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★★★《西方行政学说史》笔记行政管理必备★★★导论西方行政学的产生与发展历程
一、西方行政学的产生
1、中西初期行政管理思想（非系统非学科化）
2、1845年法科学家M・A・安培“建立管理国家之科学”的设想；
3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；
4、1887年美学者（总统）威尔逊刊登开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究
5、19美学者古德诺出版刊登〈政治与行政》•书，深入明确指出政治与行政的辨别（自此行政学作为一种新的、独立的研究领域得以确立）
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和论述行政学理论体系得以形成（产生背景）
二、西方行政学的发展历程多种分段措施A、丹尼尔•雷恩（管理思想）科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪代）、R前时期（二战后）；B、台湾学者（行政学）老式理论时期（X*1900-30）,行为科课时期（Y*1930-60）,系统理论时期（Z*,1960后）；C、夏书章形成阶段（19世末到20世纪代）、成长阶段一科学管理时期（代后）、科学化时期（40年代始）；D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之措施），六阶段西方行政学的提出与创立时期（1887T9）；西方行政学的正统时期（1919-1941年）；西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）；西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）
1、提出与创立时期:1887-1918代表人物著作及观点威尔逊行政学创始人，《行政学研究》古,主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科;德诺美行政学家，《政治与行政》，泰对政治与行政的分离理论作了深入发挥；勒美管理学者，《科学管理原理》，法倡导科学管理；约尔法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的某些基本原理（十四管理原则）
2、西方行政学的正统时期1919-1941年这一时期的行政学家继承了初期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一种基本的理论模式和学科体系代表人物、著作与观点德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；美行政学家怀特撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；美古利克从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；英厄威尔对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集）；美国女政治哲学家福莱特创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁
3、转变与批评时期1941-1939二战及后来各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了主线变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评重要代表人物和观点美巴纳德最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；美西蒙对正统行政学的行政原则进行剧烈抨击，率先将行为主义研究措施和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；美行政学者沃尔多对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要奉献；美行政理论家帕金森对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；美麦格雷戈对人事管理的老式观点一X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点一Y理论；美林德布罗姆以渐进调适的观点对行政决策的过程、措施进行了全面分析，建立了渐进决策模式
4、应用与发展时期20世纪60年代这•时期技术的发展对行政科学注入了新的活力行政学挣脱了对政治学的过度依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论措施于一体的综合性学科，学科地位得到深入巩固这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展表目前A、应用学科政策分析’的兴起（以协助政府处理怎样改善政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）B、行政生态学的兴起和发展代表性人物以德罗尔现代政策科学的创始人，推进政策科学突破性发展美彼得对官僚组织的特性作了深入分析，提出“彼得原理”；美里格斯借用生态学措施研究行政系统与其社会环境之间的互相关系，通过生态系统的模拟来研二.韦伯官僚组织（科层制）思想
（一）关键概念
1.权力（power）:忽视人们的反对，强使人们服从的能力；权力与服从（obedience）相对应；
2.权威（Authority）:政当化的统治，是权力的一种特殊形态，两个特性
（1）自愿服从；
（2）存在着一套支持统治的合法性的信奉体系；
3.合法性（Validity）:指人们乐意服从该权威（统治）并根据该统治系统的对应命令来行动的也许性，这种合法性也许出于不一样的基础老式情感某种价值信念\某种成文规定，等等；不一样的合法性基础，导致了不一样类型的合法统治.
（二）权威合法化的方式与组织类型分析
1.超凡权威与神秘化组织（个人魅力型合法统治）超凡魅力来源于他人的崇拜和追随；神秘化组织（chrismatic）:这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格，它以对个人的崇拜迷信为基础；统治者个人的人格特性超自然/超人的力量或品质，因而具有人格魅力，如宗教先知，智者，战争英雄，救世主，政治领袖，可归为四类
（1）北欧神话中的熊皮武士，
（2）萨满教的女巫；
（3）先知与救世主;
（4）文人或知识分子；两个特性-反对经济上的考虑（经济上的平均主义）-内在的不稳定性；
2.老式权威与老式型组织老式型权威基于老式习惯或世袭得来；两种形式世袭制与封建制；特点-A.统治者与服从者之间往往存在某些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份-B.与特定的经济组织形态--即自给自足的家庭经济紧密联络；-C.或多或少带有一定的宗教特性；
3.法定权威与合理化一合法化组织（法理型）法定权威由理性和法律规定的权力；合理一合法化组织即以理性和法律规定为基础行使权威（统治）的组织；在该组织中-权威的基础是组织内部逻辑一致的多种法律规则以及得到法律授权的管理人员所公布的命令，人们对权威的服从是由「依法建立的等级体系，是对组织规则的服从，号领导者个人的品质，能力，学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治；-领导者与被领导者在法律上地位平等，都受组织规则的约束；
（1）何为合理化（rationality,理性）-由于它被专门用来作为实现某些既定目的的手段:即组织是精心设计的机器,意在执行某些功能,而机器上的每一种部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用；
（2）何为合法化（legitimacy）:-由「此类组织中有着一系列规则和程序，一定期候在组织中担任一定职务的组织组员必须根据对应的规则程序去行使他的权威；韦伯称这种类型的组织为“官僚制（bureaucracy）,又译为“科层制”，韦伯认为，官僚制是一种理想的组织形态，所谓理想，并非指“应当“或“合乎需要”，而是指组织的一种纯粹或原则模式，一种原则的组织形态；官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度.
4.韦伯对三种类型组织的评价A.超凡魅力非理性，过于感情色彩，过于神秘，不适宜作为现代管理组织的基础；B.老式权威型服从老式，领导者的作用在于维护过去的老式，效率最低，也不适宜作为现代管理组织的基础；C.只有法定权威适合于现代管理组织，由于它提供了一种谨慎的公正”-a.管理的持续性使管理活动必须有秩序的进行；-b.以“能”为本的择人方式提供了理性基础；-c.领导者的权力并非无限，而是受到规则的约束；
（三）官僚制（科层组织）及其特性
1.官僚制的含义一种以法理型权威（统治）为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科（部）分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式；
2.官僚制的特性
（1）（合理的）专业分工-明确划分每•种组织组员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工；
（2）层级节制的权力等级系统-层层控制的组织构造,在组织内按地位的高下规定组员间的命令与服从关系；
（3）根据规程办事的运作机制-制定一整套严密的规则程序来规范组织及其组员的行为，以保证整个组织工作的一致性，明确性，不可随心所欲.（理性,稳定性,持续性,可预测性）⑷形式正规的决策文书（档案）-一切重要的决定和命令都应形成正式文献卜.达,且记录在案,用毕归档.以使组织独立于个人之外,也利于明确任务,指令\权责,利于加强控制；
（5）组织管理的非人格化-以法律法规条例正式文献来规范组织及其组员的行为，以防止个人情感和好恶等非理性原因影响组织的理性,合法性和客观性.-严格辨别公事与私事:组织组员间是•种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性（合法性），而不考虑私情.
（6）专业培训-建立适应工作需要的专业技术培训I机构，为组织组员提供必要的专业培训I,以使其具有或增长处理事务和处理问题的能力,提高服务的数量质量,提高效率.
（7）合理合法的人事管理制度（工资、升迁、任用）A.根据工作性质规定和人员自身的资格条件任用人员；B.根据职位等级系统对人员的职位予以合理安排,使人适其位,充足发挥其功能；C.由自由契约而承担职务（市场原则）；D.职位设计:每一种职务均有明确规定的法律意义卜.的权责范围和应具有的学识能力经验规定；E.明确固定的货币工资制度:工资原则依级别，责任大小，年资，地位而定；F.绩效制:奖惩依工作优劣来定；G.晋升依工作绩效和资历非关系而定；H.职位不能转让或继承；I.职位非私有，不得滥用职权；J.管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制；
3.韦伯所认为的官僚制的优劣-优技术效率A.严密性;B.合理性;C.稳定性;D.普适性；-劣A.官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和发明性，效率低下；B.官僚主义弊端（bureaucratism）;C.理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不再是H的，即理性主义与人本主义的冲突）；三.对韦伯官僚制的评价
1.韦伯理论具有巨大的社会政治意义
（1）伴随资本主义的发展，新型的工业化大企业发展迅速，这种新型的组织需要有稳定，严格，精细，可靠的管理，韦伯认为宜僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式；
（2）他强调以知识和技能进行管理的必要；抨击旧的老式以及阻碍经济发展的政治控制；
（3）因此韦伯所处理的是资本主义深入发展所必须处理一种重大的问题一组织的合理化；
（4）由于其理论对资本主义发展的巨大增进作用，故也被誉为德国的亚当斯密；
2.韦伯理论的学术意义-最早对社会生活中的组织现象进行研究，”组织理论之父”
（1）启动了组织（行为）理论研究的先河-a.提出了一种对不一样组织的性质，形态，特性进行分析的理论框架，尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值；-b.从权力（权威）的视角来研究组织类型，开创了组织研究的新方向；
（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则（其对官僚制特性的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工，层级节制，考试录取，职责权限，工作酬劳等）
（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制，增进了管理法治化，科学化，
（4）讲求效率的行政观，符合资本主义生产方式的需要；
3.韦伯理论的局限性
（1）高度纯化的理论描述，与现实中的组织有差距；
（2）偏重于静态研究，过度强调机械的正式组织的功能，忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力；
（3）偏重于对组织内部形态和管理构造的分析，缺乏对组织与其环境间互相关系的探讨；
（4）过度强调专业分匚和职能权限划分，忽视宏观协调；
（5）过度强调人员稳定，导致组织惰性；过度强调年资在升迁中的意义，导致论资排辈；
（6）过度强调组织利益和组织效率，忽视了组织组员多方面的心理需求及人性发展；-即a.纯理论的理想性/抽象性；b.研究角度和措施上的局限性-静态的而动态的；-内部的而非内外互动的；c.详细的原则措施缺乏弹性与适应性-过份崇尚法规，规章和制度，而忽视其执行者的积极性和发明性，导致组织和个人行为的僵化，缺乏适应性；第六讲:怀特的理论行政学思想生平与著述
1.生平美国人，1891年生,初期杰出的行政学家和人事行政学专家；
2.职业与工作经历专家芝加哥大学；政府官员曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度改革；
3.代表性著作1926年＜行政学研究》，该书是世界公认的第一本行政学教科书，体现了怀特为对行政学理论系统化的努力，为行政学的学科体系构建了一种比较完整的理论框架；此外尚有〈近代公共行政的趋势），〈联邦主义者），＜外国公务员制度＞;二.怀特行政学思想的重要内容
1.对行政学行政对象和范围的界定；1研究对象即对“国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究”；2研究范围:行政中的多种问题，包括公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等；⑶研究的目的目的A.运用物质材料完毕国家提议的任务；B.权限范围内最有效的运用一切资源；C.以最敏捷/经济的方式圆满完毕政务计划；D.政务的有效推行和管理；E.防止行政权的滥用；
2.提出了行政环境的思想1对“行政环境”含义的界定为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的多种原因总和”；⑵分析了多种详细的行政环境怎样影响作用于行政活动，行政行为及效果；A.经济环境的影响一行政职能与任务范围B.政治环境的影响一政府职能,.行政制度与组织；C.科技环境的影响一行政措施，行政技术，行政研究；D.客观社会环境的影响一公民的规定，国际经贸环境；
3.系统地探讨了行政组织的有关问题行政组织思想1有关行政组织体制方面的思想归纳了行政组织体制的类型及特性A.自治型对官僚型自治型民选制，任期制，政治责任制，官僚型委任制，长期制，管理责任制B.中央集权型对地方分权型地方分权型地方政府对地方事务有决定权；C.独立型对权力汇一型；独立制型将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持很少或毫无直接联络；权力汇一型将多种服务分集于各部门，各部门间亲密联络与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调；2对行政责任与权力的分派问题的分析A.指出权力与责任的合适分派关系到政府的行政效率；B.权力责任分派的含义”每一种行政官员必须尤其赋予一种固定任务”，为此，必须配以行政权力法律上和财政上的固定权力；C.实践中权责一致的困难和障碍所在民选官员缺乏上级监督；委员会制易致责任不清；职权分派不妥；机关之间缺乏协调；机构设置过多；机构越权；等等；D.提出了权责合适配置的原则及详细措施法定权力与立法根据；配以充足财源；将同一目的的事务其权力与责任归于同一部门；权责分派与任务相一致，与人员相一致；按区域，工作性质，措施和程序的不一样进行分派；3对行政组织有效监控幅度的探讨必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用，因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性；“任何行政首长，其有效监督不能超过七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降”；4提出了优良行政组织的原则-能获得最优秀的人才；-组织组员应有一致的责任及合适的权力；-将行政官员辨别为政务官与事务官，明确各自的权责，任务，以职务划分为原则，确实指标；-设置有专门的协调机构；-对组织的管理效率进行精确合理的测量；
4.提出了行政协调的思想1协调的含义行政协调是指行政主体引导行政组织，部门，人员之间建立良好的协作和配合关系，以到达共同目的的管理行为,是行政管理的重要内容⑵怎样协调A.应精简机构;B.应设置行政协调机关;C.及时而精密的协调;D.以首长裁定为最终决定
5.提出了丰富的人事行政思想1有关人才的选拨问题A.指出人才选拨的重要性认为此为现代人事管理的二大支柱之一另为职位分类B.人才选拨的方式-a.设置独立的考试机构-b.考试措施应科学化，多样化笔试，口试，操作试验，工作试验，心理测验；2有关职位分类一分级和工资制定的问题-重要性职位分类对实行工资管理意义重大；-怎样分类-工资多少应根据所完毕的工作加以确定；-同工同酬；-必须按按现代原则改善工资政策，确定生活费用，公平酬劳；3有关职务晋升的问题A.进行考核，实行功绩晋升制度；B.保证能干的人员得到提拔和重用；C.应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用D.综合运用职务晋升的根据；-工作资格；-工作成绩；-职务晋升考试成绩；-领导评价；
6.行政伦理思想1行政伦理行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和；-是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机关,企事业单位,社会团体，以及公民之间等的合理,合法关系的原则与规范；⑵有关官纪的本质及其重要性-官纪:的体现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力负责及以服务为荣的精神，有崇高和衰微之分;-崇高官纪的重要性一能鼓励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除多种私利之事;3导致官纪败坏的原因A.缺乏奖励；B.惩罚无度；C.疏略社交生活；D.调资不及时；E.取消权利;F.损失创制权；⑷端正官纪的途径-直接地奖励工作体现突出者，倡导合作与忠诚；-间接地善于运用外界环境影响，提供合适的工作条件，鼓励有关的社交活动.⑸良好官纪的标志-行政组织中良好的人际关系，领导关怀下属，重视让下属民主参与有关决策；
7.行政法规思想；1要注意研究政策与法律法规之间的关系-政策一通则化一法制一经行政经验通则化--行政案例一通则化--宪法条文⑵重点探讨了行政条例制定权的问题A.范围-据宪法,法律,立法来行使,必须有授予的委任立法权；B.程度-环境状况极端复杂琐碎；-状况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例；-状况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时；-紧急状况时；C.行政条例制定权的保障-提出了实行行政条例制定权的七项主张；D.行政条例制定的重要性-可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性；-鼓励官员的负责精神与发明才能,使其胜任工作，忠实公正履行职责；-减轻立法机关的工作；
8.行政监督思想1行政监督的必要性与作用A.必要性存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形;
9.详细作用-a.保证协调一致，政府高效运作；-b.维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由；-c.增进社会福利2立法监督的重要职责-保证立法与行政政策的协调；-保证政府支出合适；-保证行政监督的实行目的真正在于提高效率；-使立法机关完全理解行政情形以便制定补救性立法；3有效的立法监督措施A.会计及支出上的监督；
8.款额与分派的监督；C.行政政策的监督；D.人员的监督；E.调查监督；F.诘问质询4系统论述了司法监督的有关问题A.必要性与目的对行政过错进行补救，保隙公民与公务员的权利
9.分析了三个方面的司法监督-a.对公务员的司法监督；-b.对一-般行政行为及尤其行政行为的监督；-c,对行政自由裁量权行使的监督三.简评＜行政学研究》的奉献与意义
1.率先提出了一种比较完整的行政科学的理论体系，
（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和多种政府管理的研究成果，
（2）是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书，
（3）将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的规定，丰富了行政学研究的内容.
（4）标志着行政学的正式诞生.
2.详细思想措施上的创新与超越
（1）提出了建立行政学的四个基本假定；
（2）在行政与各方面（环境）的关系上，特意谈到了行政与平民组织的关系；
（3）运用发展的眼光看待中央集权的程度问题；
（4）开放性:认识到自身研究的探索性与临时性.第七讲古立克的一体化行政思想
一、生平与著述
1、出身1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响
2、教育与求学神学，政治学，法学；
3、任职经历A、大学专家-1931T942,哥伦比亚大学市政学与公共行政学专家；B、漫长的公共服务经历在纽约和联邦多种政府部门工作过-纽约市纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来更名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院堇事会主席；纽约市宪章修订委员会委员纽约市都市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（都市行政官）……）-联邦总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查征询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事征询委员会主席；
4、重要关注的问题与成就
（1）公共服务（行政）研究纽约市政研究局的工作-政府调查-公共服务培训学校
（2）学术著述1935-1937与与厄威克合著《行政科学论文集》,其中自己撰写两篇《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行政》；其他有关文章陆续刊登在《美国国家公共行政研究所》刊物及其他刊物上；
（3）杰出的公共服务工作致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践；
二、古立克的重要行政思想
1、对政府在社会中角色的界定
（1）有关政府存在的必要性“政府是任性、坚强且自私的人们可以协作共生的手段”；当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不合适的时候，政府活动的必要性就产生了
（2）有关政府工作的目的对过度的自由行为施加必要的控制提供（公私）合作的小区服务；体现对弱者的公平的人类同情心（增进社会公平）
（3）有关政府的工作方式不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；
（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀政府机构的日益膨胀是多种原因导致的；-市场失败会导致政府增长；-热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推进预算增长；应当限制国家（政府）的作用-未来变化无常，政府同样不能确切地理解未来；-政府中的领导者也许缺乏智慧、经验、知识和崇高品质；-缺乏行政技能与措施；-综合行动要波及到众多变量；-行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序措施不过政府的作用不应受到固定限制；
（5）重新划分和配置政府内部职能主张应由政府（行政）系统来制定计划-公众处理不了复杂问题；-立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用;理想政府系统的职责分工模式-行政首长在参谋系统支持下负责制定计划；-立法机关负责接受或否决政策提议；-行政部门负责贯彻贯彻已被采纳的政策计划；-公众通过参与政党和压力集团行使一般性的监督控制职能；即行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与否决；
（6）重新界定美国联邦系统的各项职责主张联邦政府大量新职权；也主张责任合适分散；
2、有关行政部门在政府中的作用一一一种对政治与行政关系的新理解
（1）拒绝政治/政策-行政二分法给出政治的二种含义-一般地通过统治者的控制来寻求私利和发展；-真正地指统治者用来实行控制的行动；-两者的区别不在于行动自身而在于动机不一样认为行政必要要波及到政治和政策过程-将一般意义的政治置于行政之外是行不通的；-而将政治的•般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险；因此古典二分法是失败的
（2）根据与政治/政策的有关度不一样辨别政府系统中的四种角色类型A、政治家-通过监控和调整专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡；B、政治任命官-中介人，在专家和公众之间作解程以增进互相理解；C、行政官员-理解和协调政策并且向详细的行政工作机构解释和阐明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最终决定；D、技术专家一只考虑技术问题；所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的
3、有关科学与行政的关系（行政的科学性问题）
（1）政治/政策-行政两分法是初期行政学家们但愿建立一门行政科学的根据政治/政策价值界定（价值优先性）是为评估目的的合意性；行政价值中立，是事实界定，故可以科学地进行；
（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学措施应用于行政问题A、科学措施-实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检查假说-目的在于发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规则），并将之应用于实践以处理实际行政问题；-科学措施意味着“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”B、主张行政科学乃是一种知识系统-“•种只要人们为了共同目的而有组织的在一起工作时便可以用来认识关系、预见成果和影响后果的知识体系”-也即一种用来认识、预见和影响组织活动及其成果的知识系统
（3）探讨了行政的科学程度问题A、科学不能囊括所有行政活动，行政具有价值性；-科学只波及“变量和互相关系”的陈说，其合适研究范围是调查行动与后果之间的关系；其特有的价值是效率；-由于行政也制定政策，它就无法完全价值中立，必然波及到其他社会政治价值和社会价值界定问题，B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理的危害”-专家会假定自己比公共更理解其需要；-宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威；“一项依托专家集团制定的政策方案在大概三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”；-长期的专家领导和控制的成果就是破坏民主、自治等价值原则；C、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来克制专家政治的危害-培养和对立职业自律意识；-不能由专家来采用最终行动；-让公众作自身利益的最终裁判；-专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通；
4、古立克的一体化行政组织思想
（1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的措施，形成一体化组织A、政府管理与企业管理有共性同属管理科学，同样波及到人员管理、计划、协调、鼓励等问题因此，政府应向企业管理学习；B、应对行政体制的基本构造和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；C、提出11条行政改革的原则D、总之行政部门应当融合成一种整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配置一位有职有权、可以监督行政全过程的行政首长，即形成一种一体化的行政组织
（2）形成一体化组织的途径AN分工与整合（botttom-up原则）-分工的必要性由于人的差异性与知识技能的有限性；-整合（分组归类）即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调；-怎样整合四种途径或根据（4P目的purpose、工序process、人员persons,与地点place）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要根据）-强调“同一性（一致性）原则”，按该原则对各单项活动进行分类和归并；B、控制与协调（t op-down原则）-建立一种权威构造（即层级构造）树立一种唯一的，全面的指挥权威；保证每一件工作均有人监督（有效的监控幅度是有限的）；确定由总体任务分派下来的各单位的详细任务；-突出组织目的（保持思想或目的的单一性）运用思想进行协调，培训组织组员带着同一目的而共同奋斗的欲望和意愿手段说服、个人协商谈判、明确地陈说目的；
（3）提出管理七职能论:POSDCORBA、计划指为了实现组织所设定的FI的而制定出所要做的事情的纲要，以及怎样做的措施B、组织为了实现所设定的目的，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调；C、人事包括有关职工的选择与训练、培养和合适安排等方面的职能D、指挥指包括如下各项的一种持续工作作出决策；以多种指示和命令指决策详细化；作为领导者对下属进行领导、监督和鼓励E、协调即为了使组织各部门之间工作友好而步调协同，共同实现组织忖的，而使工作的各个部门互相联络起来的活动（即前述的整合）；F、汇报指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的状况的汇报，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报；G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算
5、古立克关注的其他行政理论与实践问题
（1）有关公共财政与预算改革的思想行政机关应增长管理财政事务的职责，立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行政挣脱立法机关的优柔算断；计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效指标（可操作性，量化）财政职能应集中在州；
（2）有关人事问题的见解A、主张在公共部门建立一种“积极的专业服务机构”，目的（好处）-把政治置于一种更高的问题层次上，防止把人事问题视为职位和特权问题；-为民主政体提供必需的人才资源；B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五种类型的职业-无需技能的服务人员；-技术和行业人员；-办公室工作人员；-职业和专业人员；-行政人员；C、该职位系统应当-应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶尔取胜者，淘汰不适合者；-根据职务晋升；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才；-建立保护性措施保护雇员以使共免遭任意解雇；
（3）有关市政问题的思索A、都市生活的重要作用；-“以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力”B、都市面临的问题-空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等；C、都市问题的原因-都市规模扩大不良政治操作；不妥管理手段；D、都市问题的处理措施设置.某些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府部门，在地方一级设置多目的的机构；通过政府内部部门间的合约来处理问题，在州政府一级设置一种地方事务局，等-最终的措施是各级政府要共同行动
6、对古立克重要观点和见解的归纳
（1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应当介入发挥积极的、正面的作用但只要有也许，政府与私人部门就应当互相合作；
（2）各级政府的行政系统应当提出政策提议并执行政策；立法系统则负责对前者的提议进行审查以决定是通过还与否决；
（3）行政系统内，行政首长应有职有权详细做法包括实行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方政府的民选官员数量等；
（4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；
（5）行政人员介入政治与政策事务在所难免行政理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充足发挥专业知识；
（6）要运用科学的措施揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益
（7）行政组织的最高领导人应当在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目的来对其行政分支组织进行内部整合
三、简评
1、古立克理论与思想的特点
（1）一体化主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则
（2）实践性其理论、原则和探讨都直接用于指导实践一一美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；
（3）规范性其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；
2、奉献性
（1）合编的〈行政科学论文集〉系统地整顿了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一种十分重要的里程碑（第一次把法约尔的〈管理理论与国家）简介给美国人）；
（2）丰富了对行政学中某些概念范围和探讨（政治与行政、效率与民主等）
（3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；
（4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）
（5）对政府角色和行政作用的重新界定
（6）杰出的公共服务记录
3、详细理论与思想（原则）的局限性
（1）观点上的妥协性；
（2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性；如对单元任务分组归类的四种根据，应怎样对其进行组合？一体化组织（原则）既也许带来效率也也许导致无效率；
（3）某些见解缺乏科学性即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈说，更象是价值承诺如有关加强和整合行政部门的主张；第八讲厄威克的系统化行政管理思想
一、生平与著述-英国人，著名行政管理学家，《管理科学论文集》的合作者，长期从事管理征询工作；-著述《管理的要素》，《明日的管理》，《管理的职能》，《组织的科学原则》，《组织中的委员会》，《管理备耍》，《玛丽・福莱特论文集》，《管理科学论文集》
二、厄威克的重要学术成就与管理思想
1、对古典管理理论的系统化工作及“管理是一门科学、统一的学科的思想”；
2、有关组织的八原则
（1）目的原则；
（2）权责相符原则；
（3）人员与组织构造相适应原则
（4）单头领导原则
（5）控制幅度原则；
（6）“专业参谋与一般参谋”共存原则；
（7）授权原则；
（8）明确性原则
三、评价
1、重要奉献•在于他对西方古典管理原则的系统化工作一一统一了古典管理理论他的研究工作增进了一种统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有一般合用性的行政管理原则
2、对的看待其提出的管理原则
（1）原则的普适性；
（2）原则的相对性；第九讲福莱特的动态管理理论
一、生平与著述-美国人，泰罗的同步代人，一位在“科学管理”理论与“行为科学”理论之间架起桥梁的管理学家-重要著作有1918〈新国家〉，1924（发明性经验〉，1925〈作为一种职业的管理〉，1941（动态行政管理，玛丽・福莱特论文集）（其中包括有（建设性冲突〉、〈作为一种整体的企业〉等非常具有前沿性思想的论文〉
二、福莱特的重要管理思想
1、群体原则（过程）------------种新心理学
（1）个人存在于互相的社会交往之中；
（2）群体目的、建设性冲突与整合A、冲突是无所不在不可防止的；B、对冲突应予以重视与运用，使之发挥建设性作用；c、整合是处理冲突的最佳途径；3民主是一种社会意识；•现存的“投票箱”民主不是真正的民主；•真正的民主是一种社会意识，能发明出一种团结一致的局面，鼓励发明它以大众的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制构造以及代议而非代表为前提条件
2、情境规律有关权威、控制与领导的思想1有关权力、权威的思想A.权力成事的能力；B.应以“共享的权力”替代“统治的权力”；C.以共同行动替代同意和强制，变服从命令为服从“情境规律”-“不应当由一种人给另一种人下命令，而应当是双方都从情境中接受命令，假如命令只不过是情境的一部分，那就不会产生某些人发命令而另某些人接受命令的问题”-“情境规律”“当周围的变化与反应互相交错，不停出现时，针对这种状况必然出现的敏感能力”-即有无权威不取决于个人的意志，而是取决于工作状况的客观规定
0.权威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联络，以知识经验为基础-把权威转向知识，可以防止冲突，每个人都感到那是情境在发出指示，因而能较少磨擦地实现整合的统一2有关情境控制的思想A.控制权力的运用B.控制情境-经理人员所要控制的不是单个的要素，而是目的、任务、环境、以及其他各要素间的复杂的互相关系；即控制情境，要使整个情境形成一种生产性的构造；C.根据事实来控制而不是由人来控制fact-control；-即控制应以情境的规定为基础，而不是取决于长官意志，人个喜好D.是互相关联形成的控制而不是上面加给的控制；-所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础，因此控制要使人认识到互相间的共同利益，从而使之自觉工作，自我指挥自我管理E.互相关联以协调为基础，提出组织协调的四条原则-交互联络原则；初期进行原则；直接接触原则；持续进行原则3有关领导方式的思想一般领导模式A.领导的任务在于使个人目的与群体共同目的相结合；B.领导不应以权力命令与服从为基础，而应以在情境的互相联络中领导者与被领导者的互相影响为基础，为此领导方式应发发生对应的变化C.领导的有效方式-协调对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的奉献-界定目的在于使组织组员都可以感到他们是在为一种共同的目的工作；-预测认识更大共同体的长运利益和发明某些可以实现利益的情境
三、评价
1、奉献性1）研究角度措施上的创新动态研究一种动态研究，具有“社会人”时代的特性，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁一人的角度，-心理学的措施，2）详细管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义许多观点具有发明性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）；
2、局限性主观臆断与幻想性；理论体系不够持续和系统化；第十讲巴纳德的系统行政组织理论
一、生平与著述美国人，1886-1961；实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的创始人，代表性著作1938年〈经理人员的职能〉，1948年〈组织与管理），
二、巴纳德系统组织理论的重要内容
1、有关组织本质的思想组织是一种协作系统
（1）一般意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等构成的协作系统；
（2）管理学的“组织”理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分一一组织,即协作系统中“人的行为和人的协作关系”，
（3）组织的特点A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统B.组织是一种系统，即按照一定措施进行调整的人的活动和行为的互相关系系统；C.组织是动态和发展的，当系统中的一种部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；1）.组织是一种更大的协作系统的一种构成部分，但两者揉合在一起时有时界线不太明确E.组织工作决不仅仅限于一般所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要
2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）
（1）明确的共同目的A有目的;B.目的为全体组员所理解和接受；C.对组织目的的理解有基卜整体利益的客观理解与基「个人立场的主观理解D.有组织目的与个人目的之分；
（2）协作的意愿；A.协作意愿自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化B.协作意愿对于到达组织目的至关重要C.协作意愿因人因时而变化D.协作意愿的强度取决于奉献与诱因之间的对比；E.可通过多种渠道增长诱因，增长协作意愿
（3）良好的沟通A.信息交流意愿、情报、提议、指示和命令等信息的传递；B.信息交流是将组织共同目的与个人协作意愿联络起来的桥梁；C.信息交流的原则-固定化的、明确的、正式的交流渠道-交流应尽量直接短捷，减少中间层次；-不得跳越；-人员必须称职；-交流线路不停中断；-信息须有权威性；
3、管理人员的职能
（1）建立并维持一套信息传递系统重要体现为建立一种管理人员组织；-确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图一组织系统图）；-找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）；
（2）促使组织中的每个人都能作出重要奉献（提供服务）；
①招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；
②建立合理的鼓励监控机制，促使组员提供恰当数量质量的服务；
（3）阐明并确定本组织的FI的•以组织中各个部门的详细目的来阐明组织的共同目的；并使之互相协调；
4、正式组织与非正式组织说
（1）非正式组织的含义一种无正式的组织构造、无自觉地共同目的，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体；
（2）非正式组织的两类后果；A、使人们形成一定的态度、理解、风俗、习俗和习惯等；B、为正式组织的产生发明条件；
（3）非正式组织对正式组织的影响；A、正面影响-可以从事正式组织所不便进行的沟通；-培养组织组员的赤诚，对权威的认同感，维持团结；-借助它可防止正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；B、负面影响在目的与工作措施上与正式组织对峙
（4）对的认识和运用非正式组织•非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的•管理者要善于识别非正式组织，并对的运用它来增进组织的健康发展
5、组织平衡论（存续论）
（1）组织存在和发展的关键在于使组织组员获得一种奉献与满足之间的平衡•奉献指组织组员为实现组织目的所做的工作或付出的代价；•组织组员的满足来自于组织为组员提供的诱因，即可以满足组员的个人动机或需要的东西；•奉献与诱因这两者要到达平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消灭
（2）诱因可以是多种多样的•经济的与非经济的
（3）组织的平衡是不稳定的•外部环境恶化导致诱因来源局限性；•组织组员的需求原则总在慢慢提高，由此破坏平衡；•组织必须通过不停地发展壮大来增长组织所掌握的诱因；
6、权威接受论
（1）权威取决于下级人员的接受命令
①管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由卜而上的承认；
②权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令局限性取，重要的是获得下级的同意，支持与合作
（2）权威被接受的条件
①命令明确；
②命令与组织目的一致；
③命令与个人利益一致；
④命令没有超过接受者的体力与精力之许可
（3）无差异范围;•即服从（接受）范围，指一种人不按个人的价值观去衡量和检查指示、命令和提议的是非曲直，就直接予以承认和执行；•服从范围的大小取决于组织组员感到诱因超过自己奉献的程度以及组织组员所归属的团体的态度；
（4）管理者强化正式权威的措施A、鼓励组织组员，从内心角度扩大组员的接受范围；B、设法培养良好的团体态度；C、出以公心，以组织目的为准作出决策，对组织负责D、建立和改善信息交流渠道，使之能精确、及时地传递信息；E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来；
（5）两种权威论:•领导者与下级人员之间的权威关系有两种职位权威与领导权威；•职位权威由管理职位和等级制自身所决定；•领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定；•此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范闱
7、组织决策论
（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类个人决策个人出自于个人动机而参与组织的决定，是出自于个人人格的决策；组织决策指组织目的上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；
（2）组织决策的两个客观原因组织目的与环境•组织目的是独立于个人动机的，具有客观性；•环境是对实现组织H的起制约或推进作用的多种客观条件；-战略原因即实现目的的关键原因，组织决策的环境重要由战略原因所决定；■补充原因战略原因之外的非关键的原因，•决策的作用就是通过反复注意目的与环境，使两者越来越详细，最终确定实现目的的详细行动•即决策就是要使目的和环境明朗化，在详细行动上到达一致；
（3）管理者决策工作有三个来源
①对上级指示的详细，做出适合本部门单位的决策；
②下级人员碰到困难纠纷时祈求做出裁决；
③管理者独立地、发明性地发现问题处理问题；
（4）决策的措施与艺术
①应积极、发明性地发现和处理职责范围内的决策问题；应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；
②对目前不合适的问题不作决策；
③时机不成熟时不作决策；
④对不能有效实行的事不作决策；
⑤对应当由决策他人决定的事不作决策；
（4）决策的思维过程•决策从本质上是一种处理问题的思维活动，有两类基本的思索过程
①逻辑过程即可以用语言或符号体现的自觉思索过程，也即推过程；
②非逻辑过程不能用语言体现的判断过程，体现为迅速的直觉反应，对决策工作也很重要；
三、对巴纳德组织理论的评价
1、奉献性现代管理理论之父巴纳德开创了目前组织管理和行政管理研究的许多重要途径，并且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的主线性概念和观点被誉为“现代管理理论之父”
（1）独创性创立系统组织理论•最早把系统理论和社会学知识应用「管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；究行政生态系统
5、挑战与创新时期20世纪70年代挑战70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的老式理论”（如美青年学者“新公共行政学”运动；英学者提出重视行政道德规范和社会需要的“小区服务模式”）此时行政学愈加重视政府行政的社会和政治意义创新系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的深入创新奠定了重要的措施论基础经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目的管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实也许性重要代表人物弗雷德里克森美新公共行政学者，对老式公共行政学理论进行全面反思与批判，用新措施、新视角研究公共行政；美管理学家菲德勒将权变管理理论应用「领导科学领域并提出著名的权变领导模式；美学者德鲁克提出目的管理理论
6、总结与探索时期20世纪80年代80年代西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一种公认的、明确的中心和体系此时期行政学研究的重要内容对本学科的历史发展进行回忆和反思；企业家政府理论的兴起；政策科学的繁华；并成为政治学与行政学研究的主:流之一；公共选择理论影响深远；公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化和行政环境等方面的研究也深入为理论界所重视代表人物美政策分析家奎罗系统论述政策分析的理论与措施；布坎南以经济学措施探讨政府行政问题；美学者奥斯本/盖布勒等倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方对的认识西方行政管理思想发展阶段性
（1）发展的‘交叉性有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如美国著名的管理学者赫伯特•西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义简介和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首
（2）发展的答复性行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失如科学管理思想，行为科学理论在现代仍然具有广泛的影响因此，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械第一讲威尔逊的行政学说生平与著述美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；哲学博士，重要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多1886-1902政治学专家，教学、研究；1902-1910普林斯顿大学校长;1910-1913新泽西州州长;1913-1917美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）1924去世
一、思想渊源与生产背景
1、思想渊源受德国行政研究思想的影响行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权、‘开明专制’的规定相适应）；德国行政研究的代表人物斯坦因的重要行政思想在一定程度上对政治与行政的划分政治一一宪政是国家这一人格主体有组织的意志行政是国家主体的根据意志的活动；宪政与行政的关系宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力是对行政予以程度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系任务理解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究怎样依托国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；行政研究体系的三个部分行政组织行政机关的发展、构造；行政行为其自身的独特规律；行政法规“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨
2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动自由放任主义限制政府权力，政府无为，成果是•系统观的价值变化r人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的互相关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的互相影响
（2）动态的分析措施从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步
（3）开创性
①首先对“沟通”，“动机”，“决策”，“目的”和“组织关系”等问题进行了开创性的专题研究；
②其提出“非正式组织”，“决策”，权威，信息沟通等概念或范围，后来均成为管理学界研究的重要课题；
③其权威接受论对权威提出的全新见解，颇具启发性；
2、理论的不完善性
（1）没有提出切实可靠的衡量诱因与奉献平衡的尺度，易陷入循环论
（2）组织决策论对决策要领的分析不够深刻，轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务；第十一讲西蒙的行为主义行政学说
一、生平与著述美国人，大学专家，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量；研究领域行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学著述丰富代表作《行政行为一一行政组织决策过程的研究》；其他《管理决策新科学》，《公共行政》，《经济学与行为科学中的决策理论》，《人的模式一一有关社会背景下人类理性行为的社会及理性一一数学论文集》；
二、西蒙行政学思想的重要内容
（一）、行政谚语对老式行政学理论的批判
（1）老式的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；
（2）行政学必须在研究措施上寻找新的途径，只有提出新的研究措施才能建立真正的行政原则；
（二）、行政学研究措施论
（1）事实与价值的辨别A、理论的辨别-价值命题是有关偏好的体现，应然问题，规范性陈说，；-事实命题是有关客观世界上可观测的事物及其运作方式的陈说，是然问题，描述性陈说；B、实践的辨别一之一手段与目的的区别；一之二可供选择的行为与行为的后果的区别C、以事实与价值的辨别来辨别政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围-政策问题价值原因居重；-行政问题事实居重；
（2）操作定义:凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观测的事实和状况相•致的；•法定权威的操作定义•心理权威的操作定义
（3）概念工具•行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；•分析单位复杂的整体现象包括了多种详细的特殊的层次，每一种层次均有某些基本的分析单位，一种分析单位也就是一种概念；•西蒙在行政行为的研究上即是以“决策”为基本概念；-“决定”是分析的基本单位，-“决定前提”是最小的分析单位；-“决策”是目前行政行为研究上最流行的概念工具；
（三）、行政决策论
1、行政学研究应以决策研究作为重点•决策理论的目的即在于为行政学构造一种概念框架体系；・以决策行为去研究行政的理由-老式行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”和“做”，而不注意“行动”或做之前的“决策”-组织中的操作人员非操作人员对组织目的的实现都很重要，都需要做决策-老式行政学对组织的阐明过于简化、肤浅并且不切合实际，过度重视权力原因而忽视其他同样重要的原因，而对一种组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一种人做什么以及做决策受到何种影响的描述；-所谓好的或对的的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简朴的措施就是看看行政组织每一种人决策的理性程度；-决策（行政）程序对于完毕行政工作十分重要；
2、有限理性与决策准则
（1）、理性的含义-理性的一般含义指非感情的一种计算、思索的心智措施-西蒙的理性用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性”的决策；
（2）、西蒙的有限理性一一行政人假设a,老式的客观理性一一经济人假设•经济人追求经济利益最大化；•理性原则多方案、明确的成果、充足的信息、确定的偏好次序；b,西蒙对客观理性的反驳•知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的；C,有限理性与行政人（管理人）假设•人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；•应以以有限理性“为基础的”行政人“取代”经济人“；•行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性；
（3）、西蒙的行政决策准则令人满意原则-由于人是有限理性的行政人，因此，应当用”令人满意的“准则取代”最优化“准则；-令人满意的准则在决策时决定一套原则用来阐明什么是令人满意的最低程度的备选方案，假如拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些原则，那么这个方案就是令人满意的-当按照原定原则寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑变化原定的原则；
3、行政决策过程
（1）、有关决策的含义广义的理解管理就是决策；包括了决定前的调查分析，作决定以及决定作出后的评价等一系列过程；
（2）、决策过程的四个阶段a.情报阶段探查环境，寻求决策条件；b.设计活动设计、制定和分析也许采用的备选行动方案；c.抉择活动从可供选择的备选方案中选出一种合用的行动方案；d.审查活动对已经作出的抉择进行评价；
4、决策的类型与技术
（1）、决策类型A、程序化决策用于处理反复出现的例行活动；
13、非程序化决策处理非反复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题；
（2）决策技术A、程序化决策技术•老式的习惯、及原则化操作程序；•现代的数学工具、电子计算机技术B、非程序决策技术•老式的判断（经验、直觉和洞察力）、发明性和有条理的思索、培训•现代的探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）；
（四）行政组织理论一一对巴纳德组织理论的深化和完善
1、有关组织平衡问题的探讨
（1）个人参与组织的三个基础-因组织目的实现而直接得到的个人报偿；-与组织规模及其增长紧密有关的、由组织提供的个人诱因-与组织规模及其增长无关的、由组织提供的个人诱因；
（2）只有能维持奉献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，个人才能通过组织实现其个人目的，组织也才能继续存在；
2、对组织影响力的探讨•组织组员的决策会受组织影响，有五种影响力
（1）权威•权威一种可以用来作出指导他人行动之决定的力量•权威关系是上级与下线两个个人之间的关系，•权威的运用对组织有三种作用
（2）沟通:
①沟通是组织中某一组员将某些决定前提传达给另一组织组员
②沟通的重要性无沟通则组织就不有影响组织组员的决定；
③沟通的双向性首先是将命令、资料、意见等信息传到达决策中心；另首先是决策中心传到达组织各方面；
④沟通程序（方向）上行、平行、下行
⑤沟通的种类-正式沟通组织故意建立的沟通系统；-非正式沟通由组织中各组员之间的社会关系所导致的沟通系统；
（3）训练
①训练的目的意在使组织组员自行做出满意决策；
②训练的种类职前训练、在职训练
③训练对决策的影响作用决策时可予以受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督；
（4）效率准则
①含义个人应基于效率准则作决策，即到达一定成果应选择机会成本最低的行动；
②与理性准则的关系-理性准则要全盘考虑也许的行动，也许的成果以及整个价值体系；-效率准则将复杂现象予以简化后的决策根据，是在决策上靠近理性准则的措施，是在简化决策状况下求最大成果；
（5）组织认同（组织忠诚）
①含义指个人以组织价值替代个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种成果来衡量）
②种类一是对组织目的的认同，若目的变化，则不再认同；二是对组织自身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同，只要组织存在，不管其从事何目的，均可维持其认同
③功能是为实现组织目的之所必须由于个人只有在认同组织或组织单位的目的时，才有也许作出合理或有效的决策
④也许导致的困难FI的冲突个人决策时以该组织单位的价值（目的）为决策根据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目的冲突
3、对组织设计问题的探讨
（1）有关组织的构造形态A、要建立或变化组织目的，得到组织的目的体系；；B、组织应设计成层级构造上层（非程序化决策层）、中层（程序化决策层）、下层（基本作业层）；
（2）组织的专业分工A、分工措施与目的整个决策系统可提成若干彼此相对独立的决策了系统，以分散决策；B、分工的原则从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性；
（3）组织的工作重心A、应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上；B、”控制注意力原则”有效地运用组织的“注意力资源”，-合理设计组织边界（分界面），使之有选择的注意和吸取那些为组织的长期战略决策所必须的信息；-组织的上层机构必须设计怎样安排议事日程的规则，用来辨别紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务；
（4）组织的权力配置合理集权与分权A、集权的利弊,利a.保证多种作业活动的协调；b.利于发挥决策才能；c.利于明确责任；d.利于克服门户之见；弊a.决策者承担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；b.易于导致决策过程反复，下级人员无所作为；c.易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而导致决策费用增长；d.易于导致”下情不上达“致使决策脱离实际；B、分权的必要性与合适性•个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参与重大决策；•分权要合适不能绝对分权，由于业务组织活动是集团活动，要顺利实现组织目的，必须有一定的集中协调机制；
（5）观点归纳A、应把组织的整体构造设计成层级构造B、必须注意组织构造纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；C、必须应用“控制注意力”原则，有效地运用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；D、应当对的地处理好集权与分权的关系，要根据实际状况把一部分轻易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一种适合的特定部门或单位制定，而对于基层状况不易上达的某些详细决策工作则应交给基层或中层机构制定
三、简评西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大奉献
1、其提出的研究措施论启动了行政学研究的新时代即以科学化的概念、实证的研窕措施来取代充斥含混的命题与教条化陈说的老式行政学；
2、广泛引用r心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野
3、提出了新的研究途径决策研究已经成为今天公共行政研究的主流第十二讲沃尔多综合折衷行政观
一、生平与著述德怀特•沃尔多，美国著名公共行政学术史学家；求学文学学士、政治学硕士、博士；职业大学讲师、专家、政府官员，以及对公共行政的学术组织工作；其行政思想的焦点对各家行政学思想的见解与评论
二、沃尔多行政思想的重要内容
（一）、对老式行政学的评论
1、分析归纳了老式行政学的一般特点
（1）坚守政治-行政两分法；
（2）一般管理取向；
（3）通过科学分析来寻找一般原则；
（4）强调行政活动的集权化；
（5）对“民主”价值的基本承诺；
2、分析了老式行政学的思想框架与哲学基础
（1）老式行政学的价值取向在于“有效地接受并支持目前的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等等等）
（2）老式行政学的思想框架包括民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信可以据以成立“民主统治阶级”的专门知识；
（3）老式行政学的哲学基础包括实用主义、功利主义、与实证主义
3、对韦伯官僚制理论的评论充足肯定官僚制理论，认为韦伯对官僚制的论述与其所时代很合拍
4、对老式行政学的批判
（1）政治行政两分法是不恰当不可取的（不能处理民主制与官僚制的冲突，不能处理价值问题）；
（2）范式批判其理性主义倾向过度强调组织之间的共性或所谓的原则；
（3）批评老式行政学家的“科学”主张怀疑发展一门行政科学的也许性，但科学思想仍然是有益和必要的
（4）反对老式行政学家过于重视效率的做法；
（二）、沃尔多对现代公共行政学的评论与见解
1、分析了组织理论发展的三个阶段第一阶段老式的组织理论；第二阶段新老式组织理论第三阶段现代组织理论（决策理论、人本主义观、科学管理说）；
2、对比较公共行政的评论；比较公共行政学所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现；
3、对公共政策的评论；公共政策中的案例研究措施对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯•的研究和学习公共行政的手段；
4、对新公共行政学的评论；•虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，由于多数创新的技术与措施都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一种变革的时代；•新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代老式的思想；
（三）、沃尔多本人的公共行政研究领域
1、历史与公共行政从历史中寻找“洞见、假设、与科学结论”
2、官僚制与民主官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题（官僚制与民主确有某些相抵触的特点等级制与平等，纪律监督与自由，等等）；但两者并非完全不相容两者之间应当寻求融合（如建立在能力与专长之上的普遍原则与机会）
3、公共行政与政治•政治与行政不是可以分离的领域，而是有关领域甚至统一领域；•应当将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的“公共利益”概念结合起来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的“政府行政”
4、道德与公共行政•公共行政不应当为了寻求效率而只关怀技术与科学问题而回避价值和道德问题•公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态；•行政理论必须包括道德学说，自觉研究价值观并用之指导经验研究的方向；
5、逻辑实证主义与公共行政•事实与价值的辨别只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，由于不是一种很有用的分析措施•逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向即把公共行政视为实现外部界定目的的一种工具，放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让“理性”为“非理性服务”•因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，应在“科学性”与“规范性”之间到达一种妥协；
6、科学与公共行政对公共行政之科学性的怀疑
（1）若就狭义的“科学”概念而言，他不相信存在或也许存在一门公共行政科学；狭义科学观科学是为“经验实在‘同假设和定律‘安排’在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的措施论原则获得的合法化知识”）
（2）广义上包括公共行政在内的社会科学都具有科学性；广义科学观科学只不过是导致“对详细变化进行控制”的知识而已）
7、公共行政学科、专业和事业
（1）学科地位一门应用科学；
①与政治学的关系不仅仅是政治学的子学科（由于政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境）
②与管理学的关系不应归属于“一般”管理学派由于行政的价值观以及行政的技术和措施都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学）
（2）一种专业公共行政应当由一种学科发展成为在大学拥有一种独立的专业学院的专业
（3）一种事业一种包括许多方面的思想、观点和措施论的事业，详细折衷性、试验性与开放性
8、公共行政与未来•公共行政应当探讨由于未来社会变更所引出的一系列的问题如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风格；•由此，公共行政必须变革与转型公共行政的决策必然会是一种由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断构成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、措施论上）；两种方案
（1）集权主义的方案将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和；
（2）无政府主义的方案更为可取•多重性特点包括分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的，•主权国家被解散并且其明显垂直型权威构造被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代
三、简评重要不是一种发明者，而是一种评论家；
1、奉献性
（1）其自身研窕，提出了许多有启发意义的真知灼见，
（2）其评论大体中肯和合乎事实，有助于大家更好理解和理解老式与现代公共行政，
2、局限性
（1）其自身研究，缺乏一种统一的中心主题、一种系统的理论体系以及明确的结论；
（2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种消极与怀疑情绪，建设性不够第十三讲里格斯的行政生态学说
一、生平与著述美国现代著名行政学家；比较行政学与行政生态学创始人；代表性著作•《农业社会与工业社会一一建立比较行政的类型》，1•《行政生态学》，1961年；•《公共行政比较研究趋势》，1962年；•《发展中国家的行政棱柱型社会的理论》，1965年；•《泰国一种官僚政体的现代化》，1965•《发展行政的新领域》，1971年；•《重访棱柱型社会》，1973；
二、里格行政生态学说的重要内容
（一）行政生态观
1、行政生态措施的必要性
①“在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是某些形式主义的制度有效的行为绝大部分仍取决于老式的构造和压力，如家族、宗教以及某些继续存在的社会和经济领域因此，只有以生态学的观点一一亦即从非行政的原因去观测，才能理解这些国家的政治与行政”
②要理解一种国家的公共行政，不应当仅仅局限于行政系统自身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一种行政与该国社会环境的关系；
2、行政生态学的含义研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的互相影响情形”的一门行政学分支学科；
3、行政生态学的研究范围•探讨各国所特有的社会文化及历史等诸原因是怎样影响并塑造该国的公共行政；•研究各国的公共行政又怎样影响该国的社会变迁与发展；
（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式
1、农业社会的行政模式一一融合型行政模式特点
（1）以农业生产力为经济基础；
（2）土地的分派与管理是政府的最重要事务；
（3）官僚的职位重于行政政策
（4）家族与亲族主义的行政风范；
（5）世卿世禄制度;
（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；
（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；
（8）行政活动以地区或土地为基础，行政的重要问题是维持行政的一致和统一
2、工业社会的行政模式一一衍射型行政模式特点
（1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；
（2）民众与政府关系亲密，有影响政府决策的渠道；
（3）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；
（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
（6）行政的重要问题是寻求专业化基础上的协调与统一；
3、过渡社会的行政模式一一棱柱型行政模式特点
（1）异质性-一种社会在同一时间里，同步存在着不一样的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；
（2）重叠性:-指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，-行政行为往往受非行政原则所主宰，而非由行政原则决定-行政任务往往由非行政机构来完毕
（3）形式主义指政府所制定的政策和法令不能付诸实行，形同虚设，徒有虚名危害•导致行政权威合法性危机；•损害行政行为的效率和品质•行政政治化；•成就取向有限，专为文凭而考试；
（三）对五种行政生态要素的分析
1、经济要素与公共行政
（1）”市场一企业”构造及其对公共行政的影响价值规律与市场原则等价互换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；
（2）互惠一重配构造及其对公共行政的影响互惠纳贡，以物易物，互补局限性；由政治权威进行经济分派，在互中完毕社会财富的重配对行政的影响一元构造不能清晰地划分政治制度行政制度；
（3）“集市一一有限市场”构造及其对公共行政的影响有限的市场经济一一价格不可决社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等原因的影响，对公共行政的影响在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同步在起作用；
2、社会原因及其公共行政的影响
（1）工业社会中，代表着不一样社会利益的多种功能性社团对行政的影响很大；小区汇聚和体现问题，确认问题及其优先次序，确定政策，执行政策
（2）老式与过渡社会中，家庭对行政影响很大；行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低卜
3、沟通网络与公共行政•沟通网络社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段•动员指全社会的人口参与庞大的沟通网络的程度；•同化指社会一般民众和精英分子共享同一符号，认同于同一基本价值与目的的程度；•一元化社会高度动员与同化的社会；利于行政与公众间的沟通•多元化社会低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；-限制行政机关对于公众利益的聚合与体现范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能；
4、符号系统与公共行政指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；
①政治神话指“用以表明主权的最终源泉、人之天性与命运、人的权利义务及重要关系等方面的信念
②政治准则指•套决定政府构造以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；
③政治法典指将”政治准则“深入详细化、规范化的多种法律制度对公共行政的影响由符号系统所提供的”共同意识“是形成行政权威所不可缺乏的东西
5、政治构架与公共行政政治与行政是两种不一样的政府功能，这两种功能之间存在着一种“功能依存关系”
（1）老式社会中政治构架对公共行政的影响.A、政治权力与行政权力合而为一官僚政治政客与官僚之间无明确辨别，专横独断，为所欲为B、公共权力幅度有限，行政效率低下；
（2）现代社会中政治构架对公共行政的影响行政附属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；
三、简评
1、奉献性与意义
（1）研究措施上创新-比较（国别，制度）的措施；-生态的措施
（2）提出的三种行政模式具有•定的解释性；
（3）提出的五种行政生态原因奠定了行政环境分析的大体框架；
（4）意义有助于更好地理解和理解不一样国家不一样步期公共行政现象及其问题；其重视行政环境分析的观点为我们提出一条不一样以往的处理行政问题的思绪即可从变化外部环境入手解释行政问题
2、局限性
（1）重描述，轻规范；
（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；
（3）有些术语使用过于随意如•元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是一般所理解的）有些差异第十四讲新公共行政学
一、新公共行政学的产生背景与基本含义
1、产生背景新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应规定回归老式价值，重建规范
2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学
①公共行政学怎样将道德价值观念注入行政过程；
②怎样能有效地执行政策；
③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么
3、新公共行政学的基本含义
（1）老式公共行政学
①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；
②追求建立一种有效的、经济的、协调的行政管理系统；
③寻求怎样才能运用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平
（2）新公共行政学•指20世纪
6、70年代产生的运用现象学措施，本土措施论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究措施并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论•特性非价值中立，致力于社会公平目的，强调公共的使命；代表人物弗雷德里克森，德怀特•沃尔多
二、新公共行政学的重要内容或观点
1、对老式公共行政学“效率至上”观的反思与批判；
（1）两种效率观
①机械性效率指可以用品体数字来表达的投入与产出之间的比率，强调以至少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率）
②社会效率指以社会价值观念为目的，规范地『以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目的结合起来才故意义
（2）老式行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的
①老式公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观导致了组织组员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应当体现出的社会价值与责任；
②老式行政学所强调的意在增进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；
③老式行政学的效率至上观促使以机械性效率为原则来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；
④老式公共行政学过于迷信效率，导致了长远性的效率缺乏，在公共问题的处理上无能为力并且导致了更多问题（如社会差距加大，深入的不公平不平等）；结论老式行政学所强调的经济与效率目的，决不是公共行政的关键价值，更不是惟一的价值准则和终极目的；
2、新公共行政学对社会公平价值观的倡导
（1）新公共行政学的社会公平观•以罗尔斯的“公平正义”观作为理论根据；公平的自由、公平的参与原则；公平的自由高于一切言论、机会、结社等自由；当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪成果，参与政治事务；•社会公平
①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；
②强调政府提供服务的平等性；
③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；
④强调公共管理的变革；
⑤强调对公众规定做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；
（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为•行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；•有责任和义务为至少受惠者平等获得公共服务作出多种努力；
（3）期待建立一种新型的“民主行政”•政治的民主必须实实在在的体目前民主的行政过程中；•公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；•致力推进行政改革的民主化方向；
3、新公共行政学对老式的政治一行政两分法的突破
（1）老式的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足处理社会问题、处理社会危机的需要；
①研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治亲密有关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足处理社会问题、处理社会危机的需要；
②政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况主线不存在；
（2）公共行政研究应适应现代社会的规定，在研究领域乃至研究措施上做一次飞跃
①公共行政发展的焦点应定位于怎样发展公共政策
②在增进公共利益、建构民主行政的目的卜，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是现代公共行政学的研究主题
③非价值中立的研究措施；社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断
4、新公共行政学的动态、开放组织观
（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作利分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程A、分派过程行政组织内部的多种权力、资金与利益的分派，成本效益分析是常用措施B、整合过程指通过权威阶层来协调组织中组员工作的过程；目的在于构建一种有凝聚力的、可以有效实现组织目的的整体；C、边际互换过程指公共行政组织与其他有关组织及目的群体之间建立共生关系的过程有关组织包括立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团D、社会情感过程一种社会情感的训练过程；可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术
（2）不停地变革是现代公共行政发展的动力和关犍内容公共行政组织是提供多种公共服务的详细承担者，其构造与功能状况与公共服务的质量亲密有关；老式的官僚制组织构造呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出迅速有效的反应；既有的公共组织将自身利益扩张当作组织发展H的，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上.至少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违反了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行改革的目的
①顾客导向的组织形态即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；
②应变灵活的组织形态加大组织构造的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；
三、简评
1、理论方面的奉献
（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；
（2）使公共行政学挣脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐
（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围；
（4）其对公共行政组织目的和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容
（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极积极的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容
2、对现代美国的公共行政实践产生了重大影响其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充足体现第十五讲菲德勒权变领导理论
一、生平与著述美国现代著名心理学家与管理学家；领导科学与管理绩效方面的的研究权威；现为美国华盛顿大学心理学与管理学专家；代表性理论有效领导的权变模型；代表性著作8部著作，180多论文；《让工作适应管理者》，1965,《领导效能理论》，1967:《领导效率的个人原因与环境原因》，1968；《权变模型领导效用的新方向》，1974；《领导方式与管理效率》，1974；《领导效能新论》，1987
二、菲德勒权变领导理论的重要内容（-）权变理论的历史背景与理论渊源
1、历史背景:战后，社会的发展变化使得组织的生存与发展日益受社会环境的制约，领导的效能也重要取决于环境条件不采用情境性的观点，就无法理解受多种原因影响的领导效能问题
2、理论渊源
（1）吸引领导特质理论与领导行为理论的合理成分
①领导特质理论意在认定领导者所具有的素质特性，何种人适合当领导者；如法约尔的六素质论、斯托弟尔的领导特质理论；
②领导行为理论以心理测量手段分析有效的心理素质与行为，并设法培训有效领导者所需要的素质及行为如布莱克的管理方格理论；
（2）、受情境论的影响福莱特的情境规律，保罗•赫塞、布兰杳德的情境领导理论；
（二）、权变领导理论的基本观点
1、理论假设前提不存在普遍合用的最佳的领导方式或行为，领导行为的有效性其实是情境原因的函数，是领导者原因与情境原因共同作用的成果；
2、结论领导与否有效，不仅是由领导者的人格特质所决定，也不只是由领导情势所决定领导绩效取决于领导特质与领导情势的合适匹配任务取向型的（低LPC）的领导者在高度控制和低度控制的领导情势下绩效最佳；关系取向型（高LPC）的领导者，在中度控制的领导情势下绩效最优；
（三）、领导风格确实认任务取向型与关系取向型I、LPC量表与领导方式的分类LPC量表菲德勒设计的一种用来测量领导者领导方式（风格）的量表，也叫“最难共事的同事”调查问卷表用来测量领导者对同事与卜属的见解（与评价），由此推断出其领导风格与行为模式的特点从而对领导者进行分类；
2、关系取向型领导LPC得分高，以相对积极或表达赞许的词句描述和评价其最不喜欢的同事，表明作答者很乐于形成良好的人际关系，是以人际关系为中心的人，关怀建立良好的人际关系，对下属持支持与谅解的态度；
3、任务取向型领导LPC得分低，以消极或表达嫌弃的词句评价其最不喜欢的同事，表明作答者也许更关注生产，关怀任务的完毕，是以任务为中心的，虽然损害人际关系也不在意
4、社会-独立型领导者中等得分者
（四）、三种影响领导行为有效性的情境要素与八种领导情境
1、领导者与被领导者的关系好或不好
（1）关系好受下级爱慕、尊敬、信任，乐意追随，领导者信任下属；
（2）关系不好:
2、任务的构造性；高（明确）或低（不明确）
（1）目的的明确性明确或不明确
（2）目的-途径的多重性多重或单一
（3）成果确实定性确定或不确定
（4）决策的可验证性；可验证或不可验证
3、职位权力强或弱组织为完毕任务而授予领导者的权力包括:
（1）职位权力和权威与否明确充足;
（2）得自上级与组织的支持与否有力;
（3）与否在雇用、解雇、纪律、晋升、工资上的影响力;
4、八种领导情境:根据领导者对每种情境的可控制度大小（可控制度越大，对领导越有利），依次为:对领导者有利I IIIIIIVVVIvnVIII对领导者不利
（1）领导者与下属关系好好坏坏
（2）任务构造性高高低低高高低低
（3）职位权力强弱强弱强
（五）、领导风格与领导情境的匹配
1、任务取向型领导在非常有利（【、H、HI）和非常不利（VII、VHI）的情境下工作得更好；
2、关系取向型领导在中度有利的情境下，即IV、V、VI类型的情境中干得更好；
3、个人的领导风格是与生俱来稳定不变的，不也许变化风格去适应情境
4、当一种人的领导风格与其面临的情境不匹配时，提高领导有效性的途径有二个A、替代领导者以适应情境；B、变化情境以适应领导者；（即重新建构任务和领导者的职位权力）
（六）权变领导模式的新发展认知资源理论
1、领导者的智能只有在其没有受到压抑的状况下才能增进团体功能；
2、在压力不大的状况下，领导者的指导性行为越强，其智能对团体功能的奉献就越大；
3、在压力不大的状况下，团体越是支持领导，指导型领导者的智能就越能提高团体功能
4、假如领导者不具有强有力的指导性行为，但团体支持他，那么，团体组员的能力越强，团体功能就越好；
5、领导和团体组员的能力对团体功能起增进作用，这是就团体任务需要那些能力而言的;
6、当压力很大时，出成绩靠的是领导者的经验与技巧，而不是认知能力；
7、领导者的指导性行为部分地依赖权变模式中的那些原因LPC值和情境控制程度；
三、简评
1、意义与奉献•理论上的价值领导研究的新方向；•对实践具有重要指导意义
2、局限
（1）并非所有验证性案例研究都支持此结论；
（2）LPC打分法不够精确，带有一定任意性；
（3）未能提醒LPC所反应的个性是怎样影响领导效果的第十六讲布坎南公共选择理论
一、布坎南生平与著述现代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖获得者，大学专家；重要奉献在于对政治决策与公共经济理论的奉献；代表性著作《财政理论与政治经济学》，1960；〈对赞同的计算〉（又译为〈同意的计算〉），1962,与塔洛克合〈成本与选择〉，1969；（公共选择论经济学的政治运用〉，1972,与R・托里森合著；〈自由的程度在无政府主义状态和极权主义国家之间），1975；〈民主过程中的公共财政〉，1976；〈民主政治的赤字财政凯恩斯爵士的政治遗产〉，1977；〈政治活动的经济学〉，1978；〈俱乐经济理论》，论文，1965；〈自由、市场与国家〉，1986；
二、公共选择理论的重要内容与观点
（一）公共选择理论界定
1、广义的解释
（1）、作为经济学理论的一种重要流派，公共选择可以界定为“对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的措施应用于政治科学”（丹尼斯-穆勒）
（2）公共选择的主题是政治科学的主题国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治学等
（3）公共选择的措施论经济学的措施论把政治过程当作交易过程布坎南“公共选择一种对政治的见解，它是在把经济学家的工具和措施扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的”被认为是最名符其实的“政治经济学”
02、狭义的解释•作为公共行政学的一种流派，它将公共选择的措施应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票人的行为•其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行•由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构，公共选择理论也被称为“官僚经济学”
（二）公共选择措施论（研究政治的经济学措施）
1、措施上的个人主义A、以个人为中心的分析视角•不把“社会”、“国家”、“企业”、“政党”、“法院”等等当作集合性的整体来加以研究，而是力图打开这些“黑箱”，直接分析其中的个人行为B、微观经济学的边际分析措施•个人选择行为的根据或原则规定边际收益不小于边际成本；•公共选择所探讨的基本问题一种政府机构的代理人在某一事项上增长（或减少）投入所带来的净收益（或净损失），与同样投入在其他事项上所也许带来的净收益（净损失）相比，是多还是少C、与经济学上个人主义措施的区别•个人在选择或决策时不是孤立的，会受制度环境的影响；•措施论上的个人主义并不限定个人选择所追求的目的是什么，既可以是利己主义的，也可以是利他主义的；•个人选择方案与选择的成果是有区别的，个人只能作出方案选择，但不能选择总体成果，总体成果是个人选择不经意的成果
2、经济理性人原则与利己主义本性A、公共选择理论的基本行为假定经济理性人假定•古典经济学的经济理性人假定”人是一种自私的、理性的功利最大化者”•公共选择理论将古典经济学的经济理性人假定扩展到人类行为的所有领域从而填平了消费者行为理论、生产理论、厂商理论与政治、法律理论之间的鸿沟•“个人是在一定约束条件下追求效用的最大化者”无论这个人是政府官员、法官，还是生产厂商或消费者•追求个人物质利益满足的利己主义是个人行为的首要原因B、理性受限•理性个人的效用最大化行为受到自身能力的限制（有限理性），个人受其理性与正交易费用的限制，其行为与最大化目的并不总是保持一致•政治活动较之经济活动更具不确定性，有时难以做到行为理性•人们在政治活动中对活动成果承担的责任相对要轻，这导致共个人往往不太进行理性的比较计算；C、“新经济人”观经济理性人假设并不总意味着人是利己主义或一味追求个人经济利益•政治活动中人们所追求的最大效用，可以是商品、收入、财富、社会地位、权利等利己主义原因，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神原因和利他主义原因•即理性假设只是说利己主义原因或个人物质利益是值得追求的，但并不完全否认利他主义的存在利己主义和利他主义两个原因均有也许实现个人效用的最大化；•因此，公共选择理论中的“经济人”是“新经济人”，并非美国学者凡布伦所指责的那种追求个人最大经济利益的“洁白无暇的经济人”
3、政治的互换过程性质交易经济学措施
（1）、政治是一种在处理利益冲突时进行交易而到达协议的过程A、市场制度中的两人交易为简朴交易，两人以上的交易为复杂交易一旦市场交易中出现第三方或交易使第三方受益或受损，交易各方要么难以到达一致同意，要么带来较高交易成本，因此人们通过市场进行的活动就只能满足其一部分的目的，而另一部分目的必须通过政治活动而到达；B、政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突民主政治活动中的个人活动也具有互换的性质，人们在自愿互换的基础上，在政治活动中到达协议、协调冲突、制定规则；C、政治交易过程也存在着权力与强制，但它们以自愿互换为前提，是人们在立宪阶段一致同意赋予政治的，其目的是为了增进自愿互换
（2）政治交易过程•公民投票者需要政治家与官僚的服务给出选票；•政治家需要权力、地位、薪俸；提供政策制定、监督；•官僚需要权力、地位、授权、薪俸；提供公共服务；
（三）、将公共选择措施应用于政治过程的分析
1、公共选择学派的投票理论
2、公共选择学派的官僚理论一一政府失败说
（1）官僚是经济人，与民众间是交易关系•官僚是追求个人利益或效用最大化的经济人，其目的不是公共利益或机构效率，而是个人效用作为政治家或官员的个体，他们在政治市场上追求着自己的最大效用权力、地位、待遇、声誉等，而把公共利益放在次要的地位•官僚与民众之间实质上交易关系民众以纳税的方式赋予官僚尊严和体面的生活；官僚运用自身的资源为民众公共利益服务；官僚是民众雇佣来为民众服务的
（2）政府会失败:A、“政府的失败”国家或政府的活动并不总是像应当的那样有效或像理论上所说的可以做到那样有效政府的政策往往并不符合弥补市场局限性这一目的B、政府失败的重要体现形式政府政策与政府工作机构低效率政府政策低效率即所招待的政策不是最佳的政策，并不能保证资源的最佳配置；
（3）政府失败一政府政策低效率的原因A、主观原因-政策部门的政治家们故意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差-由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大程度地增时共同利益而服务，而是根据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策B、外部原因-缺乏一种“保证任何处在某一特权地位时均不能过多牟取私利”的约束机制来制约政府行为方式
（4）政府失败一政府机构低效率的原因A、缺乏竞争机制；B、缺乏减少成本的鼓励机制C、政府机构自我膨胀D、监督信息不完备；E、政府的寻租行为；
（5）补救“政府失败”的政策提议从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力A、创立••种新的政治技术，提高社会民主程度；B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；C、改革税赋制度，约束政府权力；
三、简评
1、巨大的奉献性与意义一场经济学分析措施的革命•将老式经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而发明出一种有关“政治系统中不一样组员实际上怎样运作的内部逻辑一致的实证性理论”；•变化了经济学家们关对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很轻易得到解释•为揭示“经济和政治决策的基础”作出了重要奉献
2、对我国行政改革的启发与喻意
（1）承认“经济人”倾向，通过好的制度设计来取代对“好人”政治的期求；-引入竞争机制；-政府行为法制化；-健全和完善监督机制
（2）,承认“经济人”倾向，对其加以合理运用与引导；
（3）承认政府的认知和行为能力有限，谨慎界定我国政府的职能，减少政府的干预范围以减少寻租行为的发生；金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪
7、80年代）19世纪70年代的新民主运动一场力图通过加强国家力量来控制垄断的规定政治改革的运动抨击初期的民主主义要素分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由反对政治勾结与政治腐败，规定改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视威尔逊新学说加强行政权力、明确责任、向选民负责；竞选新泽西州州长时声称其上台后将肩负行政事务责任，准备做一种违宪的州长在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，规定有一种更为负责任的政府“任何事情，不管是政府的事情还是做买卖，都必须有一种人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”总之力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于初期简朴社会生活的政府体制却越来越不适应这一规定，因此必须进行改革在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学二.重要行政思想
1.有关行政学研究的必要性
（1）解释之前为何行政研究不受重视行政被当作是详细的细枝末节，详细办事，细节，轻易处理；之前的麻烦多集中在政府构造匕很少或主线没有行政管理方面的问题原因当时社会生活简朴，政府职能也简朴；美国建国之初只有国务院、财政部以及战争部等有限的几种行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构组员不不小于1000人1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职工仅
5.4万人；19联邦费用达L7亿美元，1914人员为
48.3万
（2）指出行政研究的必要性重要性政府职能扩大化、复杂化、困难化的成果社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不停扩大，更复杂、更困难“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当时曾经很简朴，政府曾经仅仅由少数人主宰，目前却由大批人主宰”因此必须改善政府机关的组织机构与工作措施总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的规定，由于到19世纪末2（）世纪初，伴随国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，”与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力争使政府不走弯路，使政府的事务减少某些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其多种职责都获得尽贪的美称”这就是威尔逊所谓“为何当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策原则；为何我们目前正产生一种前所未有的行政科学”的主线原因
2.有关行政学研究的目的与任务目的有二个
（1）弄清晰政府可以合适且成功地承担的是什么任务即明确政府的职能和任务范闱，明确该管什么，不该管什么；强调“合适性”凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“合适”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不合适”
（2）弄清晰政府怎样才可以以尽量高的效率和尽量少的金钱或人力上的消耗来完毕这些专门任务即用什么方式、什么措施进行管理，才能提高效率，完毕任务这应当是行政学各部门的详细研究内容尤其强调行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论行政管理学的目的总结行政管理经验，加强其理论性一一把行政措施从经验实践的混乱和挥霍中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上
3.有关行政的实质威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不一样的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和合用范围，从而为行政学研究后来的发展从研窕对象上勾画出一种初步框架
（1）行政管理是什么-行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作“行政管理是政府工作中极为明显的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”
（2）行政管理与政治的关系行政不一样于政治“行政是置身于‘政治所特有的范围之外的行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定政治是在“重大并且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职工的事情”行政与政治亲密有关行政管理是政治生活的一种构成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接有关；行政科学是政治科学的最新成果
（3）行政与宪政制度的关系特殊手段与一般决策之间的关系行政在本质上不一样于宪政制度；行政是对法律的执行而不是法律自身“公共行政是公法的明确并且系统的执行活动，一般法律的每一种详细执行的细节都是一种行政行为”行政行为举例征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与对应的“行动”之间的区别，由于行政官员也有其意志-四大领域轻易发生寻租行为（政府定价，政府特许权，关税与进口配额，政府采购）第十七讲奥斯本的企业家政府理论
一、生平与著述戴维・奥斯本，现代美国著名管理学者；大学讲师，美国进步政策研究所研究员，政府高级顾问；代表著作《民主试验室》,1988；《改革政府-企业精神怎样改革着公营部门》（与特德•盖布勒合著），1992代表性理论企业家政府理论是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的
二、企业家政府理论的重要观点（•）、重塑政府，以企业家政府来取代产生并适应于工业社会的官僚制政府；
1、对政府运作现实状况（低效、低质）及运作体制的批评；
2、指出官僚体制（政府的一般官僚模式）是产生并合适于工业社会的；
3、社会环境的变化使得官僚制已经不能适应今天的社会需要运作低质和低效
4、要重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府•企业家政府具有企业家精神的政府即象企业家那样具有发明力与创新精神的政府，的政府；•现行的政府应更具有企业家精神不停地以新的方式运用资源来提高其效率和效能；•奥斯本试图把企业经营管理的某些成功措施移植到政府中来，使政府此类公共组织能象私人企业那样，合理运用资源，重视投入产出，提高行政效率；
（二）企业家政府的基本特性与改革政府的十项原则
1、掌舵而不是划桨；
2、得妥善授权而非事必躬亲；
3、重视引入竞争机制；
4、重视目的使命而非繁文缗节（任务驱动而非规章驱动）；
5、重产出而非投入；
6、具有“顾客”意识;
7、有收益而不挥霍；
8、重防止而不是治疗；
9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；
10、重市场机制调整而非仅告行政指令控制；
三、简评
1、奉献与价值
（1）重要的理论价值其提出的政府改革的十项原则一一亦即企业家政府的十大特性，对于我们重新审阅现时代政府的角色，对的认识政府的职能具有重要的启示意义
（2）实践价值对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重大影响是改革的指南
2、异议与批评认为企业家政府理论也许导致许多负面问题，如
（1）政府责任的减弱，
（2）反复与挥霍;
（3）顾客意识损害公民意识第十八讲登哈特的新公共服务理论
一、生平与著述罗伯特•登哈特美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学专家，政治顾问代表性著作《新公共服务服务而不是掌舵》，《公共组织理论》，《公共行政一种行动取向》，《意义之寻求》，《公共组织与非营利组织中人的行为管理》，《公共服务的新生》，《公共服务中的行政领导》
二、新公共服务理论的重要内容
（一）新公共服务理论的产生背景新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试
（1）NPM的特性（伦敦经济学院院长胡德专家的归纳）
①专业化管理；
②明确F1的，测量绩效；
③产出控制，强调实际成果；
④部门拆分与重组以打破部门本位主义
⑤引入竞争机制，提高质量减少成本；
⑥吸取和运用私营部门的管理风格和措施；
⑦强调有效运用和开发资源
（2）NPM的关键理念A、管理的自由化-管理者必须从政府的繁文缗节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让“管理者”来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化B、管理的市场化取向-竞争；-私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）；
（二）、新公共服务理论的思想来源与概念基础
1、民主公民权理论
（1）公民权的概念
①一般的理解公民权即一种合法的身份，详细包括由法律体系规定的公民的权利与义务
②宽泛的理解公民权波及的是某些与一种人在某一政治共同体中组员资格特性有关的愈加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份；
（2）利己主义的公民权观•政府的首要目的就是增进小区以及小区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应当只是建立在自利观念的基础上政府的作用就是保证个人自身利益可以自由、公正的互相影响
（3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）
①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的规定
②公共精神或政治利他主义包括着爱与责任
③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致；
④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不停关注则可以有助于公共精神的培育与维护
（4）越来越多的人们规定恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权•以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，并且追求回应度的提高和公民信任度的增长
2、小区与公民社会的理论
（1）、健康的小区生活对于现代人的重要性•是个人与社会之间的有益中介，•是现代人生活的主题；
（2）、公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要•公民社会一种公民可以互相进行个人对话与评议的地方；这种个人对话与评议是小区建设与民主的本质所在；•公民社会由充当个人与更大社会之间联络舞台的多种社会团体所构成•是公民在草根层次积极参与舞台；
（3）、政府在建立、增进和支持公民与其小区之间关系上可以发挥关键性的积极作用
①政府协助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育；
②公共行政官员可认为小区和社会资本建设作奉献鼓励公民参与决策而增进社会资本；
3、组织人本主义与新公共行政
（1）阿吉利斯的人本观认为组织研究应当更关注个人的发展，在组织的发展中增进个人的成长与发展；
（2）罗伯特•戈利姆比沃斯基的人本主义组织观
①批评老式组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及原则的工作程序等个人自由个人道德不敏感；
②主张一种组织发展观即通过组织发明处理问题的开放气氛以使组织组员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威决策权责应尽量靠近信息源；使竞争有助于满足目的-即最大程度地增进个人与其工作单位之间的互相合作；-以及建立某些既承认组织使命的实现，也承认组织组员的成长与发展的酬劳体制-为组织内部的人们增长自我控制自我管理的空间；-努力发明冲突得以积极、恰当出现和管理的条件；-努力增强对团体过程及其绩效后果的认识；
（3）新公共行政学强调价值在公共行政中的作用
4、后现代公共行政
（1）批评主流的行政学思想实证主义的知识获得措施理性主义的假设（基于市场的理性选择理论），技术（专家）统治观
（2）信奉“会话”理念
①公共问题通过“会话”要比通过“客观”地测量或理性分析更有也许得到处理；
②“会话”理念把行政官员与公民视为彼此充足参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，并且是在一种他们作为人而互相接洽的关系中的参与者，
③这种协商与到达共识的最终过程也就是个体伴随自己的参与而彼此互相接洽的过程，在这个过程中，他们充足包括了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，尚有经验、直觉和情感
（三）、新公共服务理论的基本内涵
1、“新公共服务”理论的概念•指有关公共行政在以公民为中心的治理系统中所饰演的角色的一套理念•是在对老式公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，・主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代目前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；•是对老式公共行政理论和新公共行政理论的•种扬充而非全盘否认
2、新公共服务理论的基本观点
（1）、政府的职能是服务，而不是掌舵
（2）、公共利益是目的而非副产品；
（3）、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；
（4）、为公民服务，而不是为顾客服务；
（5）、责任并不简朴；
（6）、重视人，而不只是重视生产率；
（7）、公民权比企业家精神更重要
三、简评提出和建立了一种愈加关注民主价值与公共利益，愈加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；
1、.吸取了老式公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改善现代公共管理实践所具有的重要价值，但推弃了新公共管理理论尤其是企业家政府理论的固有缺陷
2、把效率和生产力置于民主、小区、公共利益等更广泛的框架体系中，
3、对老式的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用
4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政附某些概念的含义
一、现象学措施的基本原则（特点）
1、放弃一切偏见、成见、习惯见解，”回到事情自身”；
2、直观人的认识活动中直接亲身体验到的东西（本质直观）；
3、对事物按其直接向我们展示的样子进行分析、描述，即对意识到的现象学描述；
二、本土措施论■乂称民族（民俗）学措施论是对一定小区的社会组员在社会互动中所遵照的规则一种社会学研究；-只重视对平常生活的语言及行为意义的经验研究，尤其是行为者实际动作的观测分析并不试图概括出普遍规律；-研究对象是个人，运用精细的实证措施，着重分析人们的微观方面，力图发现和描述人们在平常生活中做出行为、响应行为或变化行为的规则，他们认为这些不成文的、公认的规则是一切社会生活的基础-是20世纪60年代发展起来的微观社会学学派之
一三、符号互动论一种主张从人们互动着的个体的平常自然环境去研究人类群体生活的社会学和社会心理学理论派别，又称象征互相作用论或符号互动主义；其基本假定有•人对事物所采用的行动是以这些事物对人的意义为基础的；•这些事物的意义来源于个体与其同伴的互动，而不存在于这些事物自身；•当个体在应付他所碰到的事物时，他通过自己的解释去运用和修改这些意义；其基本观点有•心灵、自我和社会不是分离的构造，而是人际互动的过程；•语言是心灵和自我形成的重要机制；•心灵是社会过程的内化；•行为是个体在行动过程中自己“设计”的，并不是对外界刺激的机械反应•个体的行为受他自身对情境的定义的影响•在个体面对面的互动中有待于协商地中心对象是身份和身份的意义，个人和他人并不存在于人自身之中，而是存在于互动自身之中
四、解释学西方的一种哲学流派和措•施，来源于古代的释经学，即基督教对《圣经》的解读，释经学规定，不仅要理解经书的字面意思，并且也要弄清其字面以外的意思，其言外之意；解释学认为，不能光从一件详细事实的自身来理解这个事实，而要超越这个详细事实理解其事实之外的意思.•由于这些历史的事实或文本，传达了一种气候、一种声音、一种消息message,而不止是一种信息information,•Information是一种经验的、形式的，逻辑可以加以规范的，是可以计算的；•而这个message是不可以理论化的，不是可以以逻辑或以因果律推算出来的，因此是超过三界之外的；•故有人认为，解释学是考虑自由的，即怎样从自由的角度来解释、来论述这些历史或文本中所体现的自由的思想，自由的思绪解释学不与否认科学，而是说在科学学问之外，还能听到、读到什么消息message.以选择执行的手段，并非纯粹的被动两者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系
4.指出行政学研究的历史渊源
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史美英两国的政治史只关怀立法工作、关怀法律的制定和政治评论；重视研究克制行政权力的艺术而忽视改善行政措施的艺术
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；
（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目的上）美国化，能为美国（一种复杂、形式多样化的国家）所用
5.指出行政学研究的措施主张采用“比较研究法”与“历史研究法”由于不一样国家政府在行政管理职能方面的构造具有很大的相似性；通过比较，可以更好地理解自己的缺陷与长处；应大胆借鉴别国的管理措施和成功经验而不用紧张或胆怯会引进他国的某些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬应以实践为准绳，以美国为关键
6.有关人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一威氏指出，之因此“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳措施以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充足的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和常常性的向公众进行征询，与公民的思想保持如此亲密的联络，以致使专断成为不也许的事”“我们的理想模式是通过选举和常常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一种具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它可以有理智有力量地展开活动，但却仍然与公众的思想保持着非常紧密的联络”
（2）重视政府官员的素质认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转“我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”“必须为文职机关的竞争考试提供有充足准备的人员，这些人员必须同样既接受多种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种措施来建立民主制度一支在技术上受过训练的文官队伍很快即将成为不可缺乏的原因政府官员应具有的素质良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用“一种具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞贡的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”提出通过高薪、鼓励等手段提高政府官员的.工作质量提高政府官员的工作质量要使政府官员所常常感爱好的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同步要为群体竭力怎样做到高薪“通过予以政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的爱好”职业发展通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的爱好；提高营养与培养性格使公共服务成为他最崇高的爱好
7.有关行政监督的思想指出要以公共舆论监督行政管理指出公共舆论是一种监督政策实行的有益机制，是必不可少该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中“在行政管理活动中……，公共舆论将起权威性评判家的作用”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺乏的应当让行政学之研究去发现某些最佳措施，这些措施可以F以公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”因此行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径
8.其他思想有关行政体制（政府间关系）的思想主张建立完善的公共行政机构；要予以地方政府机构以新的生命；要组建地方分权制度；有关行政伦理的思想明确提出行政官员应当以良好的态度为公众服务“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而己”0三.简评开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为精确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目的和任务；对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的详细内容作了论述；对行政学研究的应当遵照的措施论原则提出了自己独到见解其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如拿来主义与当地化，扬长避短等）第二讲古德诺的政治一行政二分法
一、生平与著述弗兰克•占德诺（1859-1939）美国著名的政治学家、行政学家和法学家但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想古德诺大课时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校专家，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席1913T9曾在北京担任中国政府的政治顾问，19因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名1914T928任美国约翰•霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大奉献学校规模扩大，学生人数增长四倍19出版了体现了其重要行政学思想的名著《政治与行政》在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学老式，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了深入的阐释和发挥提出政治是民意的体现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行他这种发明性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的奉献以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的互相关系；行政与立法、司法的互相关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析•，比较系统地论述了他的行政学思想该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响
二、重要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的重要注意力集中在行政部门的详细事务上，而是分析了行政有效展开所波及到的外部环境问题其行政学思想重要体目前其著作《政治与行政》中通过该书，古德诺总体上关注怎样才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率民主与效率要兼顾，而其认为措施是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条详细途径〈一〉、对政治一行政二分法的深入阐释古德诺以提出政治一行政二分法而闻名所有政府体制中都存在着两种重要或基本的政府功能政治”-----国家意志的体现；“行政”一一国家意志的执行古德诺对政治一行政二分法的奉献，并不在于他提出的这个“政治一行政”两分法自身有什么新意其奉献在于他通过对‘政治一行政二分法的深入阐释
①第一次澄清了这种“二分”的提法而轻易导致的一种误解一一这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中
②第一次指明了这样一种道理“分权原则的极端形式不能作为任何详细政治组织的基础”“由于这一原则规定存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能然而，实际政治的需要却规定国家意志的体现与执行之间协调一致”这种深入的阐释为其后来所提出的某些具有独创性行政思想奠定基础古德诺的第一种基本观点政治与行政是两种不一样的功能，但这种辨别只是是纯理论上的，而不也许是实践性的实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不一样机关；并且这两种功能之间必须获得某种协调-对政治与行政应怎样协调的途径的探讨古德诺体现出的真正爱好，重要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们两者的协调他认为，政治与行政两者之间必须以某种方式获得协调这也就是他在《政治与行政〉一书中所反复强调的主线古德诺在指出政治与行政必须获得某种协调后，着重探讨了怎样获得这种协调
1、政治与行政协调的道路之一政治对行政的适度控制
（1）政治必须获得对行政的某种程度的控制他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础控制措施A、通过法定制度到达的，如英国内阁必须对议会负货B、通过法外途径一一如政党体制一一实现的例如，在那些“把分别重要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完毕
（2）政治对行政的控制必须有一定的程度古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的程度由于这种控制一旦超过某种程度，就不仅会阻碍有效的行政执行功能，并且还会损害建立这一控制的目的问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当程度，以真正实现政治与行政的协调怎样保持这种恰当的控制程度呢？古德诺的答案并不复杂他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、详细规划、选举等）、记录功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、记录和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，而不受政治影响执行性官员（只需最高级官员）附属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其他的行政应当是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到”古德诺的第二个基本观点为获得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构一一通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）
2、政治与行政协调的道路之二行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，并且还取决于行政权力的必要集中美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力互相分立，互相制约，并且还使中央与地方分权一一联邦制与地方一定程度的自治O在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端其中之一就是导致政治与行政的失调他认为，中央与地方的这种分权，导致了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题即中央徒有国家意忐体现的权力，但这种意忐的执行则在相称程度上仰赖于地方，而地方假如不受中央的控制，在执行时则也许歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂为防止分裂，中央政府便会通过加强立法（由于行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一而地方则会使用消极的不执行权来对抗而如此•来，首先国家的意志无法贯彻，另首先宪法所规定的地方自治权实际.上也受到了侵犯和否认在占德诺看来，这正是美国的情形为此，古德诺认为，要变化这种现实状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径他认为，老式上人们对集权的担忧和恐惊其实是受到了误导，是没有根据的因此，古德诺主张行政权的必要集权古德诺的第三个基本观点为获得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的
3、在美国政治与行政协调的独特道路法外调整如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础美国宪法使得国家意志的重要体现者即立法机构不也许直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依托的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，成果发现这种协调来自一种法定体制外的调整功能，这就是政党政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝亳地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥也就是说，通过政党对立法机构组员和执行机构组员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所制止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权总之，正是由于政党自身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利处理这实际是古德诺对美国一百数年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思古德诺的第四个基本观点美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不少、至关重要的
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向政府体制的改革古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已经有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有也许给社会带来的消极原因为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的尽管政党负起挑选行政官员的责任，不过，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的这种行政权不能集中于一党的局面，便导致了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪寒、松散和无效率为此，应当将所有的行政执行权集中到一种行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而肩负起所有责任来这里，古德诺明确指出J建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主:与效率协调的的重要保证另•方面，由于美国政府体制高度分权所带来的多种复杂矛盾并非是可认为•种弱小的、松散的政党所处理的，因此从这种实际规定中形成的政党都是较为强大的全国性政党然而，一种强大的全国性政党也有也许在某种不受控制的状况下形成对民主和效率的破坏和威胁因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸取到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的例如，政党在控制行政的过程中，完全有也许超过必要的程度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率由于大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由体现文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不仅保证了行政效率，并且也保证了政治对行政控制的适度在把政党由法外引进法内来的问题匕古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它挣脱受少数人控制和操纵的局面古德诺还主张政党应当实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于亲密化最终，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应当采用的另一项改革措施就是“愈加常常地使用公民投票的措施”古德诺的第五个基本观点美国政府体制改革的方向在于将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其愈加负起责任同步，美国应更多地采用公民投票之措施
三、简评在威尔逊政治一行政二分法的基础上作了深入的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及怎样实现这种协调提出了自己的独到见解其思想和观点都较为深刻总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相称一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则因此，与威尔逊同样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益导致的总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完毕了一种起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题附应思索的问题政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？古德诺关注的重点问题是什么？古德诺行政学思想中体现了何种价值目的？古德诺在《政治与行政》一书中的重要观点是什么？今天应怎样认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度控制、中央集权）・占德诺对行政学研究的重要奉献在哪？对后人的影响怎样？古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理现实状况）古镌诺的观点多大程度上被后人在理论或实践中所采纳？第三讲:泰罗的科学管理理论生平与著述出生:1856-1915；职业一般工人、职业管理者、管理思想传播者；代表性著作1911《科学管理原理》其他著作《计件工资制》、《工厂管理》、《制造业为何不欢迎大学毕业生》、〈效率的福音〉、〈科学管理）；
二、泰罗面临的问题及其思索老式的管理经验管理+经验生产工人为何磨洋工？（怎样提高工厂生产效率）工人认识偏差认为提高效率会减少就业；管理制度存在严重缺陷企业主不愿为高效率支付高工资；工人老式问题代代相传的经验工作措施
三、泰罗科学管理思想的重要内容
（一）、作业管理方面
1、工作定额原理（制定科学的工作措施）通过调查研究的措施科学地确定工人的工作定额时间研究，就是研究人们在工作期间多种活动的时间构成，它包括工作日写实与测时工作日写实，是对工人在工作日内的工时消耗状况，按照时间次序，进行实地观测、记录和分析通过工作日写实，可以比较精确地懂得工人工时运用状况，找出时间挥霍的原因，提出改善的技术组织措施测时.，是以工序为对象，按操作环节进行实地测量并研究工时消耗的措施，测时可以研究总结先进工人的操作经验，推广先进的操作措施，确定合理的工作构造，为制定工作定额提供参照动作研究，是研究工人干活时动作的合理性，即研究工人在干活时，其身体各部位的动作，通过比较、分析之后，去掉多出的动作，改善必要的动作，从而减少有的疲劳，提高生产率所谓科学工作措施就是前面提到过的在试验研究的基础上确定的原则操作措施和采用原则的工具、设备也即找出原则，制定原则，然后按原则办事
2、原则化原理指工人在工作时要采用原则的措施，并且工人所使用的工具、机器、材料和所在工作现场环境等等都应当原则化，以利于提高劳动生产率生铁搬运试验用铲的科学
3、能力与工作相适应原理即主张一改工人挑选工作的老式，而坚持以工作挑选工人，每一种岗位都挑选第一流的工人，以保证较高的工作效率第一流的工人能力与意愿
4、差异计件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理要在科学地制定劳动定额的前提下，采用差异计件工资制来鼓励工人完毕或超额完毕定额假如工人完毕或超额完毕定额，按比正常单价高出25%计酬不仅超额部分，并且定额内的部分也按此单价计酬假如工人完不成定额，则按比正常单价低20%计酬
（二）组织管理方面
1.计划与执行相分离原理计划职能包括三方面内容
①时间和动作研究并以此作为确定定额和操作措施的根据
②制定有科学根据的劳动定额和原则的操作措施，并选用原则工具；
③确定计划、公布指令和命令
④把原则和实际状况进行比较，以便进行有效的控制这里计划的实质就是管理，计划与执行相分离就是将管理职能从企业的生产职能中独立出来
2、职能工长制用八个职能工长取代本来的工长，分权管理管理的例外原则（最高管理层）例外原则，就是指企业的高级管理人员把一般平常事务授权给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项一般也是重要事项的决策权和控制权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替等这种例外的原则至今仍然是管理中极为重要的原则之一
（三）管理哲学方面与其说科学管理是某些原理和原则构成的管理理论，不如说科学管理是一种变化当时人们对管理实践重新审阅的管理哲学他倡导劳资双方的精神革命合作与共同提高效率正如美国管理学家德鲁克指出的那样〃科学管理是一种有关工人和工作系统的哲学，总的来说它也许是白联邦主义文献后来，美国对西方思想做出的最特殊的奉献”
三、泰勒科学管理理论对西方行政学发展和政府管理的影响
1、行政学家通过科学管理来寻求政府的行政效率
（1）美国全国办公室管理协会会长威廉・亨・莱芬韦尔第一种把泰勒的科学管理原则运用于机关办公室管理工作中并获得了很大成功刊登许多有关办公室科学管理的论文及著作
（2）莫里斯•卢埃林•库克他是泰勒的亲密合作者，科学管理的初期研究者之一成功地把科学管理运用于市政管理工作中.
（3）伦纳德・D•怀特美国著名行政学家，他更深入用科学管理理论研究政府行政管理
2、美国政府初期的抵制对于科学管理进入联邦政府的问题，美国国会曾进行了长达五年的调查，由于工会的抵制，最终止果是立法严禁进入后来也将科学管理运动提供的科学原理和措施应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构、增进了政府工作的改革，提高了行政效率
四、评价
1、泰勒科学管理的二重性一系列最丰富科学成就；资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段
2.泰勒科学管理的奉献
（1）泰勒在历史上第一次使管理从经验上升为科学
（2）讲求效率的优化思想和调食研究的科学措施总体上，泰勒促使了人们对管理实践的重新审阅与思索，为管理理论的深入形成和发展开辟了道路同步，泰勒制的现场作业管理措施在实际的生产组织管理中获得了明显的效果由于采用了科学管理的作业程序和管理措施，推进了生产力的发展，使企业生产效率提高了许多倍
3.泰勒科学管理的局限性
（1）泰勒对工人的见解是错误的
（2）泰勒的科学管理仅重视技术的原因，不重视人群社会的原因
（3）“泰勒制”仅处理了个别详细工作的作业效率问题，而没有处理企业作为一种整体怎样经营和管理的问题第四讲:法约尔的一般管理理论
一、生平与著述1841-1925年；亨利・法约尔，法国人，I860年从矿业学校毕业，随即进入一家采矿冶金企业，并在此度过了整个职业生涯从1866年开始一直担任高级管理职务从采矿工程师、矿进经理，直到企业总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展奉献巨大代表性著作:《工业管理与一般管理＞,1916年.
二、法约尔一般管理理论的重要内容
1、从企业经营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义六种基本的企业活动
①技术活动（生产、制造、加工）；
②商业活动（购置.、销售、互换）；
③财务活动（资金的筹措和运用）；
④安全活动（设备维护和职工安全等）；
⑤会计活动（指货品盘存、成本记录、核算等）；
⑥管理活动（计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动）“管理是普遍的•种单独活动，有自己的•套知识体系，由多种职能构成，管理者通过完毕多种职能来实现目的的一种过程
2、分析了管理工作的五大职能
（1）计划含义“计划就是探索未来和制定行动方案“；计划的重要性计划对管理工作具有首要的重要性；计划应具有的特点及对计划的规定“统
一、持续、灵活和精确”计划工作对领导者的特定规定精明、有经验；具有管理人的艺术、枳极性、勇气、专业能力、处理事务的一般知识和领导者自身的稳定性
（2）组织含义就是确立企业在物质资源和人力资源方面的构造就是要建立企业的物质和社会的双重构造；重要性组织是管理的第二要素；组织应完毕16个管理任务；组织之管理幅度主张在组织内维持•种比较狭窄的管理的幅度组织中应设置参谋人员，即提出了直线和参谋机构的组织原则一一有必要设置专门的参谋机构来协助高级管理人员的工作.
（3）指挥含义指挥即运用其领导艺术以推进组织业务、促使其人员发挥作用、减少无效花费的过程指挥对于管理工作的意义指挥是管理的第三个要素，就是使组织组员的活动得到保证有效指挥的详细原则或措施a.对职工有深入地理解；b.淘汰没有工作能力的人；c.对组织和职工之间的协定要很理解；d.作出楷模；e.对组织要进行定期检查，并使用概括的图表来增进这项工作；f.召集重要助手开会，以便统一指挥和集中精力；g.不要陷入琐碎的事务；h.力争使组织组员团结、积极、积极和忠诚
（4）、协调含义协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；就是使事情和行动均有合适的比例协调的重要性是管理必不可少的活动之一管理人员通过协调，让组织组员团结一致，使组织的所有活动和努力都得到统一和友好协调的措施通过组织内部有效的信息沟通来进行协调一是应定期召开会议，以便为就组织管理中的问题、进程、计划等方面互换意见提供机会和场所二是在会议间隔期，使用联络人员参谋人员承担联络工作，以加强沟通协调05控制含义控制就是要注意一切与否按己制定的规章和下达命令进行也即对各项工作与否按计划进行随时作出反应重要性控制的目的在于检查管理中其他四种要素的在实际发挥作用时与否得当没有控制，其他四种要素活动的效果既得不到验证，也得不到保证有效控制的措施一是及时采用行动；二是检查人员应具有必要的条件；三是应注意控制的度，防止对各部门的领导和工作进行过多的干预，以免导致双重领导与越权指挥
3、提出了十四条管理一般原则1劳动分工劳动的专业化分工可以提高效率⑵权力与责任两者互为因果⑶纪律纪律对于企业获得成功是绝对必要的；⑷统一指挥一种下属都应当接受并且只应接受一种上司的命令；5统一领导但凡具有同一目的的所有活动，仅有一种领导和一套计划6个人利益服从集体利益7合理的酬劳薪给制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励8合适的集权和分权:要根据本组织的实际状况，适应变化集权与分权的程度；9跳板原则:在获得授权的情形下，不一样部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通与交流，以节省时间提高效率；10秩序“凡事各有其位”各有其位，各称其位；11公平:善意和公道.公道是执行已签订的协定，善意地看待员工，关注平等.12保持人员稳定:任何组织均有必要鼓励职工做长期的服务13首创精神:是创立和推行计划的动力14人员的团结:全体组员的友好与团结是企业发展的巨大力量
4、倡导管理教育人的管理能力可以通过教育来获得，可以也应当像技术能力同样，首先在学校里，然后在车间里得到指出管理理论具有普遍性，可以用于各个组织之中把管理视为一门科学提出在学校设置这门课程，并在社会各个领域宣传、普及和传授管理知识以提出一套比较全面的管理理论，并使之得到广泛运用
三、分析与评价
1.法约尔一般管理理论的奉献:
（1）系统性，理论性，提供了科学的理论构架，并因而被引入课堂；
（2）一般性可应用于工商企业，政府、教会、慈善团体、军事组织以及其他多种组织
（3）详细管理原则的实用性给实际管理人员巨大的协助；
2、法约尔一般管理理论的局限性
（1）管理原则缺乏弹性，以至于有时实际管理工作者无法完全遵守；
（2）有些概念关系尚有些混乱如管理与领导之关系，领导之「指挥、协调、沟通等
3、怎样看等法约尔的奉献
（1）他是现代经营管理之父法约尔的一般管理理论是西方古典管理思想的重要代表，它有关管理过程和管理组织理论的开创性研究，其中尤其是有关管理职能的划分以及管理原则的描述，对后来的管理理论研究具有非常深远的影响后来成为管理过程学派的理论基础（该学派将法约尔尊奉为开山祖师），也是后来多种管理理论和管理实践的重要根据，对管理理论的发展和企业管理的历程均有着深刻的影响
（2）要对的运用其提出的管理原则是指导行动的灵活信条，而不是一成不变的法则教条化的理解只能导出教条化的结局一一管理失效；要使管理真正有效，还必须积累自己的经验，并合适地掌握合理运用这些原则的尺度
（3）在我国具有现实意义计划的重要性；管理教育的重要性；管理的实践性；第五讲韦伯的官僚组织理论
一、生平与著述
1.1864-1920,德国著名学者，思想家;
2.求学良好的家教渊源，海德堡大学柏林大学哥丁根大学，博士；
3.人生经历丰富军人专家游历者|思索者；
4.学术研究与著述研究领域与范围社会经济政治；代表性著述新教伦理与资本主义精神社会与经济组织理论\作为职业的学术作为职业的政治;
5.韦伯关怀的重要问题西方文明的独特性，即其所特有的原因，并借助理想类型的研究将这些原因概括为几种关键的概念:理性权威合法化；资本主义世界命运,尤其是资本主义世界中人的发展:试图处理资本主义社会中人所面临的某些主线问题--怎样拯救人（的尊严）？即韦伯关注的关键问题在于:现代政治与人的自由的关系（理性化与自由）韦伯的结论多元论,尝试式的探索，试验性，而非马克思的经济决定论；
6.影响与声誉:对世界历史产生巨大影响的三个镌国人之一;社会学三大奠基人之一;被各科社会科学奉为“经典作家”；。
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