加快推进公务员职务与级别并行制度

加快推进公务员职务与级别并行制度许宝健来源《中国经济时报》年月日2012-7-2015:31:0320120612建立健全完善的公务员制度，是行政体制改革的重要一环党的十六大明确提出要“完善干部职务和职级相结合的制度”十六大以来，公务员制度改革取得了一定成效，但与建立完善公务员制度的目标仍存在不小差距为此，党的十七届四中全会再次提出要“建立健全干部职务与级别并行制度”《年深化干部人事制2010〜2020度改革规划纲要》进一步细化了该目标，要求在年前制定和试行干部职级晋升和2012管理办法，逐步完善干部职级晋升制度对于这项工作,我们应该有紧迫感所谓职务与级别并行制度，简称“职级并行制”，是指在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立一种“职务晋升”与“职级晋升”并行的“双梯”制度公务员制度改革的必要性与紧迫性有效激励不足；晋升空间不大；资源分布不均我国公务员制度实行以来，在规范人事管理、提高政府工作实效方面发挥了重要作用同时，随着经济社会的发展和公务员队伍的逐渐壮大，其不完善的地方也日益显现出来比如，《公务员法》第三章第二十九条规定”公务员的职务应当对应相应的级别”即职务决定级别，级别比对职务并随职务变化这表明，公务员的待遇受制于职务的刚性约束因此，职务晋升几乎成为公务员个人发展的唯一路径据报载，全国的公务员职务层次在科级职务及以下，只有的公务员是副处级以上职92%8%务由于职务与待遇的“连生共存”，使公务员晋升呈现“千军万马挤独木桥”的激烈竞争局面具体来说，现行公务员制度在职务安排方面的弊端主要体现在以下几个方面第一，有效激励不足公务员制度应该同时具备规范、约束、激励、引导、惩处等方面的综合效应,而现行制度的主要缺陷就在于激励功能的效应不足目前，公务员的待遇主要由工资和各种津补贴构成，工资高低又与职务和级别挂钩，职务和级别越高，其对应的收入自然越高没有职务晋升也就没有级别晋升因此，那些勤于政务却无领导职务的普通干部就显得有效激励不足第二，晋升空间不大由于公务员所在机构的层级决定了干部职级的最高限，因此基层干部上升的空间就很有限比如在科级机构，其领导职务最高是正科级，而职务又决定级别,行政级别最高也为正科级很多基层一线的公务员，机构本身的规格就低，职务层次相应也低，在其一生的职业生涯中往往只有办事员与科员两个职务晋升台阶，若职务得不到提升时，级别就不能提高，使很多人过早地考虑退路，造成干部资源的严重浪费第三，资源分布不均中央领导同志指出，要让基层的路越走越宽这无疑是十分正确的，也极大地温暖了基层干部的心但是基层条件相对较差也是公认的事实，特别在中西部地区资源分布不均的现象存在于很多方面，津补贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱上面经常发钱发物，而一些地方的县乡两级维持基本运转都成问题，工资水平、津补贴水平就更低了因此，基层公务员难以安心扎根立足，往往一门心思追求晋升，致使“跑、要、买、卖、拉票贿选”等不正之风愈刮愈烈，而晋升无望的干部便也往往消极怠工起来造成这些问题的原因，在于职务与级别相对应的“单轨制”公务员只有职务晋升一条路，必然导致晋升空间不足，进而导致激励不足，因此，改革的基本落脚点就在于理清职务与级别的关系，将传统的职级对应制度转变为职级并行制度，由单一职务晋升的“单轨制”转变为职务与级别两相分离的“双梯制”，拓宽公务员的职业发展空间实行职级并行制度的思路所有公务员拥有平等的晋升空间；职级之间的联系由直接变为间接；晋升级别依据综合考核结果；核编设岗划分职位类别；非领导职务设置与各职务层次统一；合理设置各职务序列层次与级别一是所有公务员拥有平等的晋升空间公务员都应是国家公务员，而不应该有国家公务员和地方公务员之分，更不能人为地分为乡镇公务员、县市公务员、省部公务员等若干个层次所有公务员,其性质都是相同的，都是从事国家公务的人员所不同的是，所处的地方、行业、岗位、职责的不同这应该是一个基本的指导思想基于这一指导思想，公务员都应该有平等的晋升空间，而不能因为公务员所处的机构层级不一样，其级别晋升的机会就不一样也就是说，无论公务员是在乡镇机关，还是在中央机关，他们的级别晋升机制应该是一样的不能因为是中央机关的公务员，就不从科级干起，也不能因为是乡镇公务员，就不可能晋升到处级、厅级只要是恪尽职守、勤奋工作的人，他们可能达到的级别的机会应该是均等的二是职级之间的联系由直接变为间接现在的制度是，担任了什么领导职务，你就是什么级别，这是职务和级别的直接挂钩职务和级别并行制度实施以后，这两者的联系应该是间接联系担任领导职务的公务员，其行政级别不低于其职务对应的级别不担任领导职务的公务员，其级别按一定机制正常晋升领导职务及其级别应该继续与机构层级对应比如，乡镇党委书记是正科级领导职务，县委书记是正县级领导职务同时继续坚持上一级领导职务领导下一级领导职务的机制一个乡镇的普通公务员，他虽然不担任任何领导职务，但他可能是正县级或副厅级甚至更高虽然是这样，担任领导职务的人才是这个地方或单位的领导者三是晋升级别依据综合考核结果不担任领导职务而可以晋升级别，重要目的就是打造职业化公务员队伍，让那些对某一项工作熟悉的公务员安心本职，把工作做得越来越专业、越来越精细所以，衡量公务员能否晋升的标准，应区别于提任领导职务的标准在这些衡量标准中，经历、岗位胜任度、年度考核结果等为主要内容在公务员晋升中还应贯彻凡升必考的原则不论是政务类、专业技术类还是行政执法类，在职务的提升、级别的晋升上，都实行凡升必考的制度让大家充分认识到，只要你有知识、有能力，工作做得好，都可以晋升，逐步形成一种“不学习，不用功，级别低，待遇低，不怪别人，是自己造成的”这样一种氛围四是核编设岗划分职位类别通过职位分类，可以改变单一化的职务设置，按职位设置多种职务序列，从而建立起多元化的职务发展空间《公务员法》将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并明确“各职位类别的适用范围由国家另行规定”实际操作中应对各级机关科学合理地核定编制和设置岗位，再按各岗位承担的主要职责划分类别应在深入调研的基础上，打破传统思维和习惯框架，按服务对象的多少和岗位职责重新核编定岗五是非领导职务设置与各职务层次统一根据《公务员法》的规定，设置个职务序列领导职务、综合管理非领导职务、4专业技术职务和行政执法职务，保留了增设特殊职位可以借鉴国外经验,从事综合管理非领导职务的公务员可称为事务官，从事专业技术职务的称为技术官，从事行政执法职务的称为执法官各类公务员职位职系可以按照职位特点、任职资格、权责轻重等，由高到低划分为若干层次六是合理设置各职务序列层次与级别首先，非领导职务设置应与行政机构规格脱钩，不受行政机构规格限制，这样在基层非领导职务岗位上的公务员，才可以正常地晋升职务和级别，才可享受应有的待遇在级别设置上，各职务序列的薪级数应足够并统一设置各职务序列层次与薪级的对应关系设置应统一，以方便各职务序列对比参照；各职务序列层次职务对应的薪级幅度要拉大，让低层次职务有较大的级别晋升空间，以保证在职务不晋升的情况下晋升级别这样做不但是非领导职务设置的需要，更重要的是能够解决基层领导的级别晋升问题实行并行制还需其他制度配套建立公务员职业化制度；实行领导职务届期制度；实行公务员养老金制度；改革现有考核制度；理顺公务员管理机构职责顺利推行职级并行制度，还需相关方面的改革配套首先，建立公务员职业化制度我们党政机关的工作，每个方面都有一定的专业化要求认为只有那些带有技术职称的岗位才具有专业性，这种认识是片面的从公共管理的角度来看，每个部门的工作都具有专业性，这就要求每个部门公务员队伍都要具有稳定性和职业化，因此，在解决公务员级别正常晋升这个问题的同时一，可以适时地建立公务员职业化的制度，促进各行各业的公务员安心专注于某一个行业、某一个岗位的工作其次，实行领导职务届期制度届期制度与任期制度不同应该探索建立这样一种制度，那就是党政机关领导职务要随着党委政府届期的调整而改变哪怕是新一届党委政府决定同一人仍担任同一部门的领导，也应该重新履行任职程序这种制度设计，是把领导职务终身制调整成了届期制所有领导职务任期都是本届，换届后，继续选任则留任,不继续选任则成为一名普通公务员公务员级别正常晋升为这一制度的实行提供了前提和保障，而这一制度又反过来促进职务与级别并行制度的顺利实施第三，实行公务员养老金制度公务员实行职业化以后，其流动幅度会相应减小，公务员的养老保险制度建设必须跟上应根据老人老办法、新人新办法的原则，统一建立养老金制度还可以考虑将公务员的住房、医疗、养老三金统一，逐人建立专户，个人和国家共同负担第四，改革现有考核制度年度考核是衡量公务员当年工作实绩的一个重要手段，现在却普遍操作成了认真完成的一种形式在现行的个人述职、民主测评等形式之外，还应建立起由直接上级确定其考核结果的制度，让公务员制度中上级领导下级的制度得以贯彻和保证除了每年进行年度考核以外，还应建立公务员潜能评估机制，为公务员提职、提级和制定职业发展规划奠定基础第五，理顺公务员管理机构职责实行职务和级别并行的制度，要求我们理顺公务员管理机构的职责，形成分工负责、各司其责、相互衔接的管理机制领导职务序列，可由组织部门负责级别晋升，可由公务员局负责将公务员局从人力资源和社会保障系统中剥离出来，归口到组织系统，专业从事公务员的招录、晋升、报酬管理等工作（作者单位国务院发展研究中心中国经济时报社）。