原因，“政府的货币和财政政策措置不当,造成了总产出的不稳定和通货膨胀的迅速上升”马克思主义政治经济学的供给侧结构性改革理论主要是基于商品的供求关系，提出劳动二重属性、价值二重性等理论，认为“生产一分配一交换一消费”是构成一个总体的各个环节供给侧结构性改革主要从供给端实现制度性变革，如制度、要素、创新等，扩大有效和中高端供给,减少无效和低端供给,提升供给结构的适应性、灵活性,形成高质量的供给体系，促进市场供需平衡粤港澳大湾区建设世界级机场群需要从总体协调、资源整合、功能定位、协调机制等方面进行结构性变革,优化空域资源和航路分配,整合各大机场优势，明确合理分工,建立健全协调制度,真正融入国家机场体系,服务国家发展大局

三、大机场概况粤港澳大湾区人流、物流、信息流、产业流高度密集,在方圆200多公里的范围内，有广州白云国际机场、深圳宝安国际机场、珠海金湾机场、香港国际机场、澳门国际机场、惠州平潭机场、佛山沙堤机场等，因惠州和佛山机场属于军民两用机场，航空界将前五大机场称为珠三角“A5”，五大机场自建成之日起竞争便已形成

（一）大机场国外品牌大学国际机场，国家际机场；其他国粤港澳大湾区五大机场空间布局较为合理，基本可实现“一小时经济圈”，拥有香港、广州白云、深圳宝安三大大型国际机场，辐射范围较广，拥有广阔的内陆腹地五大机场（见表1）,除珠海金湾机场外,其他四大机场均趋于或已经饱和，甚至远超当时设计标准,超负荷运转珠海金湾机场拥有4000米长跑道,可以满足所有国际机型起降，但无国际航线澳门仅有一条3360米长跑道,空客A380等世界大型客机无法起降澳门，限制了澳门国际航线圈的扩大

（二）香港国际机场项目建设现状从2018年五大机场发展数据（见表2）可看此五大机场2018年共输送

2.13亿人次旅客和830万吨货物,飞机起降超过140万架次,远远超过长三角、京津冀机场群,甚至还超过美国纽约湾区（

1.39亿人次旅客、

248.4万吨货物）五大机场客货吞吐量分别占总量的35%和

60.9%（香港）、

32.8%和

23.6%（广州）、

23.1%和

14.5%（深圳）、

3.9%和

0.5%（澳门）、

5.2%和

0.5%（珠海），呈现三分天下之格局，香港国际机场继续领跑大湾区,但广州白云国际机场发展劲头足,旅客吞吐量直逼香港,香港优势不及当年（如2005年，香港旅客和货物吞吐量占总量的

47.5%和

72.3%）o2008年国家民航局提出“民航强国”战略,五大机场纷纷改扩建，追求“国际化”“枢纽机场”等2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台，五大机场召开第一次主席会议，签署合作备忘录，明晰各大机场定位经历了国家“十二五”“十三五”规划后，广州、深圳已跃居“国际枢纽”序列，五大机场还开展了多项改扩建计•划2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出五大机场定位及支持计划，新一轮机场改扩建再启程

（三）国际核心机场粤港澳大湾区作为世界四大湾区之一,人口规模超过其他三大湾区,2018年GDP达

1.64万亿美元,接近美国纽约湾区,航空旅客超过

2.1亿人次,居四大湾区之首但是目前粤港澳大湾区人均航空出行次数不及其他三大湾区，同时其他三大湾区机场发展较为成熟,各大机场定位清晰,如纽约湾区,肯尼迪国际机场是核心机场,其定位于国际枢纽,航线也避免与其它机场重合，主要飞赴欧洲和亚太地区，其余机场主要负责国内，兼营国际航线,但范围明确旧金山湾区，旧金山机场是美国往亚洲的主要出发站，而奥克兰、圣荷西主要提供国内航线服务，国际航班仅限于墨西哥此外，四大湾区机场在运营管理上,纽约湾区采用法定机构模式，由新泽西港务局统一负责和管理；旧金山湾区，由旧金山机场管委会统一协调；东京湾区统一由东京都政府协调株式会社、国土资源省等进行多元化管理;而粤港澳大湾区并未建立统一管理机构，五大机场间“博弈”情况明显粤港澳大湾区作为中国改革开放前沿阵地和中国经济发展的核心增长极,人才集聚、产业集聚等必将带来新的增长机遇和发展空间，预计2030年大湾区航空旅客吞吐量和货邮吞吐量分别达到

3.87亿人次和2000万吨,航空产业发展将保持6%的增长速度，到2030年将达8000亿美元但这都需要成熟机场体系、机场交通相匹配

四、中国三地机场群协同发展的供给侧困境粤港澳大湾区涉及“一个国家、两种制度、三个关税区”，三地之间制度、法律、社会、政策环境各不相同，机场群协同发展在制度、市场、要素、创新四个方面存在供给侧结构性问题

（一）未实现有效衔接五大机场的有效衔接粤港澳大湾区内三地拥有不同的行政、法律体系和市场机制,跨境协调机制和区域融合政策供给滞后，三地营商环境、法律规范、市场标准、行业监管、资格认证和社会管理等还未实现有效衔接五大机场自2001年探求合作模式后，历经CEPA、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》，签署了合作备忘录，但是在各自“利益盘算”下,并没有形成良好协调效果五大机场缺乏统一协调机构或机制以沟通、协调和推进粤港澳大湾区机场群建设中的重大问题,如空域资源、联动发展、航线架构等,为实现自身发展目标，继续通过扩建机场设施以提升航班和货运量,长远必将受到航空交通管制技术落后、空域资源持续稀缺的制约,影响大湾区机场群综合竞争力的提升

（二）大机场分工不合理改革开放40年以来,五大机场旅客、货邮吞吐量实现跨越式发展,机场设施日新月异,航站楼、停机坪、航线圈等实现超规模发展目前五大机场主要航线主要聚集于国内，国际航线市场占有率低;五大机场同时出现空运资源不均现象,广州和香港两大机场已经趋于饱和状态，目前正规划第二机场和建设第三跑道，“经深飞”“经港飞”已经无法满足旅客需求,香港“国际化”担子重，而珠海却空运资源过剩,4000米长跑道,没有国际航班起降因此，五大机场定位分工不合理,形成五大机场过度竞争,产生一些无效供给，出现有效供给不足等问题五大机场定位都瞄准“国际级枢纽机场”，机场重复建设,航线、航点城市高度重合为了获得更大市场，引入价格竞争,造成“抢客大战”的恶性竞争,导致服务质量下降,竞争力不足此外，随着离岸贸易的转型升级、跨境电商的快速发展，中国快递业高歌猛进,未来粤港澳大湾区货邮量将超过1000万吨,但五大机场均是客货兼营,并无如美国孟菲斯国际机场这样的全货机专用机场客货兼营，货运必然需要让位客运,必将影响航班放行效率

（三）同高铁站、城市间轨道交通发展不平衡、转线随着港珠澳大桥、南沙大桥、广深港高铁和深中通道陆续建成，粤港澳大湾区内部互联互通得到较大改善，但城市交通基础设施建设有待进一步加强,如城市间轨道交通建设发展不平衡,广州、深圳地下轨道交通较为发达,基本满足客运需求,但通勤时间仍较长,如机场同高铁站、市中心之间耗时长，城市间轨道交通中转捷运发展不足珠海、澳门等城市轨道交通起步较晚，尚处在建在研阶段航运上，珠海最近新开九洲港至福永码头班列,但互联层次还需进一步提升，而珠海、澳门、深圳、香港之间机场航运线路单一或缺乏跨境交通设施建设尚处探索期,港珠澳大桥放行量不足，牌照发放门槛高,跨境互联互通作用并未得到有效发挥此外,便利通关环境对于世界机场群建设也至关重要，五大机场都推出72小时、144小时、24小时或针对部分国家或地区过境免签政策，但是过境免检免签等联检政策还需要进一步简化优化,形成更加便利的通关环境同时还需提高口岸通关便利化,不同群体旅客分流、货物港澳转运通关手续等,粤港澳三地24小时通关口岸较少，口岸配套交通服务不足,跨境巴士运营正处探索期

（四）粤港澳三地航空教育、航空人才培养模式现状对比当今世界全球化、信息化趋势加快，传统的交通技术和手段已经不再适应经济社会发展要求，将先进的信息、通信、控制、传感、计算机和系统综合技术有效集成和应用，实现航空、轨道、公路、航运等交通系统一体化，使公众通过“一屏”便可了解所有交通工具时刻表，以实时、准确、高效、安全、节能的新方式呈现于旅客面前，构建现代交通服务系统而粤港澳大湾区三地“大交通”理念意识不足，三地机场都是处于相对独立的信息系统，航空讯息、数据处理、空管仪器等存在较大差异，同时三地航空、高铁、地铁、出租、巴士、公交等多种交通方式运营管理部门不同，都未形成综合交通信息平台粤港澳大湾区航空人才培训配套不足，与中国航空密度最大、经济总量最大、对外开放程度最高的区域定位不相符大湾区航空专业院校发展不足，高层次学府尚缺，目前仅广州民航职业学院、香港国际航空学院等，更多兼具培训功能，民航科技创新人才和团队、科技转化成果平台不足,缺乏完整的航空人才培养体系三地之间航空人员培训资源不平衡,香港在飞机工程师培训中独占鳌头同时:大湾区民航特色智库尚未成立,智力支持发展不足

五、“先有机制”基础上“共商、共建、共享粤港澳大湾区机场群协同发展需要粤港澳三地在坚持“一国两制”基础上，破除制度壁垒，各参与主体按照共商、共建、共享的原则，以供给侧结构性改革为主线，着力解决深层次问题，努力形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同效应一建立湾区机场利益共同体机场群与城市群协同发展，需要行业主管部门和地方政府共同努力,加强沟通,协调各方利益，统筹协调机场建设规划、航线架构、监督管理、空域资源等发展问题，建立湾区机场利益共同体因此,为加强粤港澳机场群协同发展，可在粤港澳大湾区建设领导小组支持下，建立由香港特区政府、澳门特区政府、广东省国资委、深圳市国资委组成的“粤港澳大湾区机场管理集团”或“粤港澳大湾区机场管理局”，建立大湾区机场一体化运行管理体制，实现湾区机场群协同共赢

1.英国在国际机场全球多机场系统运营良好的基础是有效整合、协同发展因此，可借鉴世界先进区域机场管理经验:一是股权以产权关系为纽带，对区域内机场实施控股，如英国机场集团二是法定机构通过构建跨行政区域协调管理机构来实施区域各大机场的协同运营,管理机构通过与政府签订协议行使职能,如纽约新泽西港务局两种模式在机场一体化管理中都具有重要作用，可以协调区域机场的定位分工,优化资源配置，保障整体效益,避免过度竞争，形成良性发展英国机场集团BAA成立于1986年,在英国拥有七个机场，业务量大，占英国国内机场客流总量的67%BAA通过股权改组,实行私有化运作，但政府保留行政法规审批和股权转移控制权，由运输部掌握在机场管理中同时每隔五年，还需审查BAA及其子公司，是否存在违反公众利益行为七大机场再投资由英国机场集团筹措，政府不给予补贴在机场管理的运作方面,BAA采取部分股权和整个机场经营管理权、在拥有机场的零售管理权不参股等模式,成为全球领先的机场管理集团美国纽约新泽西港务局，是一个综合交通运营管理跨区域协调机构,主要通过与各市政当局签订协定,获得机场租赁经营权，协定规定港务局每年交纳租金、投入的最低维护费用、经营利润分享办法等条款现在港务局运营着纽约湾区最繁忙最重要的交通系统港务局，属于公共法人性质，获得两州议会和政府足够授权的运营管理权限和跨州市管辖权,如将所辖机场看成一个整体系统,各机场只服务于特定细分市场，同时对各机场服务对象和功能定位根据市场需求进行动态调整,尽管在日益模糊机场功能定位,也会基于管制、投资和价格进行调整同时港务局还注重将机场与地面交通相联系,构建城市交通运输网,提升客货运行效率,成为世界多机场系统管理典范

2.建立法定机构的基本制度粤港澳大湾区五大机场,分属于四个管理结构,采取何种方式进行整合以及如何实现利益最大化,是实现协同发展需要思考的重要问题如果采取股权形式,实现资产整合,一步到位，成立“粤港澳大湾区机场管理集团”，有利于直接形成共同市场，共同推进市场资源合理配置，重新统筹各大机场合理定位,但这种形式必然涉及各大机场财产清算、市场价值、各方债权债务安排等繁杂事务,耗时长、难度大,甚至造成股权分配不科学、不合理现象;如果采用法定机构形式，建立“粤港澳大湾区机场管理局”，有利于统一协调空域资源、航线架构,重新细分市场，但是三地法律、制度和行政模式不同，很难“一锤定音”，需要强有力的行政推进因此，结合粤港澳大湾区实际,借鉴国外先进经验,机场群协同发展,第一步可先成立相对独立的法定机构，即“粤港澳大湾区机场管理局”可以由粤港澳大湾区建设领导小组统筹推进,粤港澳三地政府共同举办机场管理局,局长、副局长人选由三地机场选派利益代表担任,负责五大机场日常管理运营和设施,重大议题由管理局委员会集体讨论,最后交由澳港澳大湾区建设领导小组决定，各大机场必须贯彻实施同时中央赋予一定管理权和制度优惠，可以适度动态调整各大机场功能和定位;第二步,各大机场在法定机构管理运营基础上，已形成协同发展基础，为适应经济全球化、市场化趋势，航空产业多样化，可适时组建“粤港澳大湾区机场管理集团”，实现股权管理形式,走公司化治理模式，以便更好开展航空和非航空业务，壮大临空产业同时，以股权协调各大机场功能、定位和服务，实现协同发展

（二）大机场定位和发展问题各大机场的合理分工、差异化定位是区域多机场协同发展的关键,粤港澳大湾区五大机场定位和发展问题如前所述,不利于大湾区整体空运品质提升因此，明晰五大机场功能定位,构建合理分工，促进机场有机衔接,客货运协调发展，人才培训、临空产业等一体化发展,提升整体竞争力

1.香港国际航线可实现国内航线的降速增长，中国航空职业教育大有可为继续保持国际枢纽机场定位，担当大湾区“洲际”功能,做好国际航线“加法”，扩大国际航线圈；同时做好国内航线“减法”，将50条国内航线缩减至20条,能到达主要省份即可，提供中高端服务供给,减少无效供给做大做强航空管理培训中心功能,发挥香港航空人才培训资源优势，为湾区甚至全国培训机修师、工程师以及航空科技领军人才等发展高端服务业,打造全球飞机租赁中心，发挥航空租赁联动效应,推动航空金融、保险及法律服务、会展等产业发展，引领湾区机场群更好发展

2.推进临空经济示范区建设继续维持全球综合航空枢纽、亚洲航空物流集散中心、华南地区最重要的进出口岸和航空枢纽地位,做大做强临空经济示范区，发挥华南地区重要经济发展引擎和增长极作用，扩大对“泛珠三角”、海西经济区、西南地区辐射作用，培植发展枢纽机场功能性服务业、空港配套性服务业、临空指向高端化制造、航空科技四大产业建设机场高铁站，完善客货运捷运系统,实现空铁一体化,提升中转服务水平

3.优化“经深飞”功能，提升高端服务供给完善海、陆、空联运系统，采用跨境运输方式，打造全球资源配置中心，提升机场国际竞争力同时将打造成为服务于“一带一路”更具辐射力的国际航空枢纽优化“经深飞”功能,去除低端产能,提升中高端服务供给止匕外，借助全球资源配置中心地位,离岸贸易转型升级,港深两地共建大湾区货运机场（如美国孟菲斯）,适应航空快件和跨境电商迅猛发展需求，发挥香港40多个全球离岸贸易办事处优势,将高附加值、高时效性、轻便优势的华为、中兴、比亚迪、轨道交通设备、机器人等临空指向性产品发往全球，深港组合发挥科技创新和国际网络优势，做大空港功能

4.国际客流运输落实粤港澳大湾区关于支持澳门机场改扩建计划，通过旧机场改作商住功能效益反哺新机场建设,扩大澳门发展空间，建设3800米长跑道,可容纳空客A380等国际大型客机起降，以承担香港第三跑道建成前部分国际客流运输,也可避免葡语系国家、拉丁语系国家旅客到澳门需要经香港、广州中转现象，开通澳门至拉美、亚非、欧洲葡语国家等国际航线，吸引更多国际旅客赴澳或中转澳门赴内地旅游，同时可吸引沿线国家货物往来内地空运物流中转打造区域公务机业务中心，建立公务机定期维修、维护、运行设备物料和服务一条龙服务,将定检维修、装饰改造、残机评估、金融服务、航材保障等公务机业务做大做强，抢占先机

5.以航空产业园为依托，建设临空国际合作平台，推进航空种类协同发展继续打造华南地区航空产业基地、珠江口西岸重要客货运输机场，做大华南区本场飞行训练中心功能利用珠海“一体两翼三核四区”的航空产业园布局,重点发展航空制造、航空维修、航空培训和航空会展等临空经济;借助港珠机场合作优势，加强两地在航空会展、飞机停靠、人才培训等方面合作,实现协同共赢,释放珠海机场过剩产能;壮大珠海通用航空产业，发展个人娱乐飞行、公务飞行、应急救援、空中观光等;加强珠澳合作，做强航空医疗救援,在珠澳中医药产业园基础上,加入航空医药研究,与航空产业形成互动

（三）各自为政，各自为政随着综合交通理念逐渐深入，航空、轨道、航运、公路等多种交通方式逐渐不再“各自为政”，融合发展成为主流趋势粤港澳大湾区机场群协同发展，也需要以“大交通”理念为引领，加强基础设施建设互联互通,从而增强地面辐射作用，实现“天上一张网，地上一张网”的大格局，增强机场群对城市群经济发展的支持作用

1.充分发挥香港珠澳大桥的交通潜力港珠澳大桥将香港、澳门、珠海实现三地“一小时生活圈”向“一小时经济圈”

2.香港、深圳等地下通道建设珠海需要加强与深圳、澳门轨道交通相连，落实广中珠澳高铁建设;推进澳门密仔段轨道线路延伸，规划从珠海站引入高铁至澳门半岛，探索澳门环岛轨道交通建设;香港目前仅开通广深港高铁，还需规划建设东边沙头角连接沿海高铁，通往厦门、杭州、上海等，增加到福田、庆盛班列，西面建设同深茂相连，通往大西南高铁同时在深圳、香港两地建设城市候机楼,建设香港、深圳西部快速地下通道,加强两地机场接驳效率;深圳需优化高铁网络,加强与中部、西南、海南等地区联系同时，规划建设广州白云机场高铁站、深圳宝安机场高铁站,参照上海虹桥模式,实现空铁一体化

3.建设互联互通的大型城市项目加强大湾区城市间高速网络互联互通,加快推进深中通道建设,规划建设深珠通道建设,打通珠江西岸快速通道建设，优化机场高速建设，改扩建广深高速，研究深圳、珠海、汕头新高速建设,与沿江高速、广深高速互通同时，完善城市机场快速路建设，与其他城市快速网高架无缝对接，科学设计高架出入口

4.客流客流到机场接车点目前珠海、深圳、香港、澳门之间水上交通频繁，四地之间轮渡航程只需一小时，珠海近期开通直达深圳福永码头班线，直达深圳机场，但还需要优化各地港口到机场接驳车交通组合,提升客运中转效率;此外,香港与澳门之间还有“空中快线”，香港上环至澳门外港码头开通直升机航班，航程15分钟，可增开班次，提升服务质量航运、空中快线都需要通关资源整合,要素互补,组建立体交通网络

（四）机场群学生协同发展的路径粤港澳大湾区城市群发展需要落实新发展理念，以创新引领驱动，促进经济发展机场群协同发展，需在“大交通”理念下，坚持管理创新、技术创新相结合，加强“互联网+民航”新技术、新装备应用，加大力度培养民航科技人才,为供给侧改提供动力支持,激发民航创新活力，培育协同发展新动力，建设世界级机场群航空运输系统

1.发展智能交通，实现各种交通方式的互动发展智能交通是利用先进的电子、通信、计算机和控制技术对传统的交通运输系统进行改进

2.创新空间管理，探索海运精细化管理模式粤港澳大湾区空域结构复杂程度为中国之最，联合管制指挥、空运动态管理技术、航路航线结构、终端区建设等问题影响大湾区机场协同的有效供给，国家民航局中南地区管理局先行先试,探索空运精细化管理,取得喜人成绩但同时在现有成果基础上,可借用人工智能技术，优化机场数据采集、航线调配、空域释放等，统筹管理，作出预判，恶劣天气的空域管理,建设空中大道，优化繁忙终端空域等，即可减轻航空公司空中等待成本,也能提高空域管理效能,形成军民高度融合空域管理体制

3.组建湾区航空大学科技创新是机场群建设的必然要求,人才培养是科技创新的重要保证因此,要整合湾区航空技术资源,健全人才培养体系一是整合三地理工院校航空技术学科、广州民航职业学院、香港国际航空学院等高校资源，组建湾区航空大学，培育发展航空制造、飞行、会展、机电、金融、空乘服务以及通用航空技术人才，与航空产业园相联系，实现校企联合培养二是加大人才引进力度，营造“筑巢引凤”环境，建设科技成果转化平台、博士后或院士工作站等,启动民航科技创新领军人才、拔尖人才和创新团队项目建设,培养具有工匠精神的应用型人才

4.加强与智库合作，形成智商合作有效机制党的十九大报告指此加强中国特色新型智库建设智库是国家软实力的重要组成部分，空域要充分发挥产学研相结合优势,为公共决策提供智力支持粤港澳大湾区机场群协同发展，以创新为引领,需要加强与智库合作,产生协同效应,形成智慧叠加粤港澳三地拥有多所世界名校,涵盖多个学科，可以借助高校资源优势,成立具有区域经济、区域规划、人文地理、金融、工程技术、民航运营等大湾区民航特色智库,加强科学研究，实现机场群高质量发展。