广西国有资产产权管理缺陷和改善措施

广西国有资产产权管理缺陷和改善措施

一、广西行政事业单位国有资产产权管理现状

（一）资产分布基本情况广西行政事业资产的基本特征是自治区本级行政事业资产总量大，各地市分布不平衡根据自治区财政厅组织的行政事业单位国有资产统计结果，截至2010年12月31日，全区行政事业单位资产总额为

2139.38亿元从构成情况看，行政事业单位固定资产

1253.80亿元，占总资产

58.61%;自治区本级

624.94亿元，占全区总资产

29.21%;各市本级

747.19亿元，占全区资产

34.93%;县级以下

767.25亿元，占全区总资产

35.86%从各类资产的分配看，各单位办公资源的分配处于苦乐不均状态多的单位闲置浪费，少的单位局促不堪，即以办公面积而论，有的单位人均办公面积超过100平方米，有的单位人均少于10平方米;用车方面存在的问题同样严重，有三四人就拥有一辆公务用车的，也有几十人仅有一辆公务用车的这种配置造成了一股互攀互比之风，在一定程度上影响了党风政风

（二）基本做法和经验

1.逐步理顺管理体制2006年，财政部以部令的形式颁布第

35、36号令，明确规定各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理2007年5月，自治区十届人民政府66次常务会议重新明确了自治区本级行政事业单位资产由自治区财政部门负责统一管理2010年《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区财政厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》进一步明确了由财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，并按规定履行行政事业单位国有资产的管理职责为此，至2011年，全区14个市都已明确由财政部门负责行政事业单位国有资产管理工作，其中南宁、柳州、桂林、梧州、贺州、崇左、百色、来宾等8个市财政局建立了资产管理机构，配备了专职管理人员，部分区直部门也成立了资产管理机构，或明确了负责资产管理的工作人员“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门一主管部门一行政事业单位”的行政事业单位国有资产管理模式，在全区范围内基本建立，为广西行政事业资产管理工作提供了强有力的组织保障虽然广西行政事业单位国有资产管理模式已基本确立，但受体制变动等多方面因素的影响，广西各地行政事业单位国有资产管理主体的职责尚未根本理顺，专职管理机构也不够健全因此，理顺管理体制、健全管理机构仍旧是广西行政事业单位国有资产产权管理的重要内容

2.构建管理制度体系2008年以来，全区各级财政部门将制度建设作为加强资产管理的首要任务，加快研究制定各类资产管理制度，细化和规范工作流程自治区财政厅先后出台了《自治区本级党政机关和参照管理事业单位经营性国有资产整合运营改革实施方案》、《自治区本级行政单位常用办公设施配置标准（试行）》、《自治区本级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《自治区本级行政事业单位危旧房改住房改造有关国有资产处置暂行规定》等资产管理制度2011年9月29日，自治区主席马飕签发第68号政府令，发布《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》（以下简称《办法》），明确规定了县级以上人民政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作，履行行政事业单位资产产权变动事项审批，负责组织行政事业单位产权界定、产权纠纷调处等工作全区各市县也根据管理需要，研究制定了一系列具体办法，百色市、玉林市、来宾市以市政府名义印发了行政事业资产管理和资产处置等办法;崇左市、河池市、贵港市也制定了相关资产处置办法和工作规程一系列行政事业资产管理制度的出台，构建了行政事业资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系，全面规范了资产管理各环节，为行政事业资产管理工作奠定了制度基础3,做好产权核销、转让、收益管理首先把住资产使用年限关，对房屋、车辆及办公设备，按照规定的使用年限严格认真审核，凡未达到规定使用年限，要求处置资产单位必须提供符合报废条件相关技术鉴定，避免单位之间盲目攀比提前报废资产，有效规范了资产处置行为，节约了财政资金洪次把住资产评估关，对单位处置大型资产，要求必须提供有资质的资产评估公司出具评估报告，并通过市场方式进行公开处置，防止单位低价处置资产造成损失;最后把住资产处置“收益”关，对行政事业单位资产处置收益严格按照非税收入管理规定，实行“收支两条线”管理据统计，2008〜2010年，自治区本级共审核批复处置各类汽车2140辆、房产、土地面积

795.23万平方米、其他种类办公设备资产14279件，资产总价值达

8.1亿元，资产流失问题得到有效控制柳州市对国有资产进行公开招租，并对收益的征收进行了统一规范管理来宾象州县加强公车处置管理，统一收回行政事业单位达到使用期限的车辆，由财政局进行公开拍卖，行政事业单位的店铺、门面等经营性资产也全部由财政局组织进行公开招标，既有效地防止了腐败现象的滋生，又提高了资产使用效率百色田东县结合“小金库”专项治理工作，对各单位执行“收支两条线”进行检查，并对各预算单位国有资产收益进行全面普查，加强对国有资产收益的监管，有效地规范了行政事业资产收入管理

（三）积极探索行政事业资产产权经营管理新形式和途径

1.自治区本级对行政单位和参公事业单位经营性资产进行整合运营，集中产权管理为了盘活资产存量、提高行政事业资产使用效益，自治区党委、政府作出决定，将分散在各区直行政事业单位的经营性资产集中整合，由财政部门履行出资人职责，授权广西宏桂集团统一经营管理截至2011年11月，宏桂集团已接收各类酒店、宾馆等独立核算经济实体的资产总额为

4.75亿元，整合各类房产建筑面积为

17.29万平方米、土地面积为

17.86万平方米宏桂集团通过创新经营管理模式，实现了国有资产效益快速提升2010年，通过对接收的130间商铺采取阳光操作、竞价租赁的形式面向社会公开招租，租金收入较移交前平均提高了140%,个别铺面租金涨幅甚至超过8倍，有效防止“关系租”、“人情租”、“低价租”等严重偏离市场价格现象的发生，实现了国有资产的保值增值广西宏桂集团依托接收的存量资产优势，成功为广西民族经济发展资金管理局融资118亿元项目资本金进行了担保，为推动广西经济平稳较快发展做出了积极的贡献

2.南宁市“威宁模式”管理行政事业性国有资产南宁市人民政府于2002年正式启动市本级行政事业性国有资产的产权改革，于同年4月组建南宁威宁资产经营有限责任公司，由市国资委授权威宁公司分期分批统一接收、管理、营运市本级行政事业性国有资产，将市本级行政事业性国有房屋、土地等产权、股权变更登记至威宁公司名下，包括各部门、各单位占有、使用的国有房屋、土地等产权、股权，同时负责托管各部门、各单位占用、使用国有资产（或资金）开办的包括宾馆、招待所、培训中心、印刷厂、劳动服务公司、工贸公司、各类公司、咨询服务部、经营网点、内部商店、合资合作企业等在内的各种经济实体，规定今后任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动由威宁公司用市场化观念和手段管理、运营行政事业性国有资产一是重新优化配置办公资源，提高利用率，改善单位办公条件各部门、单位完成占有、使用的国有房屋、土地权属变更或初始登记至威宁公司名下手续后，与威宁公司签订办公用房租赁协议，享有办公用房使用权二是采取市场化、集约化、规模化的经营方式实现国有资产保值增值根据市场状况和资产类型，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作手段，让国有资产参与各种形式的经济运行，在充分“流动”中实现保值增值三是构建融资平台充分发挥资产的价值属性效用，将沉寂多年的行政事业性国有“死资产”转变为资本，开辟新的融资担保途径

3.崇左市盘活留邕行政事业资产崇左市撤地设市后，市直党政机关和事业单位在南宁的国有资产统一上交市人民政府，并由市驻南宁管理处统一经营管理据统计，崇左市留邕土地资产5518亩，房屋建筑物

289978.85平方米崇左市政府出资设立建卓资产经营有限公司对留邕行政事业资产进行管理运营首先是分期分批接收产权，集中管理逐类逐项登记，明晰产权、统计资产，确保资产账实相符其次是进行市场化运作，盘活留邕国有资产对接管的资产情况进行全面分析，并根据市场状况和资产类型拟定盘活经营计划，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等手段实现资产收益的最大化目标组建相关专业性公司，实行房产、租赁和物业等多元化经营最后是发挥投融资平台作用进一步整合资源，通过金融机构、信托公司、证券公司等一些中介机构，留邕国有资产进入资本市场，为城市建设和经济发展筹集资金，充分发挥财政投融资平台作用，解决政府项目投资和各项城建项目的融资担保问题

二、广西行政事业国有资产产权管理存在的问题

（一）行政事业国有资产产权主体不够明确

1.管理体制多变而且缺乏连续性2000年前由国资局管理，2000年机构改革之后行政事业单位国有资产管理职能弱化，由于种种原因，工作不到位，职责界定不清，认识不统一，使得所有者代表长期处于名存实亡状态，真正的管理者长期缺位2006年5月财政部颁发35号和36号两个部令，明确了由财政系统进行管理2008年9月，自治区财政厅才成立了行政事业单位国有资产管理处进行专耿管理，但仍存在管理职责不清，职能交叉的现象过去，行政事业单位国有资产管理从上到下统一实行产权登记和年检制度，而且各单位均有国资部门签发的产权证，作为资产所有权属的法律证明撤并国资局后，行政事业单位的产权登记工作便中断，而行政事业单位所属企业则到国资委进行产权登记财政部35号、36号令颁布后，自治区国资委仍然对行政事业单位所属企业办理产权登记，直到2010年自治区部门“三定方案”明确后，国资委才停止对行政事业单位所属企业办理产权登记目前，广西财政部门尚未开展行政事业单位产权登记工作，单位需要在工商等部门办理相关注册、变更登记手续时，只能凭财政部门出具的确认函办理，存在诸多不便由于体制变更工作衔接不好，使逐步理顺产权关系的工作夭折，出现了资产“前清后乱”、权属不明等现象

2.国有资产部门化严重影响了行政事业单位国有资产的使用效率行政事业资产的所有权本来属于国家，但由于资产的构建、使用、占有和处分实际上都在占有单位，从而造成了国有资产事实上的部门化，成了部门资产相当多的行政事业单位缺乏产权观念，很多单位认为资产都是国家给的，办不办产权证无所谓;视国有资产为部门、单位所有，随意处置、自行核销、低价出售国有资产，一些专人使用的资产如照相机、笔记本电脑等物随人用的资产，当使用人调离或退休时，竟出现将资产带走，长期存留在个人手中的现象，这些都严重侵犯了国有资产的权益，混淆了所有者与占有使用者的界限许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无

（二）制度不健全，管理不严，监管体系不到位财政部“两令”和自治区政府令是广西规范行政事业单位国有资产管理最高约束力的规章制度，低于国务院的条例，更低于专项法律,法律级次较低，约束力较弱缺乏有效的激励机制和强有力的约束惩戒机制，对财产权使用主体难以进行有效的制约，资产处置随意性大“先斩后奏、暗箱操作、资产长期不作账务处理等问题时有发生行政事业单位违规成本低，禁而难止其次，配套制度不健全对产权管理的规定原则性太强，缺乏相应的实施细则和指导意见，与土地、房产等相关法律法规衔接不够同时，缺乏有效的资产预算管理机制和合理的管理程序进行约束，形成新资产不及时入账，甚至不入账;对于处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产、账账不符、账实不符等问题由于监督不力，缺乏有效的制约机制，致使有部分国有产权游离于管理监督之外

（三）资产购置、使用、处置各环节管理不善，资产闲置、流失，资产流通不畅在资产购置方面，相当多的行政事业单位存在“重钱轻物、重购轻管”的思想资产形成过程缺乏严格的科学、民主决策机制，造成无效资产重复购置，资产隐形流失现象比较普遍比如有单位前些年为了与其他单位联营而购进了一批专用设备，其后该联营计划因市场原因搁浅，该批设备遂闲置无用，几年后上亿元的设备被当做废铜烂铁一卖了之在资产使用和对外投资方面，一些行政事业单位资产管理不善，造成国有资产闲置、浪费如一些部门、单位建设的招待所、培训中心，由于规模过小、业务量不大，最后都成为摆设，有些甚至已成为单位的包袱事业单位及其所属企业盲目投资或担保，资产存在流失风险一些单位缺乏市场经验和风险意识，投资盲目，对市场预计的不足，以投资的形式滥用国有资产，于是投资失败等情况时有发生，形成呆账、坏账在资产处置方面，一些单位违反国家相关规定操作，擅自将国有资产作抵押担保，造成大量国有资产的流失，类似国有资产的损失并非个例一些单位不按规定处置产权，擅自改变国有资产的产权关系，将国有资产划转给下属企业或经济实体，逐步变为集体和个人所有如有些校办企业，初始投资都是国有资产，在经营中大部分采取个人承包，逐步变为名为校办，实为个人和集体企业另外，受传统计划经济管理体制的影响，特别是市场经济发育不完善，中介机构薄弱，加之评估进场拍卖需投入较多资金，一定程度上影响了产权的畅通流动，有部分资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体流通渠道不畅，同时还为滋生腐败提供了温床。