城乡统筹发展与深化土地制度改革

城乡统筹发展与深化土地制度改革年中国土地学会学术年会重要观点集粹中国土地勘测规划院许坚摘要本文主要介绍了年中国土地学会学术年会的个重要观点，包括利--2011用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构，农村居民点不断扩张成201113为我国耕地面积减少的重要原因，注意研究土地利用规划中的不确定性，土地利用规划应与交通规划相协调，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一，地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度，补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素，集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合，征地冲突风险评估主体有待完善，十一五时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长和加强农户耕地保护法律法规的宣传关键词城乡统筹土地资源制度土地资产制度土地管理制度改革年中国土地学会学术年会于月日在广东佛山召开，主题为城乡统筹发展与深化土地制度改革国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发20111118-20表重要讲话广东省政府林木声副省长、中国科协学会学术部刘兴平副部长等到会并致辞学会名誉理事长邹玉川及多位副理事长到会国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员、江苏省农工办主任曲福田教授、美国规划师协会首席执行官保罗法默先生和主席米奇希尔沃先生、德国慕尼黑工业大学马格尔教授等专家学者应邀做大会主题报告会议规模约人，共收到论文多篇，经过专家严格··筛选，有篇入选年会论文集，篇获年中国土地学会学术年会优秀论文200230奖，人在大会或分会场上交流现将重要观点集粹如下110192011

一、城乡统筹发展与深化土地资源制度改革

26、利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构有专家认为，村庄是人类社会发展到一定历史阶段的产物村庄用地是农村人口生1产、生活等综合功能的承载体，是农村人地关系的最核心表现尽管我国城镇化水平有了很大提高，但由于我国是农业大国，农业人口基数庞大，相当长一段时期内，村庄仍将是农民聚居的主要形态，村庄用地仍然是城乡建设用地的主要组成部分而在目前的土地调查中，村庄用地是作为整体图斑进行统计的，没有对村庄内部用地结构进行划分和调查，也就没有深入揭示村庄内部用地结构及其特征，因此，目前有关村庄内部用地的研究只是停留在笼统性的描绘上有专家指出，第二次土地调查采用的中科高清遥感影像，是可以对村庄内部宅基地、交通街巷用地、工矿仓储用地、生活服务用地和农林种植用地等，进行目视解译的

0.5m、农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因有专家指出，年，我国农村人口为人（包括进城打工但户籍仍在农2村的农民工），农村居民点面积为㎡，乡村人均农村居民点用地199685085×

1041636.48×104h㎡到年，我国乡村人口数量降为人，相对于年减少；而在此期间，农村居民点面积却增加到㎡，增幅为

192.34200872135×1041996，人均农村居民点面积增至㎡，增幅达农村居民点不断扩张

15.22%

1653.44×104h占用大量耕地，成为我国耕地面积减少的重要原因

1.04%

229.

2219.17%、注意研究土地利用规划中的不确定性有专家认为，人们对世界的过去、现在和未来既不是一无所知，也不是完全了解，仅3拥有不完全的知识，由此衍生出普遍意义的不确定性，也产生了土地利用规划的不确定性土地利用规划系统是一个信息不完全的灰色系统，没有哪类土地利用规划能完全消除不确定性传统规划理念把规划看成是确定的，设定规划中各项预测参数在规划期限内是不变的，在此种理念指导下编制出的确定性规划显然与未来经济社会发展之间会产生很大偏差确定性规划不仅不能正确引导未来土地利用和经济社会发展，还会产生误导作用因此，我们应该用不确定性规划取代确定性规划为了克服不确定性在土地利用规划中的负面影响，应重视对不确定性的研究，最终依靠不确定性繁荣土地利用规划、土地利用规划应与交通规划相协调有专家认为，交通活动水平是土地利用水平和交通设施供应状况共同作用的结果，4交通承载力归根到底是土地承载力的一种属性，而土地利用状况通常是出行活动的主要决定因素，因此，制定交通规划不能脱离土地利用规划同时，交通运输系统是土地利用中最具先导性和刚性的部分，离开了交通规划中道路网络和运输体系的合理配置，土地利用规划中的各项内容也将难以全部实现，因此，土地利用规划也应与交通规划密切配合和协调

二、城乡统筹发展与深化土地资产制度改革、公平分配土地增值收益有专家认为，征地制度改革的实质是公平分配土地增值收益传统征地模式下，失地1农民的补偿标准是以保障基本生活水平不降低为限，这就绝对地排斥了被征地农民对土地增值收益的分享这是不公平的，没有让被征地农民切实享受到城市化、工业化的发展成果当然，也不能将所有土地增值收益归于失地农民，否则会造就一个单纯的土地食利者阶层这显然与我们的社会性质和发展目的相违背所以，新的征地制度的关键是合理确定一个土地增值收益的分配比例当然，失地农民对土地增值收益的具体分享方式是可以多样化的，不必一定要一次性的现金支付，年金或社会保障等方式的支付也是可行的、土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一有专家认为，土地股份合作制将农民与土地分离开来，承包经营权转换为具有交换2价值的股权，这有利于实现公平与效率的统一从效率上看，土地股份合作制有利于农地资源的优化配置和规模经营的发展而我国的农业，只有在规模经营条件下，才有可能最大限度地采用新技术、新设备和先进的管理理念，从而提高农业生产效率和经济效益，最终实现传统农业向现代化农业的转变从公平上看，通过股权设置和红利分配，每一个集体经济组织成员可以平等地实现自己的土地权益；集体经济组织也可通过经营收益与分红增强经济实力，从而为每一个集体经济组织成员的生活、就业以及养老提供保障、地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度有专家认为，目前国家平均分配建设用地指标的方式，其直接后果是造成区域之间3的苦乐不均发达地区指标不够用，欠发达地区指标用不完这种行政化的资源配置方式，没有按照比较优势的原则进行资源配置，在一定程度上造成了土地资源配置在空间上的扭曲以这种方式去实现区域协调发展，只是实现了表面上的公平，但以极大的效率损失为代价而地票交易制度，可使政府获得更多的建设用地指标来建设和经营城市；地票产生地（包括农民和集体经济组织）可获得自身发展所需的资金，以此分享发达地区的经济成果；地票落地区（包括农民和集体经济组织）可通过征地补偿的增加（可能不能达到理想补偿，但相比现行征地补偿还是有所增加），间接获得地票交易所带来的收益另通过地票交易制度，还可进一步激发与之相关的其他一系列制度的改革，比如农村宅基地制度改革、户籍制度改革等、补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素有专家认为，目前实行农村宅基地退出制度的地区，退出的补偿金大多低于征地补4偿标准农民普遍认为补偿标准过低，因此在没有特殊情况下即使闲置也不愿意退出宅基地据典型调查，有的兼业户和非农户对农村宅基地退出与否持观望态度，表示只有在补偿方式、补偿标准合理时才有可能退出宅基地另外，宅基地退

71.5%出补偿金该如何解决，是村集体出，还是地方财政解决，或是从土地出让金收入中解决，也是一个问题另外，在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作中，由于农村宅基地退出分散和零星，在面积和数量上达不到统一上报的要求，因此，不容易整体统一退出宅基地，也难以在新农区建设项目实施前落实其具体位置及面积、集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念自北京首创在集体土地上建设公租房之后，上海、郑州等地也开始探索这一模式有5专家认为，在城乡统筹发展过程中，这一政策将起到四个方面的作用拓宽城市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城市外来人员及其他人员居住问题，促进农民增收和优化城乡接合部环境，因此是一种有益的尝试专家认为，在集体土地上建设的公租房符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，建设主体、用地性质等也符合相关规定，并且依法办理了审批手续，而小产权房是集体土地上违法建设的商品房，因此，二者之间是完全不同的概念不能因为某些地区正在试点集体土地上建设公租房就认为小产权房会转正了

三、城乡统筹发展与深化其他土地管理制度改革、我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合1有专家认为，从制度设计上看，我国土地督察制度整体上采用的是以权力制约权力的权力监督模式由于监督者与被监督者都是权力的拥有者，就有可能出现集体腐败、官官相护等现象，由于以权力制约权力存在谁来监督监督者的先天缺陷，因此，要实现土地督察的目标，还必须引进其他权力监督模式有专家认为，从土地督察制度实施五年的情况看，我国的土地督察已逐步建立起发现审核纠正的工作机制，以及例行督察专项督察审核督察的核心业务体系，不仅体现了以--权力制约权力模式的运用，同时由于群众举报和媒体披露等公共力量的参与，也体++现了以权利制约权力和以社会制约权力的监督模式，因此，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合、征地冲突风险评估主体有待完善有专家认为，国土资源部门担当征地冲突风险评估主体存在四个不足（）风险评估2的前提是要对被征地区域情的准确把握，要求评估者熟知区域内待征地农民家庭情1况、信访诉求、区域社会矛盾及重点难点问题等，而这些都是国土部门难以掌握的；（）国土资源部门作为征地项目的实施者，却又要对项目进行冲突风险评估，既当裁判员，又当运动员的双重身份使得风险评估结果的公正性难以得到社会的广泛认2可；（）国土资源部门很难调整征地补偿标准，也很难否定已批准的征地项目，因此，即便评估结果是项目具有冲突风险，仍很难及时有效予以化解；（）当前要求建3设项目进行的评估很多，如环境评估、拆迁评估、社会稳定评估、征地风险评估等，4这些评估之间存在很多相似性，由多个主体分别评估是人力物力的浪费，而由一个统一组织进行评估较为适宜有专家认为，地方政府作为征地冲突风险评估主体也存在两个问题一是风险评估会延长征地周期，会增加地方政府征地难度，因此，地方政府目前还普遍缺乏主动开展风险评估的动力；二是地方政府同样存在双重身份的困境，风险评估的公正性依然难以得到社会的广泛认可因此，理想的征地冲突风险评估主体还有待完善、十一五时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长资料显示，十一五时期我国土地财政收入大幅增长，从年的亿元猛增3到年的亿元，增长了倍多有专家认为，这是五大因素影响的结20055505果一是土地出让面积的大幅增加年的土地出让面积是年的倍；二是

201029109.944地价的大幅上涨无论是综合地价还是居住地价，十一五时期都是年年上涨的201020062年的综合地价和居住地价分别是年的倍和倍；三是货币超发和年度新增贷款过多如年广义货币供应量是年的倍，新增贷款是

201020062.

63.4年的倍；四是招拍挂出让比例大幅增加如十一五时期头两年，招拍

201020052.38挂方式出让土地数量占当年出让总量的比例分别只有和，年

20052.43以后升至以上，年更是达到了；五是大重点城市土地出让收

32.45%

42.32%2008入大增全国排名前位城市的土地出让金年总计亿元，年80%

201088.27%10大幅增加到亿元，占年全国土地出让收入的，其中，北京、上

1020095673.022010海、大连三个城市的土地出让金合计达亿元，占当年全国土地出让收入的

8752.

41201030.07%430015%、加强农户耕地保护法律法规的宣传，将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动有关专家根据典型调查结果认为，目前农户关于对最严格的耕地保护政策的熟悉4程度，不熟悉或不知道的占，非常熟悉的仅占；关于对十七届三中全会决定的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到，非常熟悉的仅占；关

80.09%

1.12%于对村庄基本农田的认知情况的调查，竟有受访者回答不知道；关于耕

71.88%

6.03%地保护最主要的责任人的回答，认为耕地保护最主要的责任人是国务院（中央政

77.46%府）的比重最高，为，认为是农户个人的比重其次，为，认为是地方各级政府为这表明，在农村有关土地法规和政策的普及宣传还很滞后为

41.93%

36.10%此，各级国土资源管理部门应对农户加强有关耕地保护法律法规的日常宣传宣传

21.97%普及不应流于形式，应以将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动为目标，使农民真正成为耕地保护的主体，参与到国家耕地保护的行动中来注本文刊载于《中国国土资源经济》年第期第二篇在深化改革中促进城乡统筹发展今年农村工作的一个着力点是通过深化改20121革促进城乡统筹发展深化改革的一个重要方面是调整国民收入分配格局，建立更为公平的国民收入初次分配和再分配体系只有这样，城乡经济社会发展一体化的新格局才能形成在这方面，年中央一号文件有两点值得特别关注调整国民收入分配格局，改善农村民生2012今年中央一号文件把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，并出台了一系列具体措施这些政策举措不仅能短期见效，而且具有深远意义改善农村民生可以提高农村劳动力的素质，促进经济发展方式转变人力资本理论认为，劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件；人力资本对经济增长的贡献非常重要贫穷不仅意味着缺乏收入，更意味着缺乏能力我们所说的公平分配，基础应该是获取和利用机会的能力培养上的公平而我国长期存在的城乡二元结构所造成的国民收入再分配体制，在很大程度上忽视了农民及其子女的能力建设，影响了他们在平等的起点上与其他社会成员公平竞争，造成农村劳动力的人力资本质量难以提升、农民收入难以增加为了改变这种局面，中央大力推进社会主义新农村建设，更加关注农村民生问题，积极发展农村义务教育、公共卫生、医疗事业、文化事业，不断加强农村精神文明建设实际上，这也就是注重农民的能力建设，提高农民的综合素质如果我们能培养数以亿计体魄健全、思想和文化素质较高的新型农民，使农村的就业结构逐渐适应农业和非农产业结构调整对劳动力的需求，就能为农村劳动力在本地区和本地区以外创造更多的就业机会，将农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本他们中一部分人留在农村，将成为发展现代农业的主力军、农村先进生产力的代表；许多人走出农村，也将适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化中发挥重要作用，成为经济发展方式转变的合格参与者城乡二元结构不仅使城乡居民之间存在较大的收入差距，而且使他们在享受公共服xiexiebang.com务和社会福利方面存在更大差距改善农村民生，逐步使城乡居民享受的基本公共服务均等化，不仅能促进农村消费、提升农村人力资本质量，从长远看还有助于实现社会公平正义，使广大农民群众生活得更加幸福、更有尊严，从而促进社会的稳定与和谐加快制度创新，积极稳妥推进城镇化今年中央一号文件在城镇化问题上强调制度创新，提出了一系列有针对性的政策举措，在走中国特色城镇化道路上取得了理论突破在初次分配中提高农民工劳动报酬所占份额在农村流动人口中，外出农民工是最大的群体长期以来，我国劳动力成本低廉的竞争优势很大程度上是在挤压农民工合理的劳动待遇、像样的生产生活条件和基本的社会保障的基础上形成的这就导致了初次分配的扭曲在初次分配中，劳动者原始收入包括个部分劳动者收入、福利基金、津贴和补贴等其他收入实现农业转移人口进城落户，首要的条件是对他3们的初次分配更加注重公平应该逐步提高农民工的劳动报酬，让农民工工资能够随着经济发展而相应提高，并且工作条件和福利状况能随着经济发展而不断得到改善，从而使农民工进城落户具有基本的经济和社会基础农民工进城落户的关键是使其享有与城镇居民同等的权益今年中央一号文件提出深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户从长期的实践看，关键的问题不仅在于户籍，更重要的还在于附着在特定地区户籍上的社会福利和公共服务一号文件提出，要采取有针对性的措施，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题可以预见，一些具体政策措施将陆续出台，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面与城镇居民享有同等待遇，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民这部分人在城镇有了稳定的就业机会和住房，并被城镇社会保障体系所覆盖，农村土地管理制度改革以及农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度的推行等就可以减少制约，加大力度、加快步伐，发展现代农业和建设社会主义新农村也就有了坚实的依托在产业发展的基础上，数以千万计的农民工及其家属逐步融入各类城市和小城镇，他们的生活方式和消费行为将发生根本性变化这是一个伟大的历史变迁进程，将从根本上消除城乡二元结构和解决三农问题，确保我国经济在未来相当长时期实现平稳较快发展，进而加快全面建设小康社会和社会主义现代化建设的进程“”第三篇成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考经济一班刘维国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异如何在城乡统筹发0820083238展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考背景年月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号两年来，这座西南重20076镇的改革与实践广受公众关注与期待年月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索20096“再度引起全国各界的关注”统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革其中，土地管理制度的改革最为关键国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里前日，年级选取了成都个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察所谓窥一斑而5见全豹透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展“过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较”全面的印象，并对此作了进一步思考之一在锦江看集体土地流转到过成都的人，几乎没有不知道五朵金花的以幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色和花乡农居为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、“”“”“”“建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生”“”“”态效益的一个典范这是一条被当地人称之为农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业的城乡一体化发展之路“值得注意的是，五朵金花是从年开始酝酿、打造的，年后，当成都被批准为”“”全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵金花，不仅已成为外“”20034来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“”一体化发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管“”理制度改革作好了良好的铺垫如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，五朵金花所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处不过，这并非以城带郊的锦江区推进城乡“”统筹发展的全部意义让城郊结合部农村城市化、农民市民化的同时，不增加建“”设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“”“”一体化发展的基本原则这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则正是在这个原则性思路的指导下，“”成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转成都第一个农村土地交易市场几个月前，在全国土地市场还处于一片清冷之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让这次被称为成都集体“”土地市场牛年开门红的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了“”锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储3备拍卖交易中心年月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心它将区国土局、区统筹委和区房管局这个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并20086联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和3管理等工作全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务年月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计亩的集体建设用地使用权，取得成功这两宗位于规划中的汽车产200811业园范围内的集体建设用地，以万元亩、总成交金额万元的出让价成交，

23.2214从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕80/1857随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂确权登记数据库建立交易申请权属调查产权交易登记发证数据库更新再次交易变更登记数据库变→→更我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得→→→→→→→多实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按个村级资产经营管理11公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人11这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅多亩，而集体农用地总面积达亩这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转4300给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发16322公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡一体化发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资“”产之二增减挂钩背后的故事成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把规划先行、产业支撑，政府引导、“”集约利用，市场配置、合理分配的三条原则，写在页首事实上，成都的城乡统筹改“革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的”规划布局，确定城乡统筹发展的方向成都是不枉规划先行之称的早在年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政“”2004府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路2004-2020成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在年前规划修编时就已开始了正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践5土地整理，建立城乡统一土地市场的基础在成都范围内，现有的建设用地面积是平方公里市政府决定将这个数字削减到，减下来的平方公里建设用地将恢复为生态用地当然，这些生态用“198”70地在地类统计时仍属于农用地范畴这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程“50”20度大大提高，成都范围内不仅节余出一些新的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建“198”“”设用地总量的减少范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到量化确权的基础上全面展开的集体土地，无论承包“198”地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民“”小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等这个内部的流转过程是非市场化的比如，农锦公司是政府专门为集体土地入市交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区范围内的农村土地集中收购到自己手里，其农地的收购标准是参“”照并略高于国家征地的标准所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个“198”“”权利已量化成股权，使失地农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给元的青苗补偿“”其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制以现有户籍人60008000口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补平方米，同时按每人平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益

3510.5归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予元平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人万元的定额标准给予补偿此外，在农民旧宅被拆300/掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补

2.8贴，标准是第一年元月、第二年元月若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿400/600/对于农锦公司而言，这样大规模的收购集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置但农锦公司应该并“”不吃亏因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事增减挂钩，为城郊土地重新布局提供了政策便利“”城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市从那时开始，成都市就把增减挂钩的试点工作与城乡统筹、拆旧2005建新等土地整理工作结合起来进行，用活了这一政策“”在锦江区，整个区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也“”将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化“198”经营锦江还计划对区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路他们规划了乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业“198“园、体育运动休闲园和现代农业示范园等个产业功能区，同时，规划并建设了两“个大型的新社区，供农民集中居住”5据了解，成都市郊的区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用“198”也无法实现但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂其能够得以顺利实现，实际上借用了增减挂钩政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的置换原理“”当然，增减挂钩政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上成都在城“”乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一流动的精髓，做大了其背“”后的文章“”之三成都土地制度改革的几个创新与思考成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较实在做实的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点“”“”创新之一政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了龙头作用成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学“”发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础创新之二通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织三级所有，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体主体太多，往往导致事“”实上的主体缺位成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层转交土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从“总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营确权后，成都还创造性地印发”了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证创新之三成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理锦江区还探索性地解决了两证合

一、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地“”市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因两证不能统一登记带来的混乱“”创新之四本着大统筹、大集中、大流转的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的一体化“”通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的城市小区，住进了高层公寓；农地被“”整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招“”标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考思考之一城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开因此，需要思考的是目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊一体化，还是城乡一体化思考之二农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险“”“”从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题一方面，成立国有的龙头资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易但其入市之前层层收购集体土地的过程，却是非“”“”“”市场化的协议过程，且有垄断之嫌另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些收购来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去这里就面临着一个很大的经济风险土地从大面积取得到单个供应出去，有一个“”时间差，其长短取决于市场的需求量作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累思考之三建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制成都在改革试验中用活了增减挂钩政策，促进了城乡一体化的发展但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以“”将相应的建设用地指标挂钩出去，其总量并不受限这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能“”思考之四集体土地使用证的效应与小产权房问题农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在“”“”很大程度上得到了保障但是，农民获得补偿的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为小产权房，农民集体获得的按每人平方米“”补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为小产权房，其“”

10.5经营的合法性得不到保障当然，这些房子与目前市场上的普通小产权房有所不“”同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证然而，集体土地使用证毕竟只是成都目“”前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的效应，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑“”当然，成都的改革性试验还在探索中相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示第四篇深化城乡统筹发展的思考关于加快我市城乡统筹发展的几点思考近年来，我市县域经济发展态势趋好，同时在协调城乡发展方面做了大量的工作，尤其在城市建设、项目建设、道路建设、新居民点建设等方面，取得了十分显著的效果为我市的两个率先奠定了坚实的基础但是我们不得不承认，目前的城乡经济发展还很不平衡，仍处于农业不强、工业不壮、第三产业未真正形成特色与支柱、“”农产品商品化程度低的状况，农民增收、失地农民保障、环境卫生、文化教育等公“共服务设施落后等问题依然存在现就加快我市城乡统筹发展提几点建议”

一、进一步完善城乡发展规划，优化统筹城乡布局根据各乡镇不同的区位和资源状况，制定完善城乡产业统筹发展规划，优化生产力布局，明确城乡产业发展方向坚持突出重点、整体推进，加快推进沿江经济带建设，充分发挥沿江地区资源优势，结合现有产业基础，引进培育低碳环保的好项目，改善城乡居民生活质量在总体规划和城镇体系规划指导下，注重城乡规划的可操作性，规划、国土、环保等部门要按照各自职能，严格审批程序，避免顾此失彼高效整合土地资源，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到

二、三产业上来，转移到城镇来目前，我市城市发展总体规划、土地利用规划已批复，国民经济和社会发展十二五规划即将启动要抓住有利时机，着力创新空间开发形式，促进城乡互动发展共同繁“”荣城乡统筹规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现四规叠合，确保一张蓝图绘到底“

二、推进城乡统筹建设必须由政府主导，实行市场化运作促进社会事业发展要强化”政府的社会管理和公共服务职能要大力实施城乡清洁工程鉴于目前我市尤其是乡、镇、村环境卫生不佳的实际情况，要建设最宜人居的城市，就急需实施一项“”城乡清洁工程要加强宣传，广泛动员城乡群众从自己做起，共同营造清洁美好城乡环“境要从治理脏、乱、差入手，建立完善城乡日常保洁体系，垃圾收运、处理体系，加1”大排水系统和污水处理设施建设力度，加大农村改水、改厕工作力度，以不断改善城乡环境清洁工程的重点是加强农村环境卫生和垃圾整治工作可尝试在有条件的村建立清洁卫生专项经费，资金由全体村民分摊，将村里的卫生清洁工作以招投标的方式承包给专人负责年终由市里进行考核验收，对搞得好的，政府可以以奖代补的方式参照城市路面保洁㎡人、月工资元的标准给予补贴

三、探索建立城乡统一的社会保障制度5000/500在稳定传统家庭养老保障基础上，建立城乡衔接公平统一的农民社会保障体系，使农民在失业、医疗、生活等方面享有与城镇居民平等到的权利，逐步缩小城乡社会保障差距，提高农村社会化养老水平建立健全农村社会救助工作机制，完善以城乡低保为基础，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助工程为支撑，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶的社会救助体系，切实保障农村困难群众的基本生活

四、农业适度规模化经营，提升辐射带动能力在积极扶持铺天盖地的中小企业的发展的同时，要进一步做大做强我市的支柱产业和新兴产业，培植顶天立地的龙头企业，走可持续发展道路农业适度规模化经“”营，在高效、外向、生态、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集约发展的要求，切实转“”变农业发展方式推进特色农业建设加快发展生猪、家禽标准化规模养殖场、水产健康养殖示范区，抓好设施农业和规模种养关键环节建成一批以农产品加工为主导、工农一体化的高效农业规模生产和加工基地发展农副产品精深加工业，从而调整优化农村经济结构，延长产业链，提高农产品附加值，转移富余劳动力、增加农民收入，加快农业产业化支持企业下乡入村进行农业规模化、产业化生产经营和联建新农村；要加大扶持力度，培育农业龙头企业新亮点；要紧紧围绕龙头企业，采取公司加基地、基地连农户形式，或依托农村合作经济组织，立足一乡一业，一村一品，加速形成乡镇特色产业片区，实现小生产与大市场的对接；要增强品牌意识，积极整合品牌，进一步做优、做大、做强既有农产品的生态品“”牌

五、增强经济市场化意识，缩小我市城乡差距探索建立更加灵活的土地制度，鼓励和引导农民按照依法、自愿、有偿原则，对农民的承包经营权实行量化入股，以股权形式实行有偿流转，搞活土地存量资产，提高“”土地产出率，实现农业产业化、规模化和集约化经营，为农民离土离乡创造条件允许农村集体经济组织采用以土地入股方式参与项目的开发建设，探索将农村集体土地收益用于农村基础设施建设改革征地制度，完善征地程序，积极探索建立土地收益分配新机制，尝试建立明确土地权属的体制机制，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利根据我市工业发展水平较快的特点，必须将以工补农，发挥政府的主导和引导作用，“”促使农民增收，加大农村劳动力培训转移力度，培养他们的一技之长，以适应工业化、城市化给他们带来的就业冲击，解决他们的民生问题实现城乡经济社会的协调发展，必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移要转得出、留得住，使农民真正变成居民二一年五月二十六日“”第五篇试论城乡统筹发展中的土地制度改革试论城乡统筹发展中的土地制度改革○○邓涛【专题名称】体制改革【专题号】【复印期号】mf1年期【原文出处】200904《中国发展》（京）年期第～页【作者简介】200849094邓涛，研究员，博士后，重庆社会科学院财政金融研究所所长、重庆社科院决策咨询研究中心主任（重庆）【内容提要】400020该文以科学发展为指导，结合十七届三中全会精神，分析了统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地制度改革中的思路和相应的配套政策支持【关键词】城乡统筹土地制度改革为了更好地贯彻落实科学发展观，加快推进西部大开发的顺利实施，切实解决好三//农问题，缩小城乡差距，国家批准重庆市设立城乡统筹综合配套改革试验区重庆“市将充分发挥土地在城乡统筹发展中的作用，加快农村土地制度改革，强化农村土”地所有权获得资产性收入的权利，向实现城乡土地制度的公平合理改革目标迈进统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的主要矛盾和问题随着城乡统筹发展的不断推进，土地制度的缺陷，如农村土地难以合理流转和有效1配置、农村土地难以市场化、农民征地补偿严重不足等问题日益暴露出来土地所有权主体二元化导致的收益差异化依照《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有

1.1制和农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型两种不同的所有权主体，却导致了收益的巨大差异如，对于集体建设用地，只能用于本集体组织内的乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，不能私自改变建设用地的用途，不得出租、转让，抵押建设用地在《物权法》中，对城市建设用地和农村建设用地使用权人，也享有不同的权利，即农民对宅基地只有占有和使用的权利，没有收益的权利，更不能转让、互换、出资、赠与或者抵押造成这种收益差别的原因主要是城乡二元土地制度城市建设需要使用集体土地，必须先由国家征用转变为国有土地，城市建设用地的使用权人也依法享有对土地的占有、使用和收益的权利而城市居民不能购买、租住农村集体经济组织或农民建设的住宅，使得农民出租、出售住房无法获得房租等经营性收入和因房屋增值所带来的投资性收入，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利尽管如此，为了获取土地的财产性收益，农村的小产权房问题仍然屡禁不止土地承包权保护不到位导致的社会冲突“”

1.2尽管我国的《农村土地承包法》早已颁布，但在农村，农民土地承包权被剥夺，地方政府在执行《农村土地承包法》时越界的现象仍较严重如一些地方政府违背农民意愿，擅自将农用地转为建设用地，以租代征将农用地转为非农业用地，非法批准建设用地行为呈现蔓延上升之势，违规违法用地并没有得到有效遏制“”违规违法用地危及社会和谐稳定，首先是危害农民利益土地是农民重要的生产生活资料，而且具有社会保障功能农民持有土地，或者土地被依法征用，可以保证农民现有生活水平不降低、长远生计有保障但违规违法用地规避补偿安置，农民面临风险非常大农民一旦拿不到土地租金，得不到应有补偿，被占用农地又无法复耕，就可能陷入种田无地、就业无岗、社保无份困境因此农民目前迫切希望稳定土地承包权如果农民的承包权得不到保护，农民的经营性收入不能保证，财产收入又为零，必将“”进一步拉大城乡差距，给社会带来不稳定因素城乡建设用地市场交易缺失导致的配置效率低下我国规定任何单位和个人使用建设用地必须使用国有土地，而国有土地的一级、二

1.3级市场由各级政府垄断，在地方利益和土地财政的推动下，城市土地资源供应日趋紧张一是城市用地规模失控，随着城市化的加速和开发区热的兴起，忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控；二是城市用地结构及布局不合理，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理；三是城市用地集约度偏低，造成土地浪费、土地利用产出效益低，对城市生态环境也带来破坏；四是城市土地管理机制不完善，造成城市土地资源浪费严重相对于国有建设用地供应的计划性和竞争的激烈性，农村集体建设用地则显得无市无价由于农村建设用地的集体所有产权不明晰，又没有农村土地交易市场，因此，农村集体建设用地并未得到充分有效的利用我国规定集体建设用地只能用于乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，除宅基地外，其它两类建设在广大农村还十分有限由于城乡建设用地市场交易缺失，一方面是国有土地的价值不断上涨，另一方面是集体土地未充分利用，造成建设用地的配置不均，农村建设用地闲置严重土地所有权缺失导致土地流转缓慢由于农村土地所有权的缺失，导致土地流转缓慢农村土地流转，受到很多限制，如

1.4农民的土地不能抵押，耕地不能随便转成建设用地，非农建设用地要转到集体之外的其他人去承包这个地，或者把这个建设用地的使用权转到农民的集体之外，都要受到法律限制农民对于土地的使用权和支配权的问题也没有得到根本解决土地流转在重庆发展较快，出现了转包、出租、转让、互换和入股等种基本形式，在这种形式中，转包形式比例最高，超过土地流转总量的，其次是出租和转5让，分别占和尽管如此，重庆在土地流转方面仍然存在如下问题51/2一是土地流转发展不平衡主城区流转的比例大大高于渝东南和渝东北地区二是

20.31%

17.18%缺乏对农村土地流转的有效管理和引导，农户自发的土地流转还占相当的比例三是土地流转市场机制不完善目前，全市尚未形成统一规范的土地流转市场体系四是土地流转过程中对失地农民的补偿较低，保障制度不完善，农民承包地出租的租金普遍较低，对农民权益的维护有待加强失地农民保障滞后导致的贫民化随着我国城市不断扩张，失地农民规模日益扩大据国土资源部统计，从年到

1.5年全国非农建设占用多万亩耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土1987地目前全国失地农民总数在万人左右，每年还要递增万人按照《全国20013300土地利用总体规划纲要》，年至年的年间我国占用耕地将超过4000200万亩，届时失地农民将超过亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业由于20002030305450集体土地在征地补偿制度上的缺陷，造成对农民的安置条件不合理，补偿标准偏低1相对而言，国有建设用地征用拆迁补偿机制则合理得多我国规定，在征地方案被批准之前，征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，应得到农村集体和农户的确认，但在实行中大多走样变味从土地收益分配看，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市用地后的可获价值相差过大，确保维持被征地农民的生活水准相对不变的目标难以达到；从补偿在集体和农民之间的分配来看，补偿资金的相当部分又给了集体，实际的土地补偿很难集中于农民手上；同时，征地补偿的水平与土地的最终使用用途相分离，难以体现对土地拥有者的公平对待因此，失地农民贫民化的现象比较严重建设用地规模过大导致耕地红线难保从中长期粮食安全角度考虑，我们必须守住亿亩耕地这条红线，使粮食自给率稳

1.6定在以上，这不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存18根基但是，目前保护耕地的形势严峻数据显示第一次全国土地调查显示，截至95%年月日，我国耕地面积为亿亩；年月日，为亿亩，年净减少亿亩，平均每年净减少万亩年我国净减少耕地

1996103119.

52006103118.27万亩如果把亿亩耕地守到年，那未来的年间我国允许的耕地

101.2412402006净减少量最多为万亩，平均每年不超过万亩这个数字不足前年平均

460.218202014值的，仅为年的可见，我国保护耕地的任务之艰巨270019310相反，在耕地保有量急剧下降的同时，城乡建设用地大量增加目前我国城乡建设用16%200642%地总量为万多平方公里，居世界第一，远远高于世界平均水平我国耕地锐减的原因在于城乡建设用地的增加，是在牺牲耕地的基础上完成的，同时，农村土地产24权制度的弊端，使农户对土地难以形成长期稳定的预期因此，在城乡建设用地上，必须转变靠新增建设用地谋求发展的思路，由增量供应转变为存量调整与此同时，还要积极开发非耕地资源努力实现布局上更趋合理、利用方式更加集约节约，逐渐实现总量不是增加，而是有所减少；不是再多占耕地而是逐渐还耕统筹城乡发展中土地制度改革的思路2通过对全国各地土地制度改革的探索试验的总结，结合重庆市统筹城乡综合配套改革中的农村土地制度改革实践，明确重庆市在统筹城乡发展中的土地制度改革思路指导思想全面贯彻落实科学发展观和十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地的基本国策，

2.1坚持以人为本，在稳定农村土地家庭经营制度的基础上，探索土地制度创新的有效“”方式，合理配置和管理土地资源，建立农村土地流转交易平台，以土地流转为手段，以制度创新为保障，以集约用地为目标，加快土地利用结构和空间布局调整，促进农村土地承包经营权依法、合理、有序流转，努力构建农村与城市建设用地同地同价同收益的框架，提高失地农民的政策补偿水平，探索出一条城乡土地制度创新模“式，为全国土地制度改革发挥示范和带动作用”改革目标总体目标

2.2在国家土地制度总体框架下，以节约集约利用土地为原则，打破所有制管理，实行用

2.

2.1途管制，扩大农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利，在全市建立起市域内土地占补平衡、异地流转，农村经营承包地和宅基地流转，促进农村土地的规模化、集约化经营，健全农民征地补偿机制，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置到年，建立起城乡土地资源合理配置、保障农民土地权益的制度性框架，到年，建立起城乡土地资源统筹配置、城乡土地资源要素合理流动、符合科学发展、和20122020谐发展、推动城乡土地制度公平合理的体制新模式具体目标（）打破非农建设用地必须征为国有的限制，保障农村土地集体所有者的权益，实现

2.

2.2农村土地与城市土地的同地同价同收益，提高农村土地的资产性收入1（）探索农村集体建设用地流转办法，对已进城又不愿退出土地承包权和宅基地权“”的农民，探索在保留其土地权益的基础上，搞活土地有效使用的流转方式，避免土地2资源的闲置（）在保护和尊重农民土地承包权和宅基地权益的基础上，探索对农民进城后自愿退出3的宅基地和承包地回购、置换等政策，采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地（）建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度及整合和合理利用土地资源的有效机制，最大限度发挥土地效益4（）在严格控制建设用地总量和农业耕地资源总量平衡的前提下，探索市域内土地耕地占补的指标异地调剂5（）按照规划，对生态环境脆弱地区农民退出的土地，主要实行退耕还林，减轻生态环境压力6改革思路（）建立市域范围内的土地资源合理配置机制

2.

2.3在确保全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡的前提下，按照推进一圈，1强化两翼，增加储备，确保重点的原则，建立起土地资源在全市范围内合理流动的“体制和机制，充分发挥土地的宏观调控作用，优化资源和要素空间布局，实现节约和”集约用地，促进重庆市一圈两翼战略实施，统筹城乡经济社会全面协调和可持续发展“”（）建立市域范围内土地占补平衡制度在国家批准的耕地和建设用地指标总量控制下，实行建设用地指标在区域间统筹使2用，十一五期间优先保障一圈和区域中心城市的用地需求，建设占用耕地在全市范围内实现占补平衡“”“”（）探索城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的协调机制对于目前城市建设用地紧张和农村建设用地闲置的现状，合理确定城镇建设用地和3农村建设用地挂钩的协调机制，缓和建设用地紧张的矛盾同时，鼓励投资环境差、生态压力重的区县（特别是三峡库区和渝东南地区），积极探索建设用地指标流转，进行异地开发建设（）建立农村土地流转制度，推进农村土地资本化建立农村土地流转制度，一是探索以承包经营权作价入股的方式，建立农村土地合4作社；二是探索农村宅基地和土地承包经营权以作价入股的方式，与农业龙头企业进行产权合作；三是探索建立农民自愿退出的农村承包地和宅基地的政府土地储备制度，配套建立宅基地和承包地回购制度；四是鼓励有条件的农民在自愿的前提下，自动放弃农村宅基地和承包，由农民转为城市居民（）制定农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区廉租住房的办法探索合理处置农民空置房的办法，允许在务工地和城镇已有居所的农民依法合理处5置和利用在原籍的房屋；积极开展以户对接活动，鼓励利用已转移农民自愿放弃的宅基地、空置房承接安置高山贫困移民、生态移民等政策性移民；放弃或置换的宅基“”地通过整理复耕后，其指标应在市、区（县）两极合理调配使用，以确保一圈两翼战略的实施“”（）改革和完善征地补偿制度6针对目前征地补偿制度的缺失，一是改革征地补偿办法，大幅度提高补偿标准，在对农民个人补偿中，把社会保障、就业培训及土地权益变现纳入补偿范围，充分体现土地的保障功能、就业功能和财富功能二是在征地出让收益中，切块建立社会保障基金，全市统筹用于解决征地农民的就业培训、创业、安居、社会保障等问题（）建立和完善全市统一的土地储备机制针对目前土地储备分散，储备行为偏重企业微观目标、偏离政府宏观目标的实际，要7规范全市众多公司土地储备行为，建立全市统一的土地储备机制，切实保障公共事业发展及公益设施建设用地统筹城乡发展中土地制度改革的政策支撑根据重庆市统筹城乡综合配套改革在土地制度方面的改革试验，结合中共十七届三3中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），在统筹城乡发展中的土地制度改革，必须有配套的政策支撑打破所有制管理，实行用途管制我国目前土地所有权仍然是国有和集体所有两种形式以往对农村土地存在所有

3.1“”“”制歧视，相对所有制管理，用途管制则是相对科学的办法用途管制是把一定“区域内的所有土地进行规划，然后按照规划的用途实施管理中央十七届三中全会”“”“”“”的《决定》提出搞好农村土地确权、登记、颁证工作在此基础上，科学规划土地用途，严格执行，实行用途管制有利于从严控制城市建设用地规模，有利于农“”“”民分享土地增值收益，保护农民土地权益从长远看，消除土地所有制歧视，有利“”“”于逐步打破城乡二元体制“”稳定和完善农村基本经营制度，延长土地承包期在农地产权改革上，稳定土地承包责任制从保护农民土地权益出发，中央十七届三

3.2中全会的《决定》赋予农民稳定而长久不变的土地承包经营权，激励农民保护耕地，可以将土地的承包期和宅基地的土地使用权调整为年，承包期届满可以按照“”国家的规定继续承包在不改变土地用途的前提下，承包经营权人或者宅基地使用70权人，可依法对于土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押，使农村土地能够成为土地资本实行同地同价同收益，确立集体建设用地收益权在中共十七届三中全会的《决定》中，把征地限定于公益性项目而对非公益性项目

3.3“”用地，不再征地，允许农民以集体土地参与开发经营，但其使用权可依法进入城乡统一的建设用地市场交易，确保农村集体建设用地与国有土地同权同价，赋予“”“农村集体土地与国有土地同等的地位，保障农民以土地参与工业化和城市化的权”“”利同时，农村建设用地的使用权可以出让，集体建设用地使用权人可以在合同约定的期限内将建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，但农民转让、出租和抵押自己的住宅后，不得再申请新的宅基地建立农村土地流转交易平台，允许土地的合理流转就农村集体经营性建设用地而言，《决定》明确，凡是依法取得的农村集体经营性

3.4建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在“”“符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，农村土地产权交易必须在规范化的”“制度框架下进行如，重庆将建立起我国第一个农村土地交易所，目的就是实现农村”集体建设用地等诸项农村用地通过招拍挂方式，向城市建设用地的流转交易在土地流转中，要按照依法、自愿、有偿的原则，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示尊重农民的土地权利，提高失地农民的政策补偿水平在中共十七届三中全会的《决定》提出，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则

3.5及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保“障政府依然可行使征地权，但必须及时足额给予补偿，即按照土地级差原理和市场增值原理，对于失地农民进行市场化赔偿，而不是现行的按照农地产值一定”“”倍数的产值补偿同时，完善征地程序，保障农民的知情权、参与权和异议权，增“”加听证会制度坚持以土地换社保，改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币“”发放的办法，全面构建失地农民的社会保障体系，切实维护农民利益。