社会性管制的整体改革诠释

社会性管制的整体改革诠释摘要政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进为此，必须完善会性管制的法律体系，健全社会性管制的行为主体，设置社会性管制的合理目标，构建适度型社会性管制式，综合运用强制型和激励型管制方法，强化安全、健康、环境管制，实现对管制者的有效管制“”关键词政府干预社会性管制整体改革政府管制也称为政府规制，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分是政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府管制机构，依照一定的法律法.规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为政府管制按管制性质和内容一般可分为经济性管制和社会性管制两大类经济性管制主要是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制会性管制是指为保障全体公民的安“全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主”体各种特定行为进行规范和限制的政府干预政府管制体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点而社会性管制改革又是管制革的一大重点目前我国政府社会性管制改革明显滞后，社会性管制本身存.在不少严重问题当前我国日益加剧的环境污染问题，禁而不止的煤矿矿难问题，层出不穷的假酒、假药和有毒食品问题等的存在，反映了我国政府社会性管制职能的缺失和社会性管制能力的不足，不利于社会主义和谐社会的建设构建和谐社会要求政府转变以为中心、片面追求经济增长速度的传统做法把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来，这些问题都属于政府社会gdp性管制职能的范畴这就迫切要求我们加快政府社会性管制改革步伐，完善社会性管制职能政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进在和谐社会构建背景下我国政府社会性管制的整体改革，应从以下七个方面协调推进

一、完善政府社会性管制的法律体系政府社会性管制必须以相关的法律法规为基础，法律体系的健全与否直接决定着政府社会性管制职能的有效性改革开放以来，我国相继颁布了一系列针对健康、环境、安全、教育、文化等领域的社会性管制法律，如《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全生产法》等应当说，经过年的发展我国已经初步形成了涵盖健康卫生、安全生产、环境保护、灾害防治、文化教育等各方面内容的政府社会性管制法律体

30.系然而，随着社会主义市场经济的发展，无论是与市场经济发达国家相比，还是从政府社会性管制职能的现实需要上看，我国政府社会性管制的法律体系还很不完善，与社会性管制的广泛性、深人性和重要性不相适应因此，必须坚持修法与立法并重，细化相关法律条文，建构系统规范的法律法规群体，增强法律的惩处力度和可操作性以完善我国政府社会性管制的法律体系.完善政府社会性管制的法律体系还有利于增进政府管制的合法性合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的“根据一个合法的秩序应该得到承认就是说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值皖善政府社会性管制的法律体系，依法规范政府在配置社会资源、控制市”“场冲突、维护公共秩序、增进社会福利等方面的职能和行为，从而维持和强化社会成”员对政府社会性管制的认同和支持，这意味着政府管制合法性基础的巩固因为合法性的基础是同意即社会公众认为政府的管理是合法的和公正的如果缺乏同“意，政府就只能依靠高压手段”.“

二、健全社会性管制的行为主体”管制行为主体状况直接决定着社会性管制水平要完善社会性管制职能，必须健全其行为主体.第一，构建新的社会性管制主体体系传统上，政府行政机关是唯一的管制主体，其管制内容不分巨细、管制手段单一的特点已不能适应现代社会治理的需要随着社会日益复杂化，政府压力不断增大，必须考虑政府职能的重新定位在这种背景下，将部分管制职能由中央政府下放给地方政府，由行政机关转移到社会中介组织，就成为一种必然的选择要使非政府公共组织同相应的中央政府、地方各级政府、政府各部门一起，构成新的具有合理分工的社会性管制主体体系第二，解决好各管制主体之间的工作机制问题一是合理安排各主体间的权责分工根据实际情况确定哪些管制职能由中央政府在全国范围内统一履行，哪些应下放给地方；哪些管制由行政机关保留，哪些交给其他.公共组织二是确定管制主体问的协调沟通机制，特别是当管制权存在交叉时要有明确有效的协调渠道，如定期会议、联合办公等第三，建立和完善各管制主体之间的分权制衡制度在管制活动中，由于政府集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身管制机构问如果没有合理的制度安排，很可能出现寻租现象，使管制者成为被管制者的俘虏使社会性管制偏离社会福利目标为此，可借鉴西方国家行政改革中实行的行政三分原则，即将社会性管制.的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施，以实现分权制衡，从而防止某一“”环节的偏废或腐败同时，要注意解决好管制体制改革中地方和部门之间的利益之争，维护各管制主体之间关系的和谐稳定

三、设置社会性管制的合理目标与其他管制手段一样，社会性管制也存在一定的负面因素一是管制方法在社会性管制中，政府多是通过命令和控制来直接配置资源这导致社会性管制容易严重干预被管制企业的运行乃至影响到企业的微观管理二是管制成本实践中，社会性管.制往往是以具有货币价值的产品为代价（成本），来增加不具有货币价值的产品（收.益）比如法律强制要求更清洁的空气和更安全的工作环境，这必然会提高企业活动的私人成本或降低生产率的增长速度除了这些可计算的经济损失之外，社会性管制更大的成本来自对企业自由意志和行为的限制，来自对一般竞争的依法限制除.了被管制方遵守管制政策需要付出成本外政府管制本身也需要巨额成本政府社会性管制的成本包括立法成本、司法成本和旧制度的终结成本等，其管制的综合成本相当高昂，并且管制越是浩繁细密，成本就越是高昂因此在设置社会性管制目标时必须权衡各种关系权衡是政府管制的核心要求政府管制并不仅仅是尽可能地降低某种风险的发生概率，同时还需要衡量管制过程中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府管制的目标应该寻求一种符合社会最佳利益的管制，既要考虑管制有益的一面，也要权衡管制的成本和可能产生的负效应在注重社会效益的基础上，还应符合经济效益的要求以实现经济的良眭运行和社会的和谐发展所以，社会性管制的合理目标，应该使环境、安全、质量、卫生等维持在社会可接受的水平之上从而既实现资源的有效配置，又达到社会福利的最大化

四、构建适度型社会性管制模式在我国当前的社会转型时期同时面对着计划经济时代全面管理、过度管制、管“”制主宰的遗留影响和市场经济带来的新问题（既包括由市场机制本身缺陷所造成的.“”“”“市场失灵，也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失”灵）因此，如何在市场失灵与管制失灵的双重困境中确定管制改革的总体目标模式，显得尤为重要确定社会性管制改革的总体目标模式，就是要在加强与放松管“”“”制之间作出选择然而，无论是加强还是放松管制的做法，都无法单独达到管制的目标，统领社会性管制改革的方向啤实上，两者之间是个巨大的连续体我们要做的便是在其间选择二者的最优配置比例一方面，基于对社会性管制在行政管理中重.大意义的认识，必须积极发挥其应有作用也就是要加强管制；另一方面，如果管制数量浩繁巨大，内容细致庞杂，超过维持一定监控水平的需要，反而会抑制社会活.力，阻碍社会发展，破坏社会和谐，因而必须控制管制水平或者放松管制权衡以上两个方面，政府社会性管制改革的总体目标模式应是松紧结合，构建适度型管制模式，逐步完善其整体结构和运行机制具体而言，在某些领域、某些层面上适度地“”加强在其他领域、其他层面上温和地放松坚持有所为、有所不为的原则凡是市场可以解决的，应当尽量引入市场竞争机制凡是通过中介组织、行业自律能够解决.的，政府不应进行干预凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批对于那些政府应该有所管理、却不需要管制尤其是不必审批的事项，就必须转变管理方式如降为核准或备案同时要尽量充实政府的引导、调控、监督、咨询和其他服务职能，防止过度管制倾向的产生，陷入管制崇拜的陷阱，这在官本位思.想根深蒂固的中国要引起特别注意随着煤矿事故、食品中毒、重大环境污染等恶性“”“”事件的不断发生，安全生产、食品卫生、污染防治等成为政府亟待解决的公共问题这些问题的出现，固然有技术性和偶然性因素，但政府社会性管制的不得力也是重要原因对那些关系群众生命财产安全和切身利益的社会问题政府必须有重点地加强管制在具体管制环节上，也要改变传统的被动检查工作模式坚持主动预防、关.口前移的原则逐步实现从源头开始的全过程监控以尽可能地避免危害结果的发.生.

五、综合运用强制型和激励型管制方法政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与政策结果之间的桥梁社会性管制过程中政策工具的运用是否适宜直接影响管制绩效影响社会福利的增进程度以往为实现社会性管制政策目标经常采用的工具如行政许可、标准设立、监督检查..等，基本上都属于强制型的政策工具而激励型管制政策工具则是放弃强迫企业服从的传统方式，转而利用市场机制，为被管制者提供选择和行动的机会，引导、激励被管制者主动服从管制要求，从而实现管制政策目标因而又称为市场化的政策工具.与强制型政策工具相比市场化政策工具对于被管制者而言具有两个突出的优点市场化工具使企业和其他被管制主体能以成本最低的方式达到监管目标市场激励机.制鼓励通过创新和技术革新实现这些目标府通过税收、补贴、排污权交易、押金返还等市场化政策工具提高或降低从事某种特定活动的成本，从而对被管制者提供充分激励，以鼓励被管制者作出政府所希望的行为或避免出现不合理的行为，进而实现社会性管制的政策目标与强制型政策工具相比，激励型政策工具还能更好地解决管制者与被管制者之间信息不对称所引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等问题在改善企业服务方面效果也比较明显目前我国社会性管制领域仍然以强制型工具为主，市场化工具的运用尚处于起步和探索阶段但在国家实.行绿色后，节能减排工作进展并不顺利，市场化工具更应引起我们的高度重视因此，在节能减排等重点领域，有必要加大市场化政策工具的，运用范围和力gdp度，综合运用强制型管制方法和激励型管制方法，增强企业服从管制的责任感和主动性，以确保政府管制政策目标的如期实现

六、强化安全、健康和环境的管制随着经济发展水平的提高，人们对于生活质量，不仅仅是物质方面的需求增长，同时对于安全、健康、环境等问题，也有了更多、更高的认识和要求但对于安全、健康、环境等重大问题，很多情况下公民个人所能承担的责任是非常有限甚至无能为力的，必须依靠政府加以协调和解决政府是社会公共利益的受托者、代表者和管理者政府行为的最大目的应是提供公共服务，维护公共利益政府社会性管制最主要的内容就是安全、健康和环境管制这种管制正是对社会公共利益的维护是对和谐社会微观基础的巩固.安全和健康管制是以人为本的科学发展理念在政府职能中的重要体现在经济发展中，人是生产中的主体，是市场中的消费者，更是发展的目的以人为本的经济发.“”展目标是满足人的各种需要和发展人的能力如果人的各种需要中最基本的安全和健康需要都得不到保障，以人为本就无从谈起通过安全和健康管制政府在个人与企业组成的市场交易的双方中，保护处于弱势的个人一方，保障劳动者生产和消费者使用产品的安全与健康，这既是对公民基本权益的维护和尊重也是和谐社会本质内涵中公平正义的必然要求.环境管制以节能减排为中心，以一系列法律、法规、政策、标准等促进环境保护和资“”源节约，推动人与自然的和谐相处维护社会的代内公平和代际公平，为可持续发展奠定基础构建和谐社会，必须树立人与人人与自然和谐相处的自然观、社会观和.‘.发展观要实现人与自然和谐相处，政府必须对人们的社会活动进行必要干预与合理调节，将经济发展、社会生活、生态环境作为统一的整体加以规划为此，政府要采取强有力的社会性管制措施，保护生态，治理污染，坚持计划生育、保护资源和环境的基本国策，切实转变经济增长方式，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路

七、实现对管制者的有效管制我国政府社会性管制失灵还普遍存在，严重影响社会的和谐稳定所谓政府社会性管制失灵，就是社会性管制未能实现资源有效配置和社会福利最大化的预期目标，并且由于管制不当而出现新的社会问题和负面效应，从而导致社会福利净损失的现象要根治社会性管制失灵防止管制机构不作为或违反管制规定现象发生，必须强化对管制者的管制，建立一套保证和促使管制者坚持以资源有效配置和社会福最大.化为管制目标和行为准则的规范体系第一，建立对管制者管制的机构企业作为一种利益集团，对政府管制有特殊的影响力，而政府管制者也有各种利己的动机这两者结合会产生管制俘获现象即管制者对被管制者特别关心，允许其规定更高的价格，赚取更高的利润，及降低服务标准“”和质量，从而偏离和违背公平正义的管制原则因此，建立对管制者实行管制的机构，以之对作为法定垄断者的管制者滥用权力加以限制，监视其是否按照社会福利最大化的要求去行动是十分必要的“”第二，管制部门要健全信息公开披露制度信息不对称是永远存在的，但不能过度，要保证法定的、必需的信息正常披露和传阅管制部门应公开所有业务活动全盘公布影响决策的有关信息，并在实际决策公布前，提前预示该决策可能实施，接受监.督，以避免同利益团体或政府官员达成私下协议第

三、借鉴西方国家的相关约束方法从世纪年代起西方许多国家的国会和政府试图对管制机构本身加以约束主要的做法有限制政府管制机构无效的或潜在

2080.有害的规章的数量；精简管制机构数量要求有关的政府管制机构在寻找管制目标和.方法时选择相对成本最低的方案；强调政府管制的公众参与，尤其是专家参与；制定政府管制的预算等我们可以结合中国的国情，借鉴这些具体做法，强化对社会性管制机构的立法、行政约束机制第四，加强对社会生管制的社会监督对社会性管制的社会监督主要是新闻舆论机关、各种社会团体和个体通过各种渠道，以多种形式，对所有损害社会公众利益的行为进行监督各种社会监督力量相互联系，相互影响形成一个社会监督体系社会监督以监督主体的广泛性为特征由于社会性管制的范围十分广泛，仅靠法律监督、行政监督难以达到理想的监督效果，这就决定了对社会性管制来说，社会监督具有特别重要的作用。