“十二五”时期学前教育体制改革的成就、问题及未来展望

[13]单大圣“非营利性民办学校的困境及出路”，《现代教育管理》，

201312.摘要学前教育体制，是促进学前教育持续、健康发展的保障，对我国教育事业的发展起着至关重要的作用“十二五”使得我国学前教育体制改革取得重要进展但是，与教育现代化的目标相比，其发展还比较薄弱，质量总体上还不高，观念相对落后，体制机制不完善，还存在不少问题与挑战“十二五”时期，要进一步加快学前教育改革发展步伐，全面提高学前教育普及水平，建立建全财政教育投入稳定增长机制，进一步增强学前教育的公平性，加强教师队伍建设，提高学前教育质量，深化学前教育综合改革,激发学前教育活力，确保到年基本实现教育现代化2020关键词学前教育成就问题未来发展引言“十二五”期间，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）》（以下简称教育规划纲要）指引下，我国学前教育2010-2020改革发展取得了巨大成就，成为民生建设中的亮点“十三五”期间，必须继续坚持学前教育优先发展，为年全面建成小康社会进而在2020年基本实现现代化打下坚实基础2050-、“十二五”期间学前教育改革发展成就“十二五”是我国学前教育改革发展最快最好的时期2010年，国家召开了第四次全国教育工作会议，颁布实施了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》,对“十二五”和“十三五”期间学前教育改革发展进行了全面谋划和前瞻性部署，提出了我国学前教育改革发展的战略目标工作方针总体任务改革思路和重大举措在教育规划纲要的指导下，“十二五”期间，我国学前教育改革发展明显加速（-）加快发展学前教育，受教育权利得到有效保障新世纪以来“入园难”、“入园贵”逐渐成为社会反映强烈的民生问题年,国务院下2010发《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出要把学前教育发展摆在更加突出的位置，强调多种形式扩大学前教育资源，多种渠道加大学前教育投入，多种途径加强幼儿教师队伍建设等为加快普及学前教育，国家启动实施了个学前教育重大项目，各地以县为单位实施8了学前教育三年行动计划，加大学前教育财政投入，加快公办园建设，鼓励企事业单位、集体和公民个人举办幼儿园，努力扩大学前教育资源各地加快核定公办幼儿园教师编制，多种形式扩大幼儿教师队伍年全国幼儿园教职工达万人,比年增加万人,增2013283201098长了53%o

（二）加大对学前教育的财政性投入年国务院颁布《关于进一步加大财政教育投入的意见》，加大政府财政对教育的投2011入，拓宽财政教育经费筹资渠道，我国已初步建立起覆盖各个学段的完整的国家资助政策体系具体政策包括提高财政教育支出占公共财政支出比重，拓宽财政教育经费渠道（包括开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提教育资金、统一内外资企业和个人教育费附加制度等）在学前教育阶段，地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助年，各级政府共资助幼2013儿万人，占在园幼儿总数的%;约亿学生享受国家免费教科书政策，覆盖率为%,万学生享受地方免费教科书政策，覆盖率约%o

（三）加强学前教师队伍建设，教育服务保障能力稳步提升年，教育部颁布幼儿园教师专业标准，为教师培养、准入、培训、考核等奠定基础2012“十二五”期间，还实施了学前教师资格考试改革和定期注册试点，建立统一的学前教师职务体系同时，投入专项资金用于提升学前教师能力，努力建成一支高素质的学前教师队伍总的来看，经过“十二五”时期不懈努力，我国学前教育事业取得了显着成就年,学2013前教育毛入园率达到％，小学学龄儿童净入学率达到％,其中女童净入学率为%o

二、学前教育体制的现状分析在肯定“十二五”时期巨大成绩的同时，还要看到，随着国家教育体制改革的不断推进，学前教育管理体制改革的宏观环境发生了较大的变化，使学前教育管理体制的问题逐渐凸显，与教育现代化的目标相比，我国学前教育发展还比较薄弱，教育质量总体上还不高，观念相对落后，体制机制不完善，学前教育还存在不少问题与挑战（-）普及巩固任务艰巨学前教育加快普及，但由于底子薄、欠账多，以及普惠性学前教育资源依然不足，中西部农村特别是民族地区、集中连片特困地区、人口分散地区的学前教育发展相对较弱，入园率较低，留守幼儿等困难群体“入园难”还比较突出，义务教育已经全面普及，但成果很不稳固，由于社会发育程度低、教育需求弱，加上厌学、上学路途遥远等因素，不少地方中小学生流失严重，令人担忧，中西部农村特别是连片特困地区学前教育资源依然严重不足，一些农村民办园大多数为缺乏资质的“小作坊式”，管理不规范、幼儿教师“无证上岗”等现象突舍与设施、食品卫生与疾病预防、幼儿交通等方面存在诸多隐患，安出.

（二）办学基础薄弱幼儿园还没有建立经费投入分担机制许多幼儿园教职工工资和日常运行主要依靠保教费收费，没有资金用于改善园所条件、提高人员素质及待遇，有的发生克扣幼儿伙食费、降低教职工工资等问题由于各地财力不同，省级政府统筹力度不足，越是财力薄弱的县,教育事业往往更加薄弱学前教育管理重心偏低，在一些地方，乡镇成为农村学前教育事业的直接责任主体，统筹协调和财政保障能力十分有限

（三）专业幼儿教师缺乏我国专业幼儿教师资源配置不合理，结构性矛盾突出，农村地区、边远贫困地区、民族地区教师依然紧缺，一些地方多年没有补充新教师，教师老龄化问题严重；普遍缺少音乐、体育、美术、英语及信息技术教师，民族地区双语教师缺乏，幼儿教师数量不足优秀幼儿教师不愿去农村基层、艰苦边远地区和薄弱学校，去了也留不住，留住的干不好，干的好的马上就要向城镇、发达地区和优质学校逆向流动受过高等教育的专业幼儿教师，比如师范类大学生，更喜欢选择条件优越的大城市生活，不愿去偏远的落后地方工作和学习我国的教育系统，大部分还是一些经验丰富的老教师，但是他们缺乏活力和知识，不能带给小朋友丰富的知识，不能更好的开发他们的智力

（四）区域教育投入差距大在属地投入的财政教育体制下，经济越落后，财政教育投入反而越少，特别是中西部地区、民族地区和边远贫困地区，财政自给率低，基本上是吃饭财政，难以形成财政教育投入稳定增长机制，办学基本条件很难得到保障特别是在一些自然条件恶劣的边远地区，群众居住分散，贫困发生率高，信息相对闭塞，传统习俗观念深厚，群众受教育观念落后，普及学前教育的难度很大选取广东省、安徽省、新疆维吾尔自治区作为东、中、西部的代表，根据政府对教育的固定投资，绘制如下图表2012—2015三省固定教育资产投资额

（五）各级政府的职责不明当前，我国在学前教育管理上实行的是地方负责、分级管理的体制，但是由于各级政府之间的职责定位没有进行科学的划分，使得不同政府的权限较为随意，而且容易造成权力过于集中的问题各级政府由于对学前教育管理的职责定位不清，一方面，在相关的制度和规范建设上存在不同的依据，使各地区学前教育不均衡；另一方面，相互推诿现象严重，对于出现的问题不能及时确认责任主体，导致很多工作的开展都受到不同程度的阻碍

三、学前教育体制改革的方向通过上述分析可以看出，学前教育存在一定的问题，为了改革学前教育管理体制，应从以下几个方面考虑:（-）保证学前教育的公平性和有效性公平性是指保证所有适龄儿童享有接受学前教育的机会；有效性是指学前教育的质量虽然公平性和有效性有不同的内涵，但在学前教育管理体制中却是相辅相成的，公平性是学前教育管理体制改革的基本目标，有效性则是在基础目标上实现对教育过程和结果的更高层次追求，也是促进学前教育质量持续提升的重要标准因此，学前教育管理体制改革的首要方向，就是实现公平性和有效性，这不仅是学前教育管理体制改革的重要责任,也是促进学前教育公共服务体系构建和完善的基本保障

（二）遵循学前教育的发展规律，发挥其应有的社会功能学前教育具有保教合一性、福利性、公益性与社会服务性、补偿性，属于综合性事业，与普通学校教育有别学前教育的独特性还表现为它与家庭的紧密联系，同时它还是社区生活的有机组成部分目前一些人对学前教育过度强调其教育性，甚至将其混同于一般制度化的机构教育，这种看法在实践中是有害的，不利于遵循学前教育的规律促进这一事业的发展，进而发挥其应有的社会功能

（三）学前教育发展应走“社会化”之路，并注重非正规形式学前教育在我国属于非义务教育从世界范围看，发达国家中也仅仅是个别国家把学前教育的一部分（如招收岁儿童的幼儿园教育）纳入义务教育，而不是全部,而且大都是由社5~6会兴办而非政府包办学前教育的功能特点也决定了学前教育应走“社会化”之路，注重非正规形式，以满足社会多元化、多样化的需求学前教育的资源和供给广泛地存在于社会之中，市场和民间能够对其供需做出及时的反应，能够做政府所不可能做和做不了的事，因为民间具有巨大的积极性和创造性对这些潜在的资源需要认识其价值和加以挖掘，托幼服务无疑也是一条就业的渠道与此同时，当下有一种比较强势的呼声---------------------------“学前教育应以公办为主、民办为辅”

（五）

（四）实行跨部门管理，增强政府综合协调功能

（六）在办教育的问题上，政府同样需要回答一个“为什么”教育的权是为了维护公众受益还是政绩？要对当前城市入园贵和新形势下入园难、农村及城乡交界地区的大量所谓“黑园”现象，以及部门评优工作等认真反思，从而明确教育价值观，树立正确的教育发展观、质量观要正确认识“有为”与“无为”，政府应代表公众和国家意志而不是本部门的利益，履行对教育的职责，其作用更多在于保障每一位儿童的权益别是弱势儿童的受教育权益和发展权益，以维护社会公平政府对学前教育的责任不等于和制度就学前教育而言，因其多功能和综合性，应实施跨部门综合管理，而不能仅限于教育单一部门的垂直管理，需要将相关的多方面的行政力量整合起来，如民政、妇联、工商、教育、卫生等部门，基层社区的作用也不容忽视一些地方的实践表明，实行定期联席会议制直接举办幼儿园，而是创造有利于教育发展的社会环境公平竞争、和谐有序的政策度是一种有益的尝试O

（七）关于政府如何转变职能和进行制度创新的具体建议

1.鼓励多种方式举办学前教育要基于社会转型和市场经济的背景考虑政府的职能，限制自身权力，转变行政指令方式，放权于民、放权于市场，要鼓励多种方式举办学前教育，而不仅是资金渠道多元化要让学前教育百花齐放，管理上必须作出调整，改变标准化的单一管理方式，增强激励、扶持与服务职能，避免政府办教育缺乏灵活性和竞争而导致的一刀切、统整划一及低效等现象

2.政府要实施对学前教育的有效管理必须澄清观念需要转变对民间或市场的态度与看法长期以来受政治体制和意识形态的影响，官与民、公与私成为对立的两个极端大家似乎都自觉或不自觉地认为只有公有的、政府办的才是好的，民办的、私营的则为趋利的、邪恶的如今凡被认可的城市注册民办幼儿园为什么多为贵族化的、高价的幼儿园，政府在此惯性思维下的行政导向显然难辞其咎事实应加以发扬在当前社会背景下，学前教育要有大的发展必须以人为本，而不是追求政绩,这方面我们与发达国家的认识差距还很大，需要进一步解放思想、实事求是，政府迫切要做的是变管制限制为放宽政策环境，降低准入门槛和提供服务自下而上的非正规教育可以作为解上，民间存在着大量非营利组织,办教育的积极力量，中国也有民间办学的传统,决流动儿童受教育问题的现实途径，同时有助于缓解入园难、入园贵的现象

3.在学前教育发展问题上政府需要进行管理制度创新对民办教育应当区分盈利与否，研究适宜和相应配套的管理办法，从而鼓励和扶持非盈利性的平民化的学前教育，保证更多儿童受教育权益对民间兴办的平民化的学前教育可以通过发放教券或委托购买服务的方式，给予相应的资金扶持

4.学前教育的师资属于全职教师，过于强调幼儿教师职业专业化并不适宜一方面学前教育因其独特性决定了其师资属于全职教师，同时家长也是师资的重要来源，非正规教育正是以就地取材、“能者为师”为特点的；另一方面，目前，将学前教育师资完全纳入公办的事业编制也不现实发达国家幼儿教师中也有相当部分无专业学历,而是通过培训提升职业能力的，其培训往往也不是一次性的，不同资格的教师可以通过资格递进得到晋升，同时教师资格可以在不同园所和地区通用借鉴别国的这些做法，研究制定与我国国情相适应的师资来源、培训制度和管理办法是当前我国幼儿教师管理制度创新的关键对非正规学前教育，政府在管理上更应采取积极的、灵活的方式，如在提供免费的师资培训等方面给予扶持，并可以将之作为吸纳大学生和农民工创业和就业的途径

四、“十三五”时期教育改革发展展望基本实现教育现代化“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国基本实现教育现代化的决定性阶段必须适应经济发展新常态，科学谋划“十三五”时期教育事业发展，进一步加快教育改革发展步伐，增强教育对区域经济社会发展的服务贡献能力，促进经济增长从主要依靠劳动力成本优势向劳动力价值创造优势转变，确保到年基本实现教育现代化我们相信，2020只要贯彻落实好《教育规划纲要》提出的目标要求，中国一定能够在“十三五”时期形成教育科学发展的良好局面，办成具有中国特色、世界水平的现代教育参考文献［1］赵亚楠“｛学前教育三年行动计划新闻发布会介绍材料I2014-2-26,20157170,赵秀红，“4%的前世今生一写在国家财政性教育经费支出占GDP4%目标实现之际上，《中国教育报》，2013-3-5,2015-11-12,教育部？国家统计局？财政部《关于2012年全国教育经费执行情况统计公告》教财［2013］7号2013-12-

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20119.。