随着工业化城镇化步伐加快 陈锡文 工业化城镇化推进中的三农问题

随着工业化城镇化步伐加快陈锡文工业化城镇化推进中的三农问题在一年中，国际金融危机的冲击仍未过去，自然灾害的摧残更为肆虐，通货膨:胀的预期在逐步攀升在这样的背景下，保持中罔经济的平稳较快发展与社会的和2010谐稳定，迫切需要农业继续保持良好发展势头在巾央采取一系列强农、惠农政策的有力支持下，年的中国农业不负众望，战胜了严重自然灾害的困扰，克服了种种不利因素，夺取了粮食连续第七年增产的好成绩预计全年粮食产量将比卜年增2010产亿斤左右，将创造粮食年度产量亿斤以上的历史最高纪录与此同时，农民收入也将有明显增长，预计人均纯收入可达到元以上粮食增20010800产、农民增收对于年中国战胜各种风险、克服各种困难，起到了重要的基础性5700支撑作用2010但是，正在继续加速的工业化、城镇化进程，对中国的农业、农村、农民问题，正在发生着越来越深刻的影响，这种影响对解决三农问题既是机遇，也是挑战展望年，三农的状况仍值得高度关注“”农业发展与农产品供求和价格2011“”农业发展，特别是粮食生产，历米需面对市场和气候等众多不确定因素，但保持农业和粮食生产的稳定发展，仍然是人们的普遍期望从年到年的七年间，粮食产量从亿斤增加到亿斤以上，产量增加了约亿斤，年均增长率接近％，应当说是创造了一个了不起的奇20032010861410800迹但是，粮食连续增产的时间越长，可能离减产的拐点也就越近因此，对

22003.3年的农业和粮食生产，既要有足够的危机感，又要努力去争取好的前景2011从中国目前的粮食供求总量看，似乎并不存在多大的问题总产量亿斤左右、总需求亿斤左有正常年景下，满足需求还略有结余但从粮食供求的地10800区结构和品种结构看，情形就没有那么乐观就地区的产需结构而言，粮食的产能越10500来越向主产区集中年，个粮食主产区（冀、蒙、辽、古、黑、苏、皖、赣、鲁、豫、鄂、湘、川）的产最合计达亿厅，占全国粮食总产的％个产销平衡200913区（晋、桂、渝、黔、滇、藏、陕、甘、宁、青、新）粮食产量合计亿厅，占全国粮

794377.111食总产的％七个粮食主销区（京、津、沪、浙、闽、粤、琼）粮食产量合计1686亿斤，占全国粮食总产的％其中，七个主销区年的粮食总需求达

16.41672亿斤，自给率仅为％，比年又下降了个百分点

6.520091945粮食的产能越来越向水资源更为短缺的北方地区倾斜，建立在这样基础上的粮食供

34.

620054.7求平衡和国家粮食安全，其可持续性如何，令人忧虑就粮食品种的产需结构而言，稻谷尤其是粳稻明显处于紧平衡，玉米基本平衡，小麦可略有结余，但大豆的供求缺口在持续扩人年中国进口大豆万吨，差不多是国内产量的三倍，进量占到了全球大豆贸易量的％，此外，还进口植物20094255油万吨而随着国内食用植物油消费和畜牧业对饲料消费的进一步增长，预汁u53816年进口大豆将超过万吨随着某些农产品进口量增加、自给率下降，国际市场价格对这些产品的国内市场价格就具有越来越大的影响力近两三年的情况20104800已经证明，国际市场大豆和油料涨价，国内的油脂也只能跟着涨价；大豆涨价，豆饼就涨价；豆饼涨价，饲料就涨价；饲料涨价，肉禽蛋奶也都得跟着涨价这足在中国某些农产品产能不足、自给率下降背景下的必然结果应该说，在中国现有的农业资源条件和生产水平之下，中国农产品的综合消费水平，实际上已经超过了农产品的综合生产能力据保守估计，按中国的农业生产水平计算，中国进口的农产品至少相当于利用了境外亿亩以上的农作物播种面积，此为调节农产品价格难度加大的一大原因6年，农产品的市场供求和价格波动之所以出现扑朔迷离的局面，是因为像绿豆、大蒜这样的小品种，以及蔬菜、水果等生鲜产品，也都面临着各自前所未有的挑2010战绿豆、大蒜等小品种，除了产量的波动，正越来越成为游资炒作的对象，致使它们越来越呈现出金融产品的属性而生鲜产品的价格波动，则除了受自然火害的影响，还在于城镇扩张对近郊上地的人量占用，迫使其产区越来越远离消费的中心市场，以及城区内普通菜市场和农贸市场的大幅减少乃至消失总结近年来，特别是年的经验可以看出，一是国家对农业发展的支持力度不会减；二是上升的农产品价格对农民生产的积极性有调动因此，如气候等因素正2010常，年的主要农产品供给应不致出现短缺局面但是由于生产成本上升、国际市场价格的传导、消费的中心市场越来越远离产区、部分农产品正在向投资品转化，2011以及突发性气候等不确定因素的影响，再加上为应对国际金融危机冲击而增加发行的货币与贷款，将使得年的农产品市场供求和价格波动成为人们更为关注的焦点2011工业化城镇化中的农村土地工业化、城镇化的发展除了将大幅提升经济总量外，还将吸纳更多的农村人口进入城镇就业因此工业化和城镇化必将逐步占用农村的土地，这是符合规律的中国国情决定，在工业化、城镇化发展的背景下，既要关注耕地减少的数量，又要注重农村土地制度创新否则，我们将难以保证工业化、城镇化快速发展中的农业发展和农村稳定耕地日渐减少使国人越来越感觉到它的珍贵近年来，违规侵占耕地，用于城镇建设的势头得到相当程度的遏制而满足城镇化对建设用地新需求的途径，则更多地转向了以减少农民宅基地和村庄建设用地的办法，将集约下来的农村建设用地指标置换进城这在具备条件的地方，不失为一条有效的途径但对于人多数传统农区而言，则充满着太多不确定性在现代化进程中，城镇的扩张是一个快变量；而乡村的消亡则是一个慢变量以拆除农民住宅、撤并村庄的办法，来将农村节约的建设用地用于城镇，固然解决了城镇扩张缺地的问题，但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民尤其是拆村并居后集中居住的农民，由于没能改变生产方式，却必须改变生活方式，便往往陷入因收入没有增加而生活费用明显高涨而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井离乡外出打工，使新房成为空房以更长的时间尺度来看，城镇扩张所占用的耕地，将会在逐步发生的村庄自然消亡中得到补偿因此，适应城镇化快速发展阶段的需要，而适当增加建设用地的指标，比机械地追求当年耕地的占补平衡可能更为理性，更能减少社会摩擦当然，这需要有长远的土地利用规划来控制，需要有对地方政府在土地占用上的有效约束机制农村土地制度的改革是必须的，但应当在坚持土地用途管制和农地农用的前提下推进土地用途管制是世界各国实行土地管理的基本原则，中国也不能例外，否则就难以使耕地、林地、草地、湿地等，涉及全社会发展长远利益的资源得到足够保护而农地农用，在中国现阶段不仅是指耕地的用途不能随意改变，而且还指耕地只应由农民使用，农村的建设用地只能由农民和农村集体组织自己使用否则，农民的土地权益就难以得到有效的保障，而土地的用途管制也难免不被冲破为此，必须抓紧落实农村土地承包经营权和农民宅基地使用权长久不变的政策，使农民在二业化、城镇化的大潮中拥有可供遮风避浪的港湾[土地对中国农村来说，不仅是最重要的生产要素，而且还是经济和社会组织制度的载体农村土地制度改革，不仅要考虑提高要素的利用效率，还必须考虑农村社会组织结构的基本稳定，这是推进中国现代化必不可少的条件推进征地制度改革，是维护农民财产权益的当务之急要加快构建让农民更多分享农地依法转用后增值收益的机制要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，及时、足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许继续保留集体土地的性质，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益对依法取得的农村集体经营性建设用地（主要是乡镇企业用地），应允许通过有形的城乡建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有建设用地享有平等权益城镇化与农民转市民在中国城镇化率大幅提高的表象中，隐含着一个尚未解决的突出问题进城农民的身份转变问题如果扣除在城镇就业，但未享受到市民待遇的农民工及其家属，保守的估计是，目前公布的城镇化率将降低个－个百分点随着进城农民工数最的日渐庞大，其身份转变和享受市民待遇问题，已成为城镇中日渐突出的一大社会矛盾1012不少地方都在探索化解这一矛盾的具体措施较有影响的是，让进城农民以上地换社保、宅基地换住房的两换措施但实际上两换很难真正行得通首先是要让公民交出自己的合法财产权益，才能享受政府提供的公共服务和社会保障，与法无据，“”“”不合情理其次是进城的农民来自四面八方，他们原有的土地和住宅散处于各自的村落，即便交出了两权，其耕地与宅基地也均属其所在的集体经济组织所有，与政府并不相干“”实际上，农民要转为市民，就必须在城镇拥有相对稳定的就业、住房和社会保障而在市场经济条件下，公民要实现真正自由迁徙，最根本的还是要在全社会建立起覆盖城乡的制度相同、水平相当、可异地接续的社会保障体系因此，加大力度建设农村的社会保障体系，并逐步使其与城镇社会保障体系接轨，才是农民转为市民的最可靠保证当然，这只能是一个逐步推进的过程中国农村人口数量庞大，单纯依靠大中城市吸纳，恐难以从根本上解决三农问题因此，才需要发展小城市、小城镇和建设社会主义新农村到中国达到人口高峰的“”年前后，总人口将达到亿左右，届时即便城镇化率达到了％，生活在农村的人口仍有亿之巨保障生活在农村的这部分人共享全面建设小康社会和现20301570代化的成果，是构建和谐社会的必需

4.5因此，在中国的现代化进程中，必须坚持两个并行不悖大、中、小城市和小城镇协调发展并行不悖；城镇化与新农村建设双轮驱动并行不悖这是我们这个有着十几亿人口国家的必然选择。