的扩散推进开发区新型制度

推进开发区新型制度的扩散改革已进入到关键时期，必须实现突破但同步，改革又必须谨慎、平稳地进行，尽量防止出现波动和震荡，当时那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟日勺指导方案这种方案不应完全靠主观设计而来，而需有成功的I实践作为基础开发区便是这样一种理想的I“中试”基地和改革目的与改革对象之间H勺一种最合适的接口开发区不相协调日勺两种功能我国的开发区建设起步于上世纪80年代，十数年来，其成绩有目共睹在许多地方，开发区成为最先进H勺生产力H勺汇集地，也是经济发展的重要增长源和现代化建设H勺示范点，无论是投资的活跃程度，还是经济发展水平或是实际产出效果，都代表了当地H勺最高水平更重要的是，许多开发区不仅自己“一枝独秀”，成为当地一种引人注目的“亮点”，并且还直接或间接地影响和带动着所在地区经济日勺发展，引出了“满园春色”例如，区内外资的大量投入和巨大产出，优化了当地的I经济构造和产业构成，提高了当地参与国际经济日勺水平区内企业与区外企业进行广泛的协作和配套，为区外企业提供了新日勺发展日勺空间，并传播了先进生产技术、管理措施和市场经营理念，使区外H勺许多企业提高了生产经营水平众多优势企业进驻区内，导致了大量高层次人才和优质劳动力的I流入，不仅变化了当地区I人力资源构造，并且还扩大了社会消费，增进了市场日勺繁华尤其值得一提的是，开发区建设和发展的成就，充足证明了发展经济区I重要意义，协助人们转变了观念，开拓了视野，加强了对市场经济欧I认识，提高了参与国际经济的I能力这种软性的影响所产生日勺实际效果更为深远也更为广泛不过，与此同步，我们也应当注意到其中的缺憾和局限性80年代中期，我国在沿海地区开始设置开发区时，当时口勺一种战略设想就是要让它成为类似于经济特区日勺特殊区域，首先凭借良好日勺发展环境，大量吸引外来投资，发挥对外开放的示范窗口日勺功能，并以此探索经济发展的I新路子另首先，要运用它所享有的某些特定权限，构建起一套有别于区外的I有助于增进经济更快发展的I制度体系（包括多种有关的做法与不成文的规则），发挥改革试验田的功能，为整体的I体制改革积累经验，提供范例实际上，在十数年的发展中，开发区在制度建设方面作了许多探索和创新，也积累起了许多较为规范的I、符合市场经济规定欧I发展经济的I成功经验然而，与充当对外开放窗口、承担带动地区经济发展的I职能相比，开发区改革试验田功能日勺发挥并不尽如人意而从完毕经济和社会管理体制转换和真正实现对外开放、与国际接轨的高度讲，后者的重要性显然要不小于前者两种功能发挥不相协调，其最明显的体现，就是经历了将近二十年日勺时间后，在制度体系方面，区内区外仍是“两张皮”，存在着明显的隔绝，开发区内行之有效的某些做法仍然只能囿于一方小天地之中例如，开发区内的外资企业完全是市场的产物，以实现投资价值的最大化为经营目的，而区外的企业却往往要应付政府FI勺种种指令和规定,发展还常常受到多种各样的制约；同样的行政管理事务,开发区内的1一种部门单独就能承担起来，而在区外则要牵涉到多种部门；不少开发区已实现了零收费，而在区外，多种行政事业性收费让企业无所适从;开发区内各类人员时进出调动非常以便，而在区外则一发而牵动全身，手续繁琐，等等这样的不协调状况多少与开办开发区时初衷有所背离形成这种局面的原因是多方面的一般而言，资本、技术、人力资源等此类重要经济要素具有活跃的本性，在市场机制日勺作用下，它们总是力图冲破种种障碍和限制，向利润最丰厚、效益最突出H勺地方流动开发区对周围地区的经济带动作用体现明显，重要机理就在于此而制度作为不一样社会利益集团之间实际经济利益关系的规范者，具有较强H勺稳定性，一旦固化便难以发生变化，开发区的新型制度因而难以向区外扩散在主观方面，制度传导机制的缺失，也是导致区内区外制度一直存在隔绝的重要原因，而传导机制时缺失又与改革的I总体环境及开发区所在地政府的指导思想和详细行政行为亲密有关在实践中，尽量加大投入、加紧产出、增进整个地区区I经济发展，往往成为开发区的所有目口勺而受到高度重视在开发区区I经济份额越来越大、对当地发展的奉献越来越突出的时候，这种倾向便愈加明显开发区新型制度向外扩散已势在必然假如说在创业发展初期和拥有较多的优惠政策日勺条件下，开发区与区外日勺制度体系之间的隔绝状态还能维持，改革试验田功能时发挥还不太紧迫的话，那么，伴随对外开放的扩大与深入，开发区的I发展进入定型和成熟阶段，以及开发区日勺优惠政策逐渐消失，这种隔绝状态就应当尽快消除其重要原因在于第一，我国已加入WTO,直接面临着与世界接轨、按照市场经济规定真正完毕行政管理体制和政府职能转换欧I艰巨任务，这与我们本来已实行的I改革是一致的I可以说，改革已进入了关键时期，必须实现突破但同步，改革又必须谨慎、平稳地进行，尽量防止出现波动和震荡，当时那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟的指导方案这种方案不应完全靠主观设计而来，而需有成功的实践作为基础这里，开发区便是一种最理想的“中试”基地和改革目的和改革对象之间日勺一种最合适的接口开发区进行建立新型制度日勺探索，并在获得成功后向区外的扩散，是与改革日勺规定和实行改革的方式重叠的，并且具有较高日勺成功率第二，开发区需要以其新型制度的扩张来抵御向旧体制回归日勺压力，保持在对外开放和经济发展方面的领先优势目前，开发区多为都市的一种行政区域，区内区外两种制度体系一直处在直接的粘合状态，而开发区又处在势单力孤的状态两种制度体系虽互有影响，但区外对区内日勺影响远远不小于区内对区外的影响开发区虽不一样于区外，但它的所有活动都必须融入当地，所有的职能和事务必须与区外对接在这个过程中，区外旧体制的渗透力变得十分强大，或者直接深入开发区内导致负面影响，或者时时对开发区内的新型制度提出回归日勺挑战实际上，许多开发区在经历了初期的发展创新之后目前也正在受到旧态重现欧J困扰，例如出现了机构扩大、人员增长、效率减少、规范松弛等现象防止这种局面的I最佳出路,就是区内区外制度体系在开发区新型制度的I基础上实现统一当然，这应是开发区的新型制度体系逐渐扩散覆盖到区外，而不是最终开发区的新型制度完毕历史使命后退出舞台，最终消失第三，开发区经济与区外经济的一体化趋势的加强，也提出了开发区的新型制度实现扩散的规定开发区对区外欧I经济带动作用，反应出区内区外在经济上越来明显的I一体化趋势，它对区内区外是同步有利的但这种趋势日勺加强是在两种制度体系的碰撞和矛盾中实现日勺，它波及政府与企业日勺关系、政府的职能、以及政府时行为理念和办事方式与效率等，例如行政审批、收费、中介服务、企业登记管理制度在开发区日勺区域范围不也许随意扩大的状况下，要使开发区对区外的经济带动作用更明显，区外受区内先进生产力的辐射更强，则必须加紧加大开发区的有关制度向区外转移的速度和力度此后，伴随对外开放的J扩大和引进外资水平的I提高，对开发区内与区外制度体系一体化区I规定势必还要强烈，这也就意味着区内制度要加紧向区外扩散和延伸第四，通过数年日勺探索，尤其是通过与实践的不停磨合与调整，开发区所创立的新型制度体系已趋于成熟与完备，已经有条件向区外扩散开发区日勺特殊地位与功能，使得它日勺制度体系与区外相比，显现出较为活跃的特点，它没有一下子定型凝固，而在不停适应开发区的发展需要的过程中进行着调整、完善和改善，因而与充足开放的经济体系和较为规范的市场经济较为吻合，也更能反应区外的发展趋势某些办得比很好的开发区在制度建设方面大多遵照着这样某些原则小政府与大社会、亲商服务、公平高效、行为规范等其制度体系波及经济发展的各方面，包括机构设置、劳感人事、行政审批、规划建设、投资项目管理、行政事业收费、企业登记管理、企业服务、社会保障等因此，开发区的新型制度具有了推广扩散的I现实基础对开发区制度扩散途径日勺设想开发区新型制度日勺扩散并不意味着将开发区既有日勺一套制度体系原封不动地搬到区外更大日勺一种区域范围内，而必须先进行必要日勺整合与完善，这一点恰恰也是开发区自身发展所需要日勺重要内容有二一是一般化，即将那些与特殊权限和优惠政策关系亲密口勺制度逐渐转换为基于同样的权限和政策背景、可以普遍适应日勺制度，或以一般化的制度弥补本来日勺位置开发区目前享有的特殊权限和政策，必然迟早会被逐渐取消二是丰富化，即扩大开发区制度体系的内涵和覆盖面，使之不仅仅适用于招商引资、土地开发、发展经济的I内容，还容纳公共事务管理、小区管理等方面的内容开发区既然已成为都市的I一部分，就必然要扩大空间内涵、拥有都市功能的同样，目前开发区普遍采用的管委会制度也必然要过渡到一般的政府体制目前，我国的开发区无论是何种级别，实际上都是由开发区所在地H勺政府管理和操作的，因此，由当地政府来领导、组织实行开发区制度的扩散应是最适合H勺方式从开发区及开发区与区外关系H勺实际状况出发，有这样三种途径可供选择第一，整体覆盖在开发区所在地，选择与开发区关系较为亲密的完整行政区域，作为开发区制度扩散的范围在开发区的总体规划基本保持不变的前提下，扩大开发区管理机构的管辖范围（行政范围），把所选定的区域纳入其中同步，开发区本来的管理机构转换为一般的政府体制，撤销所在区域的政府或者可以开发区管理机构为基础，将所在区域日勺政府与之合并，建立一般的政府体制，实行一套班子两块牌子第二，重点推进目前许多开发区在区外建立了分区或配套区，可以选择它们作为重点推进的对象这些小区本来就与开发区经济上联络较为亲密，在制度上也有不一样程度欧I同化，开发区的新型制度较轻易在那里实行在实行扩散后，再以这些小区为基础，使开发区的新型制度在实行范围上向这些小区所在的乡镇或区县扩散，在实行内涵上，则由经济领域扩散到行政管理和社会管理区域这些乡镇和区县再作为扩散的基点第三，单项移植结合开发区和其所在区域的实际状况，选择某些在开发区中发展较为成熟、实际效果很好、整体牵涉面较小又易于采用日勺单项制度，进行推广实行，再逐渐增长这样的单项制度首先可移植的制度有行政审批、行政收费、企业登记管理、土地和工程建设日勺招标拍卖等。