中国社会保障制度的现状问题与发展

中国社会保障制度的现实状况、问题与发展林嘉中国人民大学法学院专家中国改革开放以来，经济此前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目在经济发展的同步，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，合用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立社会保障制度已成为目前构建友好社会的重要内容

一、中国社会保障制度的建立和发展

（一）我国老式社会保障法律制度的建立1949年新中国成立即着手建立社会保障制度1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（如下简称《保险条例》）,《保险条例》的I颁布实行，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立该法规合用于国营企业和部分集体企业与此同步，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐渐建立起来此后的三十数年，国家也颁布了许多有关法律法规，建立起了合用于计划经济时代日勺社会保障制度

（二）改革开放以来我国社会保障法律制度的重构覆盖面作为社会保障改革欧I目的I在社会保险方面，应逐渐将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括某些自我雇佣者和自我服务者在社会救济方面,应当加大国家财政的开支，建立完善时对贫困居民的救济制度，应深入放宽救济条件，提高生活困难补助原则，使社会贫困人口都因此而受益在社会福利方面，要提高社会福利在整个社会保障中日勺地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都可以通过社会福利制度分享到社会发展的成果

（二）以政府为主导，筹集社会保障基金政府在社会保障制度运作中起主导作用而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采用多种方式充实社会保障基金例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外,还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专题国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，尤其是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金日勺行为在社会保障基金日勺管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的I前提下，应当尽量地使社会保障基金增值要实现安全和效率的目的I,需要加强对社会保障基金日勺监管，同步需要对社会保障基金进行投资运作，可以采用信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产此外，应当采用组合投资的模式进行投资，以减少风险，又保证必要时投资回报率，以保证社会保障基金的I安全和效率

（三）以均衡发展为基础，加紧农村社会保障制度的建立处理农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采用循序渐进的原则来推行就目前而言，在某些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参与者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡在经济欠发达地区，还是应当以老式的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同步强化家庭养老的功能，到达一定经济条件后再实行养老金计划在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补助的措施对农民发放养老补助，以推进农村养老保障制度的实行对于不具有实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的I实现

（四）以依法治国为目日勺，加紧社会保障立法进程我国社会保障制度改革已近23年，但社会保障立法还相对滞后迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了某些国务院行政法规，这种立法滞后的现实状况不符合我国社会保障制度迅速发展的需要要完善社会保障制度，必须加紧社会保障立法的步伐当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行止匕外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等惟有加紧社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、增进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展注释

[1]劳动和社会保障部2023年第1季度新闻公布会，//.govo

[2]劳动和社会保障部2023年第1季度新闻公布会，//.govo

[3]劳动和社会保障部2023年第1季度新闻公布会，//.gov

[4]劳动和社会保障部2023年第1季度新闻公布会,//.govo

[5]劳动和社会保障部2023年第1季度新闻公布会，//.gov O

[6]2023年12月17日新华网《专家解读2023年中国社会发展的10大问题和趋势》，〃

[7]2023年12月17日新华网《专家解读2023年中国社会发展的10大问题和趋势》，〃

[8]://2023年3月25日11:38中国新闻网o出处《河南省政法管理干部学院学报》2023年第5期改革开放以来，我国开始了社会保障制度日勺重构这一过程与国家经济体制改革是同步的U从20世纪80年代开始，在部分都市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，通过23年时努力，我国已建立起了合用市场经济秩序的社会保障制度目前我国社会保障制度基本包括两大部分一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救济、对军人及其军烈属的优抚安顿、对无依无靠日勺孤老残幼、残疾人员以及社会大众举行的社会福利和有关的小区服务，完全属于国民收入再分派范围，充足体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家予以合适补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等（目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险重要由用人单位缴费、国家财政予以合适补助）,属于社会保险范围，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又重视权利与义务相结合

1.养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的措施，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户1997年国务院公布《有关建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%,个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的I4%,1998年起每两年提高1个百分点，最终到达本人缴费工资的8%按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费所有记入个人账户，其他部分从企业缴费中划入个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取截止2023年3月底，全国养老保险参保人数16554万[l]o

2.医疗保险制度1994年经国务院同意，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《有关职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目的是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合日勺制度，并使医疗保险制度逐渐覆盖城镇所有劳动者1996年国务院再次同意了《有关职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点1998年国务院正式公布《有关建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发

[1998]44号），规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参与基本医疗保险基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额欧J6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，所有计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目的截至2023年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人

[2]o

3.失业保险制度1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次公布了《失业保险条例》，该条例深入扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源按规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参与失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的J1%缴纳失业保险费失业保险基金在直辖市和设区日勺市实行全市统筹截至2023年3月底，全国参与失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人

[3]

04.工伤保险制度2023年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参与工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设置工伤保险基金，对工伤职工提供经济赔偿和实行社会化管理服务该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了详细规定截至2023年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享有工伤保险待遇人数为29万人

[4]

05.生育保险制度1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行措施》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额日勺1%0女职工在生育期间可享有生育待遇截至2023年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人

[5]o

6.社会救济方面国家开始更多地关注社会弱者，为了处理社会低收入人群的生活，1999年9月国务院公布了《都市居民最低生活保障条例》根据规定，享有都市最低生活保障制度的对象重要是家庭人均收入低于当地最低生活保障原则的持有非农业户口日勺都市居民据记录，全国城镇享有最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2023年为402万人，2023年为1170万人，2023年为2064万人，到2023年9月底为2180万人⑹

二、目前社会保障制度面临的重要问题社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用目前，我国社会保障制度还面临着许多问题，重要有

（一）社会保障的覆盖面问题社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的合用范围，它关系到社会组员中有多少人可以直接享有到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充足发挥目前我国社会保障日勺覆盖面还比较低例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城镇就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第

二、第三产业从业人员之和（第一产业从业人数为36870万人，占

50.0%;第二产业15780万人，占

21.4%;第三产业21090万人，占

28.6%资料来源〃.gov.）从上述参与社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参与社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相称于低收入国家的水平

（二）个人账户与社会保障基金问题社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采用的筹资和管理模式（社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《有关建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中初次提出，国务院《有关深化企业职工养老保险制度改革的告知》（国发

[1995]6号）正式规定详细的操作是为每一种职工设置一种个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分所有记入个人账户，企业日勺缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户）但在这套制度时实行过程中，出现了某些难以回避日勺矛盾和问题，最突出的是个人账户日勺空账问题实现个人账户后来，不一样年龄段的I职工因缴费年限不一样而出现个人账户资金日勺不一样针对这种状况，考虑历史遗留日勺问题,目前对不一样年龄日勺职工采用了不一样日勺措施来计发养老金，也即所谓“新人新措施、老人老措施、中人中措施”由于“老人”和“中人”在过去日勺老式制度下并没有养老金的I缴费积累，因此他们也就无法凭借目前的个人账户领取养老金实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依托目前基本养老保险制度中的I缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来弥补“老人”的退休金，其成果是“老人”“中人”的I账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上某些企业采用多种手段逃避或迟延缴费，这就使得个人账户变得有名无实假如空账继续维持，将会在未来若干年后导致养老保险金的支付危机个人账户时做实，取决于“老人”和“中人”账户日勺资金来源由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家赔偿给劳动者目前实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以赔偿，在理论上是完全公平和合理的

（三）就业与失业保险问题就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局在此后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的I难点目前我国就业重要面临着来自城镇的双重压力据估计，目前我国每年最多可以发明的就业机会是900多万个，但竞岗的J人数是2023多万到2023年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为

4.2%,但假如加上未登记日勺实际失业人员，失业率也许超过10%

[7]此后23年，还将有o

1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移止匕外，下岗职工再就业的I问题已成为目前就业矛盾的焦点

（四）城镇贫困人口问题改革开放以来，在人民生活水平全面提高的I同步，社会贫富差距也在扩大目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不仅没有缩小，并且还在迅速扩大衡量收入不平等的基尼系数已到达045左右，并且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有所有金融资产日勺67%以上，城镇实际收入和福利差距靠近6比1,城镇平均有23年的收入增长距离目前，我国已建立起了都市居民最低生活保障制度都市居民最低生活保障制度的建立，对处理都市贫困人口的生活起了重要的作用但目前最低生活保障制度仍存在某些问题，如资金来源局限性，保障日勺原则较低全国低保整年支出约150亿元,各都市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元

[8]o实行范围有限，仅限于都市的低收入人群，广大的农村贫困人口尚未能包括其中

（五）农村养老保障问题农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中日勺一种难点农村养老问题怎样处理，这是一种波及面很大的I问题我国有8亿多农民，对农民的养老问题不处理，就难以实现建立社会保障的目的I,也会对社会构成巨大日勺不安全隐患上世纪80年代农村经济体制改革此前，农民养老重要由农村集体组织承担了大部分的责任，后伴随土地和收入分派旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度日勺变迁，老式日勺家庭赡养老人的功能正逐渐弱化，建立适合目前农村特点的养老保障制度势在必行

（六）社会保障管理体制问题目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重由于众多机构共同行使社会保险职能,轻易导致多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺乏综合平衡，同步，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程

三、未来发展日勺几点思索

（一）以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会组员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用因此，要将扩大社会保障。