乡镇机构改革调研报告

乡镇机构改革调研报告乡镇机构改革调研报告［摘要］随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权，组织面临着许多新的情况和弊端对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状,并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策［关键词］乡镇行政管理体制改革乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战

一、乡镇行政管理体制改革的历史

（一）农村税费体制的改革农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份于2006年在全国范围内取消农业税农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债目前，乡镇机构改革正在全国各地深入推进如何使乡镇职能定位和机构设貉更加科学合理，更加适应新形势新要求，更加切合广大农村实际，更进一步提高乡镇工作效能，是新一轮乡镇改革能否取得实效的关键带着这些问题，我乡组织工作人员在全乡范围内进行了专题调研现将调查情况报告如下

一、我乡基本情况方面

1、我乡位于我县东北部，属怒江流域，与我县的草卡、拉孜、热玉、马武、那曲地区的巴青县接壤，幅员面积650多平方公里，人口515户2914（包括敬老院3人）人，分属6个行政村、16个自然村6个行政村扎根、加荣、卡达、达都村、瓦地、郭龙16个自然村瓦嘎、都、加赤、内久、卡达、珠村、古洪、色东、瓦地、瓦村、郭龙、那扎、扎根、达都、加荣、翁达我乡农牧业生产是典型的半农半牧生产方式距县城57公里，平均海拨4000米以上距热玉乡34公里

2、乡党委、政府编制17人,现有干部职工22人，包括（书记、乡长各1人及2名副乡长，科办员10人，“百千万工程”人员5人，后勤1人，聘用干部1人，公益性岗位1人）乡中心校编制14人,现在教职工15名（包括代课教师1名）乡卫生院现有4人（包括1名公益性岗位）我乡除党委副书记空缺之外，配备编制较为合理

3、近年来，由于乡镇职能定位不准，直接导致乡镇责任无限大，权力无限小，上级布貉什么乡镇就落实什么，上级考核什么乡镇就干什么，结果是“种了别人的田，荒了自己的地”，事情做了不少，但经济发展一直成效不明显实践证明，乡镇要发展，关键是要强化发展经济职能，大力培植财源，增强“造血”功能要通过农牧民增收情况直接检验政府工作，从而进一步强化乡政府在加快农牧区经济发展、促进农牧民增收方面的职能作用切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务转到为农牧户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来，加强农村现代流通体系建设，积极引导和支持农民发展各类专业致富，发展农牧业产业化经营，加快富余劳动力转移，调整优化农业结构，提高市场竞争能力，促进农牧民增收

4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权但《行政处罚法》、《行政许可法》等法规又规定了执行主体是县级以上人民政府及其工作部门，从而削弱了乡镇的职能，许多行政行为被县以上行政主管部门的派出机构代替从乡镇现状看，乡镇面对的服务项目太多，服务对象面广量大，政治、经济、文化、社会无所不管，社会治安无所不干，党、政、社无所不包，但大包大揽的社会事务却难以真正管好”上有千条线，下面一根针”，各项工作的责任都落到了乡镇，每个乡镇要签十几个责任书，一些主要责任在县里的工作也让乡镇来承担，安全生产、信访稳定等多项工作都实行一票否决，乡镇权责脱节现象十分严重

5、现行的乡镇管理体制是在计划经济时代形成并逐步发展的，存在着体制不顺、效率不高等问题，已不适应社会主义新农村建设的需要近年来，在乡镇机构改革问题上，虽然缺编的情况得到了一定程度上的解决，甚至已经有了超编的现象，但乡镇职能中存在的服务缺位的问题却始终没有得到有效解决县直各部门每年为乡镇安排的工作设计经济社会发展、教育、维稳、安居、党建、基层基础建设、精神文明等多个领域，而所安排的任务大多没有单独的经费，仅由县财政拨付每年5万元活动经费，乡财政基本上没有财政收入来源，无力改变现状目前，凡涉及收费、审批、处罚等多个职能部门和经济效益较好的事业部门，都是垂直条管，如国土、税务、工商、电力、公安等,乡政府无权行使其职权，对其人员也是看得见管不着管不了，开展工作只能靠协调如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮同时，由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利利益化,利益政策化这种“条条”、“块块”的关系，导致乡政府职能先天不足，在协调运行上不够顺畅乡镇地处农牧区工作的最前沿，许多具体的工作任务必须靠基层干部完成，一旦各站所不配合，一部分农牧区工作就变得举步维艰一些要求积极配合的工作，协调非常难乡镇站所管理一直是个薄弱环节，条块关系理不顺，就会阻碍农村经济发展，有限的机构编制资源就不能得到最佳的利用

6、乡镇可以支配的资源太少，财力十分有限乡财政运转主要靠上级通过转移支付来解决，预算内收支缺口很大而许多民生项目都要求乡镇投入一定比例的配套资金，使这些项目成为了乡镇“弃之可惜，食之无味”的“鸡筋”近年来，为此增加了沉重的债务负担

7、我乡对维稳工作高度重视，建立了《XX乡各种突发事件处貉预案》，实行机关干部、小学教师、卫生院职工与民兵连联动机制，实行主要领导带班制，特别加强了敏感日时段的值班巡逻（延长巡逻时间、扩大巡逻范围），并派遣乡干部入住寺庙，严格了寺庙请销假制度，加强了对寺庙僧尼的思想教育，确保我乡社会局势持续稳定

二、乡镇职能方面近年来，乡镇职能主要转移到建设和发展上来应保留的职能是:引导生态及公路会战，引导示范推广农牧业产业化农牧民到乡镇办理的事项主要有户籍办理、婚姻登记、宅基地审批、准生证办理、林木采伐审批等务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题

（二）加强新农村物质文明和精神文明建设当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程

二、现今乡镇行政管理体制的状况

（一）机构设置及管理情况乡镇一级设立的机构主要有

①党群机构党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；

②政府机构政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；

③司法机构人民法庭、司法所（或司法助理）；

④下属企事业单位计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；

⑤机构管理情况在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构

（二）行政运作模式乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位

三、乡镇行政管理体制中的弊端及原因

（一）现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

1.政府职能错位、庞杂一是乡镇职能泛化政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整有的代替农民决策去办企业、发展经济二是乡镇机构设置重叠机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门

2.权力与责任不等，行政运作方式跟不上发展的需要一是存在权小责大的矛盾乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题,乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则

3.财政不堪重负，体制不顺让腐败更加恶化一是财政供养人员过多，财政不堪重负个别缺编单位进人时,不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加二是财政供养人员与财力不相匹配三是财政体制不顺以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品

4.党政、政事不分党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制以党代政、党政不分的现象较为普遍，这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄

5.政绩考核不完善，科学合理的选拔任用体系未成形对于乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感

（二）乡镇行政管理体制存在问题的原因

1.对乡镇政府职能认识不够由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量；如何提高公共管理水平缺乏明确地认识仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划

2.条块分割的管理体制，限制乡镇的职能体制乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制

3.经济因素限制了乡镇政府职能的发挥税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决而且这些公共事务支出大、欠账多这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥

四、乡镇行政管理体制改革措施

（一）完善乡镇致府的机构安置在新时期，乡镇面临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现因此，乡镇改革不是取消乡镇,而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制

（二）创新思路，转变观念，加强职能乡镇机构改革调研报告20xx年以来，石鼓区认真贯彻落实乡镇机构改革、省委加强基层建设等文件精神，通过理顺乡镇（街道）管理体制，优化基层机构设置、赋权事项和编制资源配置，初步构建起更好服务群众、简约精干的基层管理体制近期，石鼓区委编办结合机构改革落实情况“回头看”调研评估等工作，对镇（街道）管理体制开展了调研，现将有关情况报告如下

一、乡镇管理体制改革的基本情况

1.机构设置和人员编制配备情况石鼓区2019年机构改革按照省里的统一口径，乡镇设置“六办三中心一大队”，街道设置“四办两中心一大队”职责覆盖了公共管理、公共服务、公共安全，突出加强党的建设、统筹区域经济发展职责石鼓区辖一个镇六个街道其中角山镇面积约35平方公里，常住人口约2万人2019年机构改革时，按照

一、二类乡镇标准设置“六办三中心一大队”“六办”对应区直部门，统筹工作任务，履行部门职责；“三中心”对群众提供政务服务和公共服务；综合行政执法大队负责辖区内重大案件线索巡查和上报、协助做好执法工作目前主要负责城市管理综合行政执法工作和区直部门下放或委托的行政执法工作镇街、社区分别设立“政务服务中心”，已入驻服务窗口的业务，群众均能一站式办理，实现“群众少跑腿，数据多跑路二

2.派出机构管理情况镇（街道）财政所、司法所是财政局和司法局在镇街的派出机构，实行双重管理，以部门管理为主，人员队伍调动征求镇（街道）意见；镇（街道）市场监管所是市场监管局的派出机构，其负责人任命和考核需征求镇街意见除明确要求实行派驻体制管理的司法所、市场监管所、自然资源所外，镇（街道）其他站所均已实行属地管理（财政所可考虑在下一轮机构改革时实行属地管理）赋予镇（街道）对派出机构的工作考核权和任免建议权，重在理顺派出机构管理体制，提高镇（街道）对部门派出机构工作考核、主要负责人选任的“话语权”

二、乡镇管理体制改革的经验做法和成效

1.机构设置更精简改革合并镇（街道）原有的七站八所实行统筹设置，实行扁平化管理，机构更加精简；职能配置上，注重整体强化基层党的领导、公共管理和服务职能，同时因地制宜，涉农街道保留乡村振兴、农业和农村管理等职责

2.编制配置更合理统筹全区各类编制资源，坚持增减平衡、动态调整，结合基层实际，充分征求镇（街道）意见，重新核定镇（街道）各中心和执法机构编制，人员划转实现无缝对接，确保了工作连续性，编制资源配置更加优化

3.基层赋权更有力落实省政府《湖南省乡镇权力清单和责任清单》、《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，在城区职能并不充分的情况下，优化完善赋权事项，共下放23项职权到各镇（街道）各镇（街道）调整了权力清单和责任清单，明确了公共服务事项

三、乡镇管理体制改革的问题及原因

1.机构编制方面一方面镇（街道）普遍存在行政编制严重偏少的问题除了领导班子配备（角山镇、黄沙湾街道按11名配备）外，机关内设“六办”（四办）无法配备行政人员，须由班子成员兼任导致谁分管“六办”或兼任“六办”负责人，谁就包揽了单位绝大部分工作，班子成员分工不均，不利于工作统筹部分事业编制人员仍要充当“六办”工作人员，虽然“混编”现象在机关已经纠正，但“混岗”现象并不能彻底消除另一方面，“六办”要对接三十多个区直工作部门，一个办平均要负责六个部门的工作，有出现“办下有办”的现象因为镇街事业编制人员充足，更习惯按照改革前“七站八所”的事业机构安排分工和对接上级工作

2.权责关系方面一方面，市直部门向城区政府赋权不充分2018年，全区各部门共梳理行政权力505项，其中行政许可事项仅29项2019年，省政府下发《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》（52项），有16项是属自然资源部门，而自然资源局2021年才下放城区2023年市委、市政府下发的《衡阳市市、区两级财权、事权体制改革实施方案》中，城市管理部门的大型户外广告审批权限、建筑工地渣土管理审批等未下放到城区；下放城区自然资源局的18项行政许可事项中，属于直接赋权的仅3项；下放区住建局的行政许可事项仅3项2023年市第一批下放城区255项城建管理事权没能按照“编随事走，人随编走”下放相关编制资源和工作力量另一方面，区直部门向镇（街道）赋权不到位由于市场监管、自然资源职能分别到2023年和2021年才下放至城区，我区对照2019年省政府印发的《湖南省乡镇权力清单和责任清单》（116项）调整镇（街道）权力清单和责任清单时，在农村居民建房用地、修建临时建筑物、小作坊餐饮食品摊管理，破坏村容村貌等权限未能及时下放到位同时，对照《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》（52项），2021年石鼓区对镇街赋权23项，涉及8个部门其中只有11项赋权属省指导目录内容

3.运行机制方面六大领域综合行政执法职责（城市管理、市场监管、文化市场、交通运输、农业、生态环保），城区只保留了城市管理和市场监管两个领域执法职责，而与群众生活生产密切相关的环保领域执法、交通管理领域等未能下放，农业执法2023年还被上收至市一级我市在推进执法重心下移、执法力量下沉较为保守城区镇（街道）虽然组建了“一大队”，但是绝大部分执法权限未赋权到镇（街道）一级，2021年我区仅委托下放应急、水利和市场监管领域执法事项共5项至镇（街道），且执法人员未充实，不能真正解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题如农村道路管理，发生道路交通安全事故，按照属地职责，乡镇是第一责任，然而在日常工作中乡镇没有道路交通执法权，对于车辆乱停、超员、超载等违法行为，只能说服教育，没有行政处罚权限，对于违法行为无法起到震慑作用由于职责缺失和赋权不到位，镇（街道）发现问题或安全隐患，难以调配联合执法力量，给城乡治理和消除安全风险隐患带来阻力2017年底，石鼓区在全市率先实施城市管理执法体制改革，按照“重心下移、责权一致、条块结合、属地兜底”的原则，将人财物事下放至镇（街道），城管队员日常工作在镇（街道），由于“参公”身份，人事编制关系仍在城管执法局，流动调配、工资晋级、考核任职仍由局里安排，未能正真融入镇（街）实行属地化管理目前，镇（街道）“一大队”主要力量是城管队员，以主管局名义开展执法下一步需要赋权到位，继续探索与自然资源、市场管理、应急管理、水利、人力资源、交通运输、卫生健康等领域执法力量的整合，形成基层大综合执法格局

四、深化乡镇管理体制改革的对策及建议一是加大赋权力度建议市里、区里综合考虑基层实际需求与承接能力，进一步加大相关领域事权逐级下放力度，将直接服务群众、基层治理迫切需要的审批服务执法等权限，按法定程序赋予镇（街道）,做到精准赋权，并配套下放财权和人员编制二是优化权责清单在做好市里新下放权力的承接工作基础上，相应梳理调整优化镇（街道）、村（社区）权力清单和责任清单，制定属地管理事项清单，在村（社区）建立职责下放准入机制，落实“权责法定”原则，避免“权责倒挂”，切实为基层减负三是拓宽成长渠道考虑镇（街道）事业编制人员较多，成长空间受限，建议市里结合基层实际，设置1到2个副科级事业单位，并加快推进事业单位管理岗位等级晋升，适当增加专业技术岗位设置，打通事业人员成长渠道；继续贯彻省委加强基层建设文件精神，引导编制资源进一步向基层倾斜，适当增加公务员定向招录、事业单位尤其是农业专技人员招聘人数，申报农业、水利等专业技术人员定向培养计划，安排好“三支一扶”人员就业，对农业、水利等专业性较强的急需人才适当放宽条件，设定服务年限，落实待遇保障，让基层留得住人才；加大干部职工培训力度，优化考核机制，增进区直机关与基层干部交流，激发队伍活力；规范人员借调手续，减少向基层单位抽调、借调工作人员时间及频次四是理顺执法体制争取政策支持，将城市管理综合行政力量下沉到位，人事编制下放到位，进一步下放执法权限，通过招考及时补充执法力量，理顺执法工作机制，真正做到“一支队伍管执法”五是促进条块融合进一步强化镇（街道）对派驻机构的统一指挥协调机制，对于派驻机构人员，赋予镇（街道）较大的工作考核权和任免建议权，工作考核和派驻机构的主要负责同志任免要听取所在乡镇党委意见并征得同意进一步促进条块融合，增强执法联动。