关于农村集体土地使用权出租相关问题

关于农村集体土地使用权出租相关问题得简要探讨近年来，在农村将农民集体所有得土地使用权出租用于非农业建设得现象屡见不鲜，很多村组以村民委员会或村民小组得名义擅自将农村集体土地使用权出租给第三方，用于建设厂房或门面房等非农业建设,随着城市建设规模得扩展，当政府对这些农村集体土地依法进行征收时，往往面临着解除土地租赁合同所引发得高额赔偿问题，不仅给征地拆迁工作带来了极大得困难，也严重影响了城市得建设与发展针对此问题,本文试就农村集体土地使用权出租合同得效力、合同得解除、合同主体资格得认定以及此类事件得处置、预防等进行相关得法律讨论与分析，以求对妥善解决农村集体土地使用权出租问题有所帮助.

一、关于农村集体土地出租合同效力得法律分析伴随城市建设得快速发展，城市规模得扩张、规划得变化调整以及大量得城市重点项目建设都急需大块得土地来承载，而城乡结合部得土地在历史上很多都属于农村集体土地政府要解决城市建设得土地供需矛盾，往往会首先考虑这部分集体土地得征收问题但现实中很多这样得土地以出租等各种形式被占用，大部分用于了非农建设.加之历史遗留得诸如执法不严、管理不到位等问题，都不可否认地对政府征收工作带来了极大得障碍为此，首要得问题就就是确认集体土地出租合同就是否有效.

（一）农村集体土地租赁得合法性问题《土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位与个人进行建设，需要使用土地得，必须依法申请使用国有土地；但就是兴办乡镇企业与村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有得土地得,或者乡（镇）村公共设施与公益事业建设经依法批准使用农民集体所有得土地得除外”.第六十三条规定，“农民集体所有得土地得使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但就是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地得企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移得除外”《农村土地承包法》第三十二条规定，”通过家庭承包取得得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其她方式流转”第三十三条规定，“不得改变土地所有权得性质与土地得农业用途”以上法律规定表明，农村集体经济组织转让集体土地使用权得权限就是受法律限制得，其对农村土地使用权得转让，仅限于农村土地承包行为，农村土地要作为非农业建设用地，必须由国家依法征收为国有土地或只能就是兴办乡镇企业与农村宅基地.农村集体经济组织无权将集体土地使用权转让给第三方用于非农业建设目前得现状就是出租得农村集体土地大多由承租人用于建设厂房生产经营或建设门面房等商业设施用于出租，该行为显然使集体土地得性质与用途发生了变化，就是与我国法律关于农村集体土地使用权转让只能用于农业用途得强制性规定相违背得

（二）程序性问题《土地管理法》第十一条第二款规定，“农民集体所有得土地依法用于非农业建设得，由县级人民政府登记造册，核发证书,确认建设用地使用权”.第十二条规定，“依法改变土地权属与用途得，应当办理土地变更登记手续”《土地管理法实施条例》第四条第二款规定，“农民集体所有得土地依法用于非农业建设得，由土地使用者向土地所在地得县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”第六条规定，“依法改变土地所有权、使用权得，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移得，必须向土地所在地得县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记依法改变土地用途得，必须持批准文件,向土地所在地得县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记二以上法律规定表明,我国实行土地权属得法定登记制度，转让土地使用权必须进行变更登记,否则,则属无效.目前农村集体土地出租大多未依法进行变更登记，应就是无效得综合以上分析，目前大部分得农村集体土地租赁合同无论在内容上，还就是在程序上都就是违反我国法律、行政法规得强制性规定得,应确认为无效合同.但在现实中,对于上世纪七八十年代因兴办乡镇企业所遗留得农村集体建设用地使用权得出租行为，土地行政主管部门因无明确得法律依据多数未予查处.遗憾得就是，法院系统对此得认知各地也不一，此类租赁合同在各级法院得诉讼中也不一定就被认定为无效合同目前有很多得农村集体土地租赁就属于这种情况，如认定无效，往往会引起群体性上访、不稳定事件得连锁反应;如认定有效，则会造成征地成本过高，使各级政府无力承担，陷政府于“两难”得选择境地

二、关于合同解除得法律分析

（一）合同有效或无效应由谁来提出得问题根据我国民事法律规定得一般原则以及《合同法》第一百二十八条得规定，当事人可以通过与解或者调解解决合同争议，当事人不愿与解、调解或者与解、调解不成得，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉,也就就是说并不就是所有得人都可以对合同效力进行主张，原则上只能由合同当事人来向法院主张.实践中，即使由于利益关系得驱动，很多出租集体土地使用权得村民组织不愿意去法院诉讼确认合同无效，政府相关部门及其她组织也不能越俎代庖,来确定合同无效或代为向法院诉讼，这在法律上就是没有依据得

（二）关于合同解除得法律后果问题

1、关于合同无效得情况下相关财产得处置与责任分担《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得得财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还得，应当折价补偿有过错得一方应当赔偿对方因此所受到得损失，双方都有过错得，应当各自承担相应得责任”;第五十九条规定，“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益得，因此取得得财产收归国家所有或者返还集体、第三人”；《民法通则》第六十一条规定，“民事行为被确认为无效或被撤销后，当事人因该行为取得得财产，应当返还给受损失得一方有过错得一方应当赔偿对方因此所受得损失，双方都有过错得,应当各自承担相应得责任双方恶意串通，实施民事行为损害国家得、集体得或者第三人得利益得，应当追缴双方取得得财产，收归国家、集体所有或者返还第三人工依据以上规定，由于目前农村集体土地租赁合同大多应属无效合同，当解除合同时:当事双方有互相返还得义务也就就是说，村、组一方向承租土地得第三方返还出租土地所取得得收益（多数为租金），承租土地得第三方向村、组返还所取得得集体土地使用权，自行拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状.至于过错赔偿损失，则要根据具体得租赁合同进行过错分析.租赁双方对过错赔偿数额有争议得，可以协商解决，协商不成得，可以共同委托专业评估机构进行评估.人民法院也可以依据《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖与变卖工作得若干规定》组织评估，最终依法确定一方承担还就是双方分担过错赔偿数额

2、合同有效得情况下合同解除损失得计算《合同法》第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定得,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任:第一百一十三条第一款规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失得，损失赔偿额应当相当于因违约所造成得损失，包括合同履行后可以获得得利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到得因违反合同可能造成得损失、第一百一十四条第一款、第二款规定J当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额得违约金，也可以约定因违约产生得损失赔偿额得计算方法约定得违约金低于造成得损失得，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定得违约金过分高于造成得损失得，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少工依据以上规定，在合同有效得情形下，违约方应赔偿守约方得实际损失，具体数额标准应依据具体合同条款执行大体上应包括违约所造成得实际损失、守约方得预期利益以及违约金等.

三、关于合同主体资格得法律分析在大多数得农村集体土地租赁合同中，出租方大部分就是村民委员会，也有少部分就是村民小组做为出租方直接出租土地村民委员会可以成为合同得主体，但村民小组就是否具有民事行为能力，成为合同得主体，在法律实践中，各方认知并不一致《合同法》第二条第一款规定，”本法所称合同就是平等主体得自然人、法人、其她组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系得协议;第九条第一款规定，“当事人订立合同，应当具有相应得民事权利能力与民事行为能力”；《民事诉讼法》第四十九条规定，“公民、法人与其她组织可以作为民事诉讼得当事人法人由其法定代表人进行诉讼，其她组织由主要负责人进行诉讼”由此可以瞧出，合同得主体包括自然人、法人与其她组织三种形式《村民委员会组织法》第十条规定，“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选”这条规定就是村民小组设立得法律依据，同时也给予了村民小组独立得民事法律关系主体资格《民法通则》第七十四条第二款规定J集体所有得土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有得，可以属于乡（镇）农民集体所有”；《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有得土地依法属于村农民集体所有得，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织得农民集体所有得，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡（镇）农民集体所有得，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理、《农村土地承包法》第十二条第一款规定，“农民集体所有得土地依法属于村农民集体所有得，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织得农民集体所有得，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包.村集体经济组织或者村民委员会发包得，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有得土地得所有权:《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题得解释》第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定得民主议事程序，决定在木集体经济组织内部分配已经收到得土地补偿费上述法律法规与高法解释表明，我国集体土地所有权存在三种基本形态，即村农民集体所有、村民小组农民集体所有与乡（镇）农民集体所有集体土地所有权得主体就是“农民集体，村委会、农村集体经济组织、村民小组对集体土地享有经营、管理权综合以上分析，我们认为村民小组可视为《合同法》、《民事诉讼法》中所规定得“其她组织”，其具备民事法律关系中得主体资格，可以作为农村集体土地使用权转让中得当事一方

四、对擅自出租集体土地得处置

（一）合法得土地租赁程序租用集体土地，必须先行征用并转为国有土地根据《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发

（1999）222号）得规定，租赁期限六个月以上得国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同租赁合同内容应当包括出租方、承租方、出租宗地得位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间与支付方式、土地租金标准调整得时间与调整幅度、出租方与承租方得权利义务等租赁土地使用权经登记后，承租人可以拿到注明“租赁”得土地使用权证书土地租赁年限届满后，租赁土地使用权终止

（二）对非法租赁土地得处理首先就是协商解决•在政府主导下，由政府、村组、承租土地得第三方进行协商，达成一致意见后解除非法租赁合同其次就是依法采取行政强制手段解决《土地管理法》第七十三条规定，“买卖或者以其她形式非法转让土地得,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地得，限期拆除在非法转让得土地上新建得建筑物与其她设施，恢复土地原状,对符合土地利用总体规划得，没收在非法转让得土地上新建得建筑物与其她设施第八十一条规定，“擅自将农民集体所有得土地得使用权出让、转让或出租用于非农业建设得,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得,并处罚款”土地管理部门可以依据以上得法律规定对非法出租农村集体所有土地行为进行查处，要求村、组解除租赁合同，责令限期改正,并可给予没收与罚款得行政处罚另外，城市综合执法部门也可以承租土地得第三方无用地报批手续、地上建筑无建筑规划手续认定为违法建筑为由，发限期整改及处罚通知，而后进行强制拆除.但必须指出得就是，政府职能部门动用行政强制手段拆除后，由于承租方与村、组得租赁合同并未解除，承租方依然可以合同违约为由,向村、组提出赔偿要求第三就是诉讼解决.由当事村委会或村民小组向法院提起民事诉讼，要求解除土地租赁合同提起解除合同得民事诉讼后，法院可以对土地租赁合同得有效性进行审查与认定，并据此作出判决中华人民共与国农村土地承包法第三章其她方式得承包第四十四条不宜采取家庭承包方式得荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包得，适用本章规定第四十五条以其她方式承包农村土地得，应当签订承包合同当事人得权利与义务、承包期限等，由双方协商确定.以招标、拍卖方式承包得，承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包得,承包费由双方议定第四十六条荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩得，应当遵守有关法律、行政法规得规定，防止水土流失，保护生态环境第四十七条以其她方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外得单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表得同意,并报乡（镇）人民政府批准由本集体经济组织以外得单位或者个人承包得，应当对承包方得资信情况与经营能力进行审查后，再签订承包合同.第四十九条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书得，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其她方式流转.中华人民共与国村民委员会组织法第二十四条涉及村民利益得下列事项，经村民会议讨论决定方可办理

（一）本村享受误工补贴得人员及补贴标准产

（二）从村集体经济所得收益得使用泠

（三）本村公益事业得兴办与筹资筹劳方案及建设承包方案；a

（四）土地承包经营方案产

（五）村集体经济项目得立项、承包方案；

（六）宅基地得使用方案；A

（七）征地补偿费得使用、分配方案产

（八）以借贷、租赁或者其她方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定得涉及村民利益得其她事项村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定得事项.法律对讨论决定村集体经济组织财产与成员权益得事项另有规定得,依照其规定。