大部制改革的优势和弊端

大部制改革的优势和弊端有利于减少职能交叉，完善行政运行机制有利于落实问责制，建设责任政府有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节··“”亮点一体现一个综字·此次机构改革方案，适应了我国新时期、新阶段的新任务和新要求党的十六大以“”来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，丰富了中国特色社会主义理论体系深化行政管理体制改革和推进机构改革，必须符合这样一个整体要求和时代背景亮点二突出一个转字“方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立服务型政府的要求亮点三探索”“”一个大字“”方案遵循精简、统“”

一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门比如，拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用亮点四关注一个民字方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门“”亮点五尊重一个实字方案体现了实事求是的态度，尊重地方的积极性、自主性和灵活性，明确地方政府机“”构除中央有原则要求上下对口外，地方可从实际出发，因地制宜设置，同时，不设时间限制亮点六坚持一个精字此次机构改革涉及调整变动的机构个，应该说，力度是不小的同时，按照方案，“”这次国务院机构改革并不是单兵突进，还统筹考虑了事业单位的改革15方案对推进事业单位分类改革提出了明确要求，还要求更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用这些将为我国深化行政管理体制和机构改革营造良好的社会环境和条件弊端权力整合难-----重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝

1.一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场地震“”机制磨合难一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之

2.间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督运行监督难实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部

3.门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素人员分流难机构精简和重组势必带来人员的分流分流人员是历次机构改革最为头疼的事公

4.务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定第二篇大部制改革的优势和弊端优势有利于减少职能交叉，完善行政运行机制有利于落实问责制，建设责任政府有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节··“”亮点一体现一个综字·方案综合考虑了改革的长远目标和当前的改革重点，综合考虑了当前国际大环境和“”国内经济社会发展的实际，并综合考虑了各方面的需要和可能此次机构改革方案的形成和提出具有深刻的时代背景，适应了我国新时期、新阶段的新任务和新要求党的十六大以来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，丰富了中国特色社会主义理论体系深化行政管理体制改革和推进机构改革，必须符合这样一个整体要求和时代背景亮点二突出一个转字“方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立服务型政府的要求方案将突出”“”转变政府职能落实到部门职能的配置上比如，合理配置国家发改委的宏观调控职“”能方案提出，国家发改委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题等同时，要进一步减少国家发改委的微观管理事务和具体审批事项亮点三探索一个大字方案遵循精简、统“”

一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门比如，拟组建的工业和信息化部就是一个大部门，它不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合和军民结合的要求，负责行业规划、政策、标准的部门，但不干预企业市场经营活动又比如，拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用再比如，人力资源和社会保障部的组建，将从体制上打破白领和蓝领的区分，统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于人力资源的培育和发展，有利于建立健“”“”全从就业到养老的社会保障体系亮点四关注一个民字方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门而且方案明确了卫生部门“”的综合监督职责，符合客观规律，是实事求是的亮点五尊重一个实字方案体现了实事求是的态度，尊重地方的积极性、自主性和灵活性，明确地方政府机“”构除中央有原则要求上下对口外，地方可从实际出发，因地制宜设置，同时，不设时间限制亮点六坚持一个精字此次机构改革涉及调整变动的机构个，应该说，力度是不小的同时，按照方案，“”这次国务院机构改革并不是单兵突进，还统筹考虑了事业单位的改革方案对推进15事业单位分类改革提出了明确要求，还要求更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用这些将为我国深化行政管理体制和机构改革营造良好的社会环境和条件弊端权力整合难-----重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝

1.一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场地震大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做“”到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易机制磨合难一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之

2.间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督大部制不是几个小部的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的部降格为司，阎王变成了小鬼，但手中的权没有变，仍然行使过去部的职权，改“”“”革就没有意义“”“”“”“”运行监督难实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部

3.门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素人员分流难

4.机构精简和重组势必带来人员的分流分流人员是历次机构改革最为头疼的事公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定第三篇大部制改革大部制改革之我见广告学柯允贤

一、发达国家和地区的大部制改革之经验1111251202108从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部大部制改革成为了中国人的热点关键话题但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干在三权分立的政体下，内70阁等于我国的政府在日本，内各机构是个，美国是个，而我国的政府职能部门却有个之多第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和1215相互监督例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执28行，还有廉政公署三者相互制衡由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向

二、我国大部制改革是历史之必要经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的有关部门问题

三、中国大部制改革的历史“”改革开放以来，中国政府机构已经历次较大调整年的改革致力于干部年轻化；年致力于政府职能转变；年强调适应社会主义市场经济需要；61982年是消除政企不分；年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；年的思路是198819931998突出公共服务，推进大部制改革20032008

四、铁道部改革之未来展望“”年月日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至个其中最引人注目的是铁道部的合并政2013310府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输25部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使为人民服务不落为空口号，这是党执政先进性的表现但是在改革过程中牵涉到的民“生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的”验金石第四篇大部制改革大部制改革大部制改革的核心是转变政府职能根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的个部门中，大部制改革66职责多达多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等个部门存在职责交叉另外，农业的产前、产中、产后管理涉及个部委80行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济2414资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位而不仅仅是像过去一样，简单地推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作“换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己”任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入精简膨胀再精简再膨胀的怪圈这种可能性是存在的因为大部制一个直接的目的就是要打破“——现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很—”大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的部降格为司，阎王变成了小鬼，可手中的权没有变，仍然行使过去部的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门“”“”“”“”利益要解决这一难题，惟有真正转变政府职能“”总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府推行大部制改革的意义按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有小部制与大部制两种类型小部制的特征是窄职能、多机构，部门管辖范围小、机构数量大、专“”“业分工细、职能交叉多我国目前实行的即是这种小部门体制大部制是一种政府政”“”务综合管理组织体制，其特征是大职能、宽领域、少机构，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少按照党的十七大精神推行的大部制改革，是完善“”社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意“”义有利于减少职能交叉，完善行政运行机制我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节据不

1.完全统计，目前国务院部门之间有多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等个部门存在职责交叉；农业80产前、产中、产后管理涉及个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力24资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产14业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等这种较为典型的小部制，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利“”于集中统一管理职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展实行大部制，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造“”工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终整合不同的体制，提供无缝隙的服务“有利于落实问责制，建设责任政府”部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权

2.“”威，又不利于落实问责制和建设责任政府多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利“”益部门化、部门利益合法化甚至个人化大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续20有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政

3.管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望据我们课题组年暑期在全国个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础200714推行大部制改革的原则回应性调适原则一要回应市场经济发展的需要强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理

1.骨干国企的需要二要回应社会发展的需要扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力三要回应利益多元的需要充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益四要回应技术发展的需要减少管理层级，实行扁平化管理总体性统筹原则一要总体统筹职能设置构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构二要总体统筹权力配置加强国务

2.院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限三要总体统筹各种关系统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力系统性集中原则一是整合职能有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮二是整合权责健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成三是整合

3.机构减少管理环节和层次，优化结构四是整合机制整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能制约性协调原则一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调三是

4.中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调总揽性分别原则一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明

5.确共同性，又要有不同针对性三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本推行大部制改革需要重点研究的若干问题决策、执行、监督的分离与协调问题

1.目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路即既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革例如，交通部于年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方1998海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统

一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统

一、公正和有效综合管理部门与专业管理部门的关系问题我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学综合管理部门权力过于集中，

2.行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从项目管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重“”“”大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务推行大部制改革的法律保障问题

3.大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法与其他改革相配套问题大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系

4.的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑应当按照十七大确定的统筹党委、政府和人大、政协机构设置的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施“”公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本加强对大部制改革的理论研究我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提

5.出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新第五篇大部制改革的意义大部制即为大部门体制按照业内专家的提法，为推进政

[1]府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本大部制改革的核心是转变政府职能根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的个部门中，职责多达多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁.道部门、国土部门等个部门存在职责交叉另外，农业的产前、产中、产后管理涉6680及个部委行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能24低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管14理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位而不仅仅是像过去一样，简单地推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工“作”换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入精简膨胀再精简再膨胀的怪圈这种可能性是存在的因为大部制一个直接的目的就是要打破“——现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很—”大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的部降格为司，阎王变成了小鬼，可手中的权没有变，仍然行使过去部的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门“”“”“”“”利益要解决这一难题，惟有真正转变政府职能“”总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府

一、推行大部制改革的意义按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有小部制与大部制两种类型小部制的特征是窄职能、多机构，部门管辖范围小、机构数量大、专“”“业分工细、职能交叉多我国目前实行的即是这种小部门体制大部制是一种政府政”“”务综合管理组织体制，其特征是大职能、宽领域、少机构，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少按照党的十七大精神推行的大部制改革，是完善“”社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意“”义有利于减少职能交叉，完善行政运行机制我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节据不

1.完全统计，目前国务院部门之间有多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等个部门存在职责交叉；农业80产前、产中、产后管理涉及个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力24资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产14业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等这种较为典型的小部制，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利“”于集中统一管理职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展实行大部制，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造“”工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终整合不同的体制，提供无缝隙的服务“有利于落实问责制，建设责任政府”部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权

2.“”威，又不利于落实问责制和建设责任政府多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利“”益部门化、部门利益合法化甚至个人化大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续20有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政

3.管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望据我们课题组年暑期在全国个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础200714

二、推行大部制改革的原则回应性调适原则一要回应市场经济发展的需要强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理

1.骨干国企的需要二要回应社会发展的需要扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力三要回应利益多元的需要充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益四要回应技术发展的需要减少管理层级，实行扁平化管理总体性统筹原则一要总体统筹职能设置构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构二要总体统筹权力配置加强国务

2.院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限三要总体统筹各种关系统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力系统性集中原则一是整合职能有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮二是整合权责健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成三是整合

3.机构减少管理环节和层次，优化结构四是整合机制整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能制约性协调原则一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调三是

4.中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调总揽性分别原则一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明

5.确共同性，又要有不同针对性三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本

三、推行大部制改革需要重点研究的若干问题决策、执行、监督的分离与协调问题

1.目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路即既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革例如，交通部于年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方1998海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统

一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统

一、公正和有效综合管理部门与专业管理部门的关系问题我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学综合管理部门权力过于集中，

2.行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从项目管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重“”“”大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务推行大部制改革的法律保障问题大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民

3.主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法与其他改革相配套问题大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系

4.的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑应当按照十七大确定的统筹党委、政府和人大、政协机构设置的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施“”公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本加强对大部制改革的理论研究我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提

5.出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。