国家与社会关系”理论视野下的三农问题”解决思路

国家与社会关系理论视野下的三农问题解决思路【关键词】国家与社会三农问题权力控制产权契约“”“”农业在国家工业化进程中具有发展滞后和产业弱质的一般共性，但中国的三农问题同时又是贫瘠的资源禀赋和中国在建国初期为实现国家赶超战略特定的历“”“”“”史背景下进行后发工业化进程而实行以农辅工政策的产物这些因素所导致——的三农问题在最严重的时期却遇上改革攻关、经济全球化、信息化和新经济等挑——“”战，同时又与意识形态和改革路线等问题交织在一起，成为当前中国改革中一个深“”层次的待解决矛盾

一、三农问题的产生渊源在国家与社会关系的视野下，我们通过分析三个问题来回答渊源问题并引出分析全“”文的切入点这三个问题是建国初期为何要实施针对农民的歧视性制度安排这些制度如何得以顺利实施如今为何解决三农问题提上议事日程并成为重点首先，建国初期实施针对农民的歧视性制度安排，当然是符合执政党最高层（政治家“”集团）的理性思维制度设计取决于政策收益和成本衡量和比较在封锁和封闭的国际环境中无法吸引外部资金和资源；农民在解放战争和建国初期的土地革命中——一直是受益阶层，这时，抽肥补瘦是自然的选择；最重要的，政治家集团是迫切需要通过实施国家赶超战略可能获得的经济、军事安全以及国际环境中的政治威望“”因此，歧视性制度安排得以出台第二，执政党、国家、社会三位一体的关系所导致的对政治国家权力的控制缺失是这些政策实现的条件三位一体关系所具有的特征是党领导国家，党的路线上升为国家战略，党充当国家的核心部分，党无论是在主张抑或是组织方面都渗透到社会和个体中去并为之提供精神价值体系在这种关系框架下，政治家集团的理念通过自上而下、由执政党组织内部向外延伸的方式得到全社会认同和参与，并形成广泛而深刻的全民动员这样，在缺乏受损阶层（农民）对政治国家权力的制约和牵制条件下，歧视性制度安排被确立并不断强化对于第三个问题，政治家集团的理性思维同样起到主导的作用经济上，农业的萎缩、农村经济的困窘和农民收入的微薄使得宏观经济缺乏持久的推动力和协调性；政治和社会因素上，占人口大多数的农民阶层的稳定和支持与否是关系国家政治前途的一个重要变量，这些因素要求不能再对已处于建国以来最严重时期的三农问题漠然处之“”综上所述，缺乏对政治国家权力的制约是使得中国三农危机比一般工业化进程中农业问题更严重的根源，同时，政治家集团的理性思维在国家、社会、政党三位一体“”的格局中往往对制度供给具有统摄全局的影响，它对中国三农问题的产生和解决都将产生重要意义“”在国家与社会关系理论视野下对三农问题的渊源进行剖析，其必然要求我们为之提出的政策建议和措施也相应的能够经受住这种分析框架的检验和审视；同时，由“”于政治家集团和政府的理性思维所具有的重要地位，必须将其纳入分析框架中并使两者有机结合

二、权力控制和政治家理性思维的和谐统一解决三农问题所必须面对的命题近代市场经济的发展，使得传统的私人领域和公共领域、私人事务和公共事务、社会“”等级和政治等级高度同一，国家直接等同于社会，⑴一切私人领域都有政治性质，或者都是政治领域⑵的社会与国家关系结构逐渐解体，市民社会与政治国家相“”“互分离和对立这里，作为市场经济运行和发展的人性基础人的利己本性决定”了对保障和确立私有产权的需求，它需要人与人之间形成利己的、不受制约的契约——关系这一市场交换基本实现机制，并要求其普遍化为社会关系的基本形态全部社会生活都按照它的内在机理和逻辑来构造，包括经济伦理体系、社会法权体系以——及政治制度的基本理念等诸方面的设计和建构相应的，政治国家与市民社会的二重性造就了对国家与社会关系中的核心命题权力控制的重新诠释这是因为，一方面，近代市场经济的发展和契约关系的普遍化——决定了近代国家的性质、功能和结构国家，作为社会契约的产物，是市民为了保障和实现自己利益而构造的政治体；⑶另一方面，市民社会的独立及其法制化，对于“牵制和控制国家权力具有重要的价值和功能首先，市民社会发达、自治和法治化限”制了国家权力的运作范围；其次，市民社会各种社会组织和利益集团的独立、发展和壮大可以形成强大的社会利益集团并获得发言权；再次，以包括报纸、广播，电视在内的独立的知识领域为依托，可以利用公众舆论形式对权力运用实施监督和控制最后，只有成熟、独立的市民社会存在，才能使政治国家领域中的代议制民主具“”有主体和成为可能纵观西方国家与社会关系的建构，其总的逻辑进程是人的利己本性产权契约市场经济市民社会政治国家尽管，这种关系是适应近代自由市场——经济发展的内在要求生成的，但是，在市民社会的逻辑起点和市民社会对政治国家——————制约、监控作用这两方面具有内在机理的普遍性当然，我们不能忽视逻辑前提上的不一致所带来的重大差别中国作为一个后发的现代化国家，政治国家是推动建立一个具有自觉权利意识和自主能力的市民社会的核心力量这似乎产生了一个悖论权力主体推进制衡权力自身的他物发展，或者说，政治国家推动其对立面一个能够监督和制衡国家权力的现代社会的确立和成熟正因为此，这在现实中——似乎是不可能出现的然而，一个不争的事实是中国当前在局部领域相当大部分程——度上的出现了国家与社会二元分化和对立的现状原因是参与变革的多元力量，特别是执政党组织和政府一方，当然是具有其特定的理性，确切地说，政府政策是基于其理性判断而采取或调整但是，政治家理性是有缺陷和短视的，这种不完全和不充分既可以是知识的有限性这一人类的共同特点所导致的对未来的非理性预期；也可以是由于参杂了对自己或集团利益的考虑而产生的非最优化决策理性思维关心的是中短期的政策收益与成本的衡量与比较，但改革在发展过程中会出现改革之初全然未曾出现的新的因素；改革会在相当程度上创生出自我强化和自我运行的新的机制，而这都是政治家的理性思维所无法准确预知和判断的也就是说，初始性的改革之后，萌发的新兴力量会在改革了的制度安排中与这些制度安排继续互动，从而以结构性的力量使得改革范围扩展到原本未设定“‘’改革的某些领域；改革了的国家出于各种原因而创设的新制度安排不仅生发出与其‘’创设愿意不尽相同的后果而且不得不考虑新的制度安排，这样，一方面，其社会治理技术也不得不在这样一个制度变迁的过程中发生变化，另一方面，国家自身的改革合乎逻辑的持续下去⑷在明确了西方市民社会逻辑起点和功能，以及当前中国国家与社会互动关系的演进”过程之后，解决三农问题的思路就变为能否推出一项制度设计，并最终达到权力控制和政治家理性思维的和谐统一这是因为只有符合政治家的理性思维，即在“”中短期内具有较高的政策收益和较小的成本并有助于缓解乃至根除三农问题这一危机，这一制度设计才可以通过国家这一强制体获得生命力，其次，最重要的，这一“”制度设计能为权力控制命题的解决提供终极路径，从而真正解决三农问题并防止类似问题再度出现这就要求它必然会引发制度的持续创新，从而可以导致国家与“”社会之间形成特定的互动关系个体日渐获得自身的独立与自主，特别是经由各种手段争取扩大自己的生存空间并开始有意识的通过结盟等方式与国家开始博弈以进一步改变自己的生存环境（包括经济、社会乃至政治体制），从而最终为政治国家的对立面市民社会的确立和成熟铺设道路正因为此，它必须是建构市民社会的核心要素，且在中国社会结构和社会关系的变迁中具有自我强化和自我运行的能——“”力

三、对现有解决三农问题的主要观点和制度安排的评价针对三农问题所提出的见解和主张不可谓不多，有学者归总，从论点和思想的高“”度出发至少有种，它们包括社科院农村发展研究所和刘修民、宫希奎、李昌平等“”人提出的农民利益保护论；陈锡文和许经勇等人的城乡统筹发展论；陆学艺、郭7树清等人的城乡、产业结构调整论；吴敬琏、温铁军和樊纲的就业优先论；林毅夫“”“”的农村基础设施投资带动论；晓亮的市场化带动论和王健等人的城市化推进论“”“”等⑸这些主张相当大程度上被年中央号文件吸收和采用，并引起学界普“”“”“”遍赞扬和期待这些政策建议和安排都具有其合理性，但是，在国家与社会关系理论20041视野下，其不约而同的存在一些缺陷

（一）相当一部分技术层面的解决思路因缺乏思维关联性而与政治家理性相悖技术层面的解决思路是指政府通过在财政支出、税收结构和转移支出等方面实施“”“”的多予少取式的不涉及制度层面的政策作法这其中，一些政策建议已经得以实“”施并产生较好的效果，比如说取消农业税但是，农业税的取消是因为其符合政治家“”和政府的理性思维给农民带来的收益并由此得到的政策拥护是远远大于政策成本的，这是因为农业税在农民收入中所占的份额是远远高于其在政府税收收入中的比重，两相比较，收益成本不言自明而其他一些政策建议是否也具有这样的特征呢以农村基础设施投资带动论为例试想面对占人口总量绝大多数、总体生存状况趋于恶化的农民阶层，农村基础设施投资具有多大的直接效果即使有，为使这一效“”果足够大到能相当大程度的缓解三农危机，它需要政府不是稍微的、而是相当大的增加针对农村的扩张型财政支出，在现行财政收支状况紧张、财政风险较大的情“”况下，这是否可行对政治家和政府来说这一政策的实施成本是否能接受同样，这一缺陷还体现在针对就业、社会保障和产业结构调整等方面的政策措施不是“”“”“”说这些政策对农民毫无作用，而是只有在局部地区（经济较发达、人均收入较高；或是由于独特的地理环境、气候条件和技术水平所导致的产业的比较优势等等），这些政策措施才有较为明显的效果和较小的政策成本放在全国范围内，其能否实施或是效果如何令人置疑因此，这种观点的缺陷在于没有考虑政治家和政府理性思维在学术研究中参杂了过多的道德倾向和观念因对农民阶层的同情而不自觉地将思维角度始终局限在如何维护和增进农民利益上，缺乏政治家和政府理性农民——利益这一关联性的思维方式，导致忽视了对政策本身的可行性和适用性的考察——

（二）制度层面的政策和观点因缺乏自我强化和演进功能而无法对解决三农问题产生战略性功能“”现有的针对市场准入、国民待遇、城乡二元分割、农民利益保护等方面进行的制度安排由于缺乏能在社会体系内部产生自我强化和演进机制的制度特征，从而也就无法为国家与社会关系的建构提供战略性和诱致性的功能他们回避了如何铲除三农问题产生机制的问题或是对这一问题认识不足，从而对权力控制这一命题也无能为“”力举例如下，取消了城市中针对农民工的歧视性用工制度，如何能保证新的、更隐蔽的制度不会被推出或者，当政治家在三农危机缓解后，面临新的利益结构调整要求和社会重组问题时，政治家会不会重新以牺牲农民利益为代价一个凌驾于社“”会之上的国家无法保证不会将社会作为其实现其特殊利益的工具，也不能保证不会将公共利益与社会利益、个人利益对立起来，甚至以抽象的公共利益代替甚至否定个人利益和社会利益一个显而易见的逻辑是离开了社会本位的价值取向；离开“”了社会对政治国家权力的制约和监控，无法保证国家不会异化

四、解决三农问题的起点和终极路径综合以上分析，在当前可以推出的政策安排就是农村土地产权的进一步明晰化把“”农民对其承包土地的使用权直接转化为其所有权，享有包括租赁、转让、抵押等在内的完整权利在符合政治家理性思维方面，这一制度安排至少可以在以下几个方面产生显著的政策效果从而大大缓解三农危机，首先，土地要素市场化后，一方面，农民因可以有偿放弃和让渡土地从而拥有一个未来的收入源或者说是一个对自身的保障，另一方“”面，有条件的种田大户（个体或农业企业）通过租赁土地扩大经营规模（农业经营成本降低，机械化程度提高、规模效应），出租土地的农民或返聘当农业工人（农民数量减少），或从事加工、销售行业（产业升级、城镇化出现），并且这些现象的产生有其内在逻辑必然性因此远比以政府为主体，自上而下地把上述现象当作手段和目标式的政策推进要合理的多其次，它可以消除现行两大错误的制度安排（）土地“”“”“产权的明晰实质上废除了现行征地、补偿、批租制度对农民的盘剥，使得本应是农”1民转让和租赁土地的产权租金变成某些政府部门、房地产商和基层政权领导权力“”租金的现象得以遏制；（）消除两不经济，两不经济是指土地行政管制中的低“效大都市因为行政控制过严、土地供给普遍不足导致的地价过高，可能步香港”2“”“”经济之后尘；而许多小城镇，却同时因为行政控制松弛，使得那些没有什么效益的工——业和城镇建设项目，大量滥占了农地简单概括，一头严重浪费城市化的机会，一头大量浪费农地⑹在建构新型国家与社会关系方面，农民一跃成为有产者，对农民塑造自身理性自律、责任和权利意识并成为市场经济中的独立个体，推动形成独立成熟的市民社会，“”乃至最终完成对政治国家权力的制约监督，是否具有内生的启发和诱致作用答案是肯定的市民社会是民主政治的社会基础，市场经济是市民社会生成的经济基础，同时，没有产权的契约化，农民始终无法外入市场经济的门槛；没有农民的作为个体的参与，市场经济始终是不完整和局部性的政治民主和市场一样，也必然建立在注重个人利益和价值的基础上，当个人由市场中的卖者或买者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的利己本性不会发生变化，⑺以产“权契约关系为基础的社会关系体系，在私人利益的整合关系中，得以形成以实现个”体私有财产权利的确立和保障为中心的市民社会组织，并最终确立个人利益相互协作和制约监控政治国家的社会机制和社会结构，这是西方政治学中的经典理论脉络，并且在中国当前国家与社会关系互动中具备适用性和参照性在国家与社会关系理论视野下，以产权变革为先导所形成的持续性制度变迁所最终达到的理想状态就是形成一个具有自觉权利意识和自主能力的新农村新农村是指这样一个与政治国家相对应的概念或领域农民个体、农民群体、农业企业家、“”“”农业金融信贷机构、农业服务机构、关注农业的知识分子群体和独立媒体、农民社团、农业研究和智囊机构以及农民利益集团形成在经济生活和社会生活方面不受国家非法干预的相对独立的私人领域；在这个领域，他们为了自己的私人利益和私人目的而活动，按照市场机制与其他个体发生经济关系和其他社会关系，国家承认私人在这一领域中具有独立性和自由的合法性，除了依法加以必要的规制和干预外，不加干涉；这一领域中，私人利益形成多种社会集团和社会组织它们对于争取和维护私人利益，协调多元利益冲突，排斥政治国家的非法干预具有重要功能；这一领域内部，以及这一领域与其他领域结合的纽带和主要机制是产权契约，以产权为依托，在双方的共同同意下，以契约的形式规定双方的权利与义务，在履行义务的行使权利的过程中实现自己的利益和要求同时保证别人利益要求的实现，其使命是保护所有权和私人的自由；同时，为了保证自身的政治利益要求，使社会利益得到国家的承认和重视，推进国家民主化进程，这一领域又是公民表达自己的政治意愿，发表政“治观点、对政府施加压力，推举自己的政治代表，参政议政的场所和领域⑻总之，这个领域指的是包括以上所有个体在内独立意义上的人，按照契约型规则，以自”愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域以及进行参政议政活动“”“的非官方公域⑼‘’

五、政治家集团和政府在解决三农问题中的定位塑造增量改革思维”实施产权变革是否一定能够达到新农村这一理想状态理论分析只是廓清产权变“”——“”革和新农村之间内在的逻辑关联性现实中，这一关系能否成立，起重要作用的变“”量就是政治家和政府其原因是“”首先，正如前文所述，在中国当前国家与社会关系建构过程中，政治家与政府具有的独特属性，可使得其在产权以及其后一系列的变革中扮演两种不同的角色一种是积极主动地去适应和扶持；另一种是消极等待甚至是阻碍和扼杀；其次，农业在国家工业化进程中具有发展滞后和产业弱质的一般共性，政府为之承担的责任和努力程度直接关系到其损失大小，这一情景已被西方发达国家的历史所证明因此，认“”“”为实施产权变革之后，三农问题迎刃而解、新农村可以自动生成的观点同样也是不适当的各国历史已经证明，土地的大规模产权变革是一把双刃剑，解决的好，“”“”可以促进市场经济和政治民主的发展；解决的不好，不仅不能解决原有问题，反而会“”催生一系列的社会和经济震荡由此，政治家集团和政府在产权变革过程中，以及产权变革之后相当长的一段时期应以增量改革思维为指导定位自身的功能体系其含义是产权变革一方面会导致一部分既得利益者的阻扰；另一方面，对政治国家而言，产权变革所引致的最终变“”化市民社会的诞生和成熟会导致自身权力的削弱和活动空间的缩小革命者最终会革掉自己的命这时，执政党组织和政府（包括政治家集团）必须拿出胆识————“和勇气，坚定继续变革的决心，面对变革中可能或已经出现的变数，不能怀疑和退”缩，相反，必须采取更积极的政策措施予以预防和补救在持续的制度创新和供给中推动解决不断出现的新问题，只有这样，政治国家的存在和稳定这一最大的政——策收益才会得以实现借用一句名言对增量改革思维进行总结，那就是世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡从目前来看，政府的功能至少应该体现在以下“”“两方面”

（一）组织和实施一个公平和公正的产权变革陈锡文（）以拉丁美洲一些国家为例，认为土地私有化之后会出现大规模的土地兼并，从而引发剧烈的社会震荡⑽陈锡文所提出的观点实质上反映就是由政府组2002织和实施的产权变革能否做到公平和公正这一问题试想有谁能比农民自身还要清楚土地出售的收入是否能保证其一生以及下一代的各项支出如果农民各项权利得到充分明确和保障，如果没有遭受到胁迫，农民为何要抛售土地从而出现拿几万元，没有稳定的收入，钱花完了，产生了社会问题这一状况否则，在缺乏其他监督“制约措施、农民较低的素质以及弱势地位等情况下，真的可能像俄罗斯私有化过程”一样，从基层政权、地方政府、氏族势力、村头势力乃至房地产等土地相关产业中催生出土地寡头集团“”

（二）将现有制度安排与产权变革结合起来，以产权变革为主要和先决条件；现有政“”策安排为辅助和跟进措施以产权变革为主要和先决条件，是本文分析的主旨和核心，已不需复述强调把现有的政策安排作为辅助和跟进的制度措施，一方面是因为这些政策安排有其合理性，如果在现实中得以较好的实施和执行，将会和产权变革形成制度效应上的共振和呼应，熨平产权变革中可能对社会各阶层产生的震荡和冲击；另一方面，没有产权变革在先，这些措施充其量只能起到一些缓解作用或是在现实中的政策效果令人置疑，真正解决三农问题仍是一个问号“”

六、结束语即使产权变革得以顺利和公正实施，即使各项配套和跟进制度措施得以很好地执行，解决三农问题仍将是一个漫长和充满坎坷的过程这是因为，在国家和社会关系二元互动和变迁的过程中，农业、农民和农村在现时所体现的初始状况农民个体“”较低的文化素质、基本以刀耕火种为主的生产方式、追求高产而不是高效的经营目标，农民对市场经济的陌生和不适应，农村落后的基础设施、以及贫瘠的自然资源禀赋（人多地少和好地少差地多）等等这些现状的改变都是长期缓慢甚至是根本无法改变即便如此，那种将目光局限在对三农问题仅仅具有减震和缓冲作用的制度设计是不够的，我们需要一种前瞻性的视野，需要针对其根源进行战略性和全方位“”的考虑并提出相应措施，并使两者有机结合这也正是本文所试图作的工作【注释】【美】贾恩弗兰科波奇《近代国家的发展》，【】沈汉译，商务印书馆年版，第页1#8226;m1997【德】黑格尔《法哲学原理》，【】贺麟译，商务印书馆年版，第页96刘洪旺《国家与社会法哲学研究范式的批判与重建》，【】（），《法学研2m199584究》3j.20026引自《三农问题研究综述》，【】（）《甘肃社会科学》（兰州）邓正来《市民社会与国家知识治理结构的重构》，【】（），《开放时代》5“”j.20034国内学者中对产权变革持赞成态度的有周其仁、胡星斗、晓亮等人，周其仁4j.20003（）在《农民增收是一系列事件》对上述两个观点给予较充分的论述；6【英】洛克《政府论》下册，【】叶启芳等译，商务印书馆年版，第页2002邓正来、景跃进《建构中国的市民社会》，【】（），《中国社会科学季刊（香7m196470港）》8j.19921同注释公务员之家版权所有93。