论新时期的人民调解制度的发展与完善[5篇]

论新时期的人民调解制度的发展与完善推荐篇第一篇论新时期的人民调解制度的发展与完善论新时期的人民调解制度的发展与

[5]完善来源论新时期的人民调解制度的发展与完善株洲市荷塘区司法局2008-09-26153339

一、我国人民调解制度的产生与发展我国调解制度产生的基础是封建制的小农经济，商品经济不发达，国家对百姓间矛盾的调处，有司法的途径，但人们大都回避，因为建立在这种封建制的小农经济基础之上的中国的政治，大都俱以伦常为本，政治与家族的关系密切无比，家长、族长在维持家族秩序方面处于重要地位，家族和家庭范围内的纠纷、冲突先由族长和家长调解和仲裁，国家赋予和承认这一调解和仲裁强制力，实在不能调解才由国家司法机构处理俗话说清官难断家务事也在一定程度上以此作为根据族长和家长对家族和家庭范围内纠纷和冲突的调解和仲“”裁，是中国传统社会齐家、治国、平天下政治理论的实践，每一家族通过调解和仲裁维持其内部秩序而对国家负责，整个社会秩序方可维持中国传统社会的调解制“”度是建立在封建制的族权、父权统治基础之上，并以封建社会三纲五常为核心的行为规范，礼为其调解矛盾的依据，有其封建性和糟粕性新中国成立后，我国建“”立了人民调解制度人民调解制度是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解“”民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作各地的人民调解委员会在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定但我们过去的人民调解制度，毕竟是建立在高度公有制基础之上计划经济的产物，具有行政性的倾向，并且有不明确和不完善的方面，和社会主义市场经济的要求有一定的距离因此，健全和完善我国人民调解制度非常必要的

二、我国人民调解制度的内涵和存在的缺陷所谓人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家的法津、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动我国的人民调解制度是一项具有中国民族文化传统和特色的民主法律制度人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为东方经验，被西方国家借鉴并有所发展现行宪法，民事诉讼法以及调解委员会组织条例的规定明确确立了人民调解的性质和法律“”地位作为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作它依照法律规定，根据自愿原则进行调解当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉人民调解委员会调解民间纠纷，如果有违背法律的，人民法院应依法予以纠正人民调解作为纠纷的解决方式曾发挥过重大作用，但是改革开放以后，随着我国的法制体制的逐步建立和完善，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径过去，因没有建立健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便对民事诉讼机制进行依赖据统计，进入九十年代以后，调解委员会的纠纷调解数量呈逐年递减的趋势，从年的余万件减至年的万件，每个调解人员的调解量已不到一件笔者认为，造成人民调解机制19907401998不断萎缩的事实，主要存在有以下几个方面的原因526

（一）人民调解制度缺乏必要的资金保障根据《组织条例》和《若干规定》中的相关规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用，其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费从上述规定中，我们可以看到人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位这从表面上看没什么不足，但在实践中，这一规定很难真正实现因为，从我国目前的财政状况来看，广大农村特别是一些边远地区的农村，村委会本身都面临经济困难，无法正常开展工作，所以村委会设立的人民调解委员会的资金经费更难以落实了因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的瓶颈因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系基层调解员工作环境非常险恶，人身安全时常受到威胁“”没有人身安全保障体系，广大基层调解员对矛盾调处无法轻装上阵，这极大地影响了调解的效果缺乏资金，使得调解员的补贴经费无法解决这些问题都极大地挫“”伤了调解员工作的积极性另外，工作经费无法保障，也使得对调解员的培训工作无法正常进行按要求，乡镇调解员每年参加培训学习应不少于天，村调解员不少于天时间但由于经费短缺，培训主要采用以会代培方式这不仅使调解员的素9质无法得到提升，也影响了调解工作的质量7“”

（二）人民调解员的素质偏低目前，我国达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上的人民调解员有多万人，仅仅占调解员人数的人民调解员是人民调解工作的具体执行者，自身素质的高低对于人民调解工作的顺利进行起着至关重要的22025%作用而我国相关法律法规对于人民调解员自身素质的要求较低，是导致我国人民调解员素质普遍偏低的主要原因《组织条例》对人民调解员的要求是，为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民在这其中并没有对人民调解员的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干规定》中对人民调解员的文化程度作了规定，要求应当具备高中以上文化程度但这仅是针对乡镇、街道一级的人民调解员，也就是说对于占调解员绝大多数的农村人民调解员的文化程度仍无要求，而农村人民调解员又恰恰是我国人民调解员队伍中文化程度较低的一部分这一状况无疑是导致我国农村调解工作水平较低的一个重要原因人民调解员没有一定的文化素养，就不可能很好地领会我国政策的精神内涵和掌握相关的法律法规知识在当今民间纠纷日益复杂化，而人民的法律意识、权利意识又在不断增强的情形下，就不可能很好地解决纠纷此外，我们还面临着人民调解员年龄偏大，后备资源匾乏的问题特别是在广大农村，地区大多数青壮年都已外出务工，缺乏足够的人民调解员后备资源已是一种普遍现象如何培养新一代的人民调解员是值得我们关注的问题

（三）人民调解制度缺乏程序的保障虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一冈工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现

（四）人民调解协议的效力不明确人民调解协议的效力不明确是困扰人民调解工作发展的又一核心问题对于人民调解协议的效力，我国的《民事诉讼法》和《组织条例》都作了相应的规定《民事诉讼法》第十六条第二款规定人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解当事人对调解达成的协议或协议应当履行不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉《组织条例》;第九条规定人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行经过调解，当事人未达成协议或达成协议后反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉虽然，这些法律规范对人民调解协议的效力都进行了规定，但是我们也不难看出这些规定却存在着自相矛盾的地方它一方面规定当事人应当履行调解协议，而另一方面却又规定作出协议后可以反悔，并且对于反悔的当事人没有规定任何不利的后果正是这样一种规定导致在实际工作中，调解协议对当事人失去了约束力人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推脱自己的责任，而应该受到保护的权利却未得到保护在这样一种情形下，人们很容易丧失对人民调解组织的信任，使人民调解工作的权威性大打折扣，从而极大限制了人民调解工作的开展同时，也大大增加了人民法院的工作量，导致资源的浪费

（五）片面法治观的误导当前一种观念认为，在我国法治现在化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展；需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识但是，在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，如美国的程序，强化解决纠纷手段和方法的多样性，开始进入了后诉讼时代

三、新时期人民调解制度的完善笔者认为，基于这样的现实，重建人民调解制度的问adr“”题就成为迫切需要解决的问题对于人民调解制度的完善，可以从以下几个方面着手

（一）提高调解人员的素质，完善调解组织机构和调解程序笔者建议，由法律专业人员如律师、公证人和退休法官和非法律专业人员（即在某一专业领域如经济、外贸等领域有一定威望和影响的专业人士）承担调解工作调解委员会将调解人员的姓名、职业等相关情况汇编成一本调解人员名册调解人员由发生纠纷的当事人自由选择调解人如果与一方当事人有利害关系的，应该回避在调解成功的情况下，调解费用通常由当事人达成合意，一般由双方分摊但是如果调解失败，调解费用由在后继诉讼中的败诉方承担

（二）赋予调解协议强制执行力通过人民调解所达成的调解协议，应该赋予其拘束力和执行力当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向调解委员会所在地的人民法院申请强制执行当双方当事人对调解协议有争议时，可以借鉴关于仲裁协议效力的规定，向调解委员会所在地的中级人民法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议而且法院对调解协议进行形式审查时，应实行一审终审，以发挥人民调解及时迅速解决纠纷的作用，防止诉讼拖延笔者认为在以下情形，法院可以裁定调解协议无效（）调解违背自愿原则（）调解程序违法；（）调解人员调解纠纷时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决的行为（）调解协议内容1;2明显违背了公平原则和诚实信用原则；（）调解协议是一方当事人在受欺诈、胁迫的3;4情况下签定的5

（三）完善调解的基本原则首先，自愿性是调解的根本特性调解与诉讼程序最根本的区别在于，在诉讼中法官运用国家赋予的司法裁判权对民事争议作出裁判，而调解人作为中立的第三者没有决定权，是否达成和解协议取决于当事人的意愿和解都是在当事人自愿的前提下达成的其次，调解过程的秘密性对调解来说是至关重要的与诉讼程序的公开性原则相反，调解必须排除公众的参与这样，在不公开的环境中，当事人之间的气氛不会像在法庭上尖锐对立，双方更有可能表达自己的真实意图，所得到的和解方案更具有长期的稳定性出于同样的原因，调解记录不允许用于调解失败后的诉讼程序，除非经双方当事人同意最后，调解人必须是中立的调解的自愿性原则决定了调解人在调解中必须居于中立地位，这样才能赢得当事人双方的信任，使其达成合意

（四）扩大人民调解机制的适用范围笔者建议，应该把所有的民事纠纷包括劳动纠纷、消费者权益纠纷、医疗纠纷、交通纠纷、环境污染纠纷等等都纳入人民调解的范畴，使所有的民事纠纷都可以通过人民调解机构得以解决人民调解制度的完善，并不是简单的法律移植和理论设计就可以完成的，更加需要在司法实践中，本着保护当事人的合法权益，保障司法的公正与民主的理念，不断地改进与完善

四、结语寻求诉讼外纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制，有效地处理人民内部矛盾，维护社会的稳定，已成为当今整个社会关注的焦点问题之一作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择我国人民调解制度如何发展，这已不仅仅是其自身的问题，更是关系到我国法治化进程顺利进行，以及建设社会主义和谐社会的重大问题在当前，通过进一步完善及充分发挥灵活、便民、无偿的优势，人民调解制度必将在维护人民的合法权益，构建社会主义和谐社会的进程中作出更大的贡献第二篇论人民调解制度的完善与发展副本范文论人民调解制度的完善与发展-[]【摘要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制【关键词】人民调解制度完善发展人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有东方之花的盛誉随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着然而，人民调解制度的滞后和理论“”的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展；同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用

一、现行法律框架下的人民调解一）人民调解的性质和法律地位人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在群众性人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中

1.只是人民调解员人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任自治性人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解从这种具体调解活动的发动可

2.以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权民间性人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点调

3.解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼二）人民调解制度的优势调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿调解员虽然在调

1.解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人在中国人们面子观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符“”合中国熟人社会以和为贵的文化传统调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷与民事诉讼程序不告不理相比，人“”民调解员可以主动介入纠纷进行调解特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠

2.纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又

3.一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多调解程序的简易性和处理的高效性调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用

4.简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间1调解结果的灵活性调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权

5.利随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展目前，我国已建立了人民调解组织万个，拥有人民调解员近万人近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷万多

83.6件，调解成功率，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近4865万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀万多件，制止群体性械斗万96%

25.1起，化解和疏导群体性上访万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政

10.

817.6府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续

18.8发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献

二、当前人民调解制度存在的主要弊端和原因一）人民调解制度安排上存在的主要弊端我们应该清醒地认识到一方面，人民调解作为维护社会稳定的第一道防线，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视；另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，“”人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端主要表现在人民调解组织建设不规范《人民调解委员会组织条例》（下简称条例）第条第款规定人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众

1.892性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作随着新时期调解社会矛1“盾的需要，年司法部出台《人民调解工作若干规定》（下简称若干规定），规定可”以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生全国各地纷纷成立2002了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织就广东省来说，已初步形成以市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）委和村民小组（社区）五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络据统计，截止年底，广东省已建调委会个其中村、居调委会个，乡镇、街道调委会个，企、事业单位2008调委会个（包括外企调委会个），区域性行业性调委会个，其他调委会31067249471639个事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而411253486大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调283解的作用也越来越被重视由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题乡镇一级的调委会在许多地方又称为司法调解中心，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承“担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任这样做的弊端在于”把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴

2.随着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，2长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素人民调解人员素质偏低，队伍不稳定调解队伍中两低一高（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出调解人员变动大，村（居）委会每年改选一次，广东省人民调

3.“”解员人，其中高中以上文化程度的人，占调委会委员总数的3约有的调解员一年生，二年熟，三年换在基层实践中，人民调解委员196028139610往往由村（居）委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威

71.2%.1/4“”信而迥然各异不少基层调解员还停留在传统的劝架员水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作“”人民调解的纠纷范围不明确宪法和《条例》未对人民调解的纠纷范围作界定，《若干规定》第条规定人民

4.调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会8920“组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共”道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（下简称民事案

5.件若干规定）明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现二）人民调解制度存在弊端的主要原因分析上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑人民调解立法滞后人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足，《条例》历经年

1.从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际8920操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等这些都不利于人民调解作用的发挥调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰

2.撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼3和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势据不完全统计，仅年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达多起，参与人数超过万，平均每起参与2006人数超过各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间作为160020自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革特别需要注意的

120.是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整正是在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以人民调解或大司法调解的名义发展起来事实上，人民调解的自治性以暗渡陈仓的方式转换成了行政性，但这“”种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的“”政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的

3.支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势；另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的行政色彩，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起；第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制“”

三、完善和发展人民调解的思路一）加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合《民事诉讼法》、《组织条例》、《若干规定》、《民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调89解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要对此，司法部在年已正式启动《人民调解法》的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，2008如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向明确定位人民调解的性质

1.在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变另外，《宪法》只规定村（居）委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有4无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向自律性、公益性和专业性发展逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度基层人民法院和司“”“”“”法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱优化人民调解组织结构随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复

2.杂，触发点多；突发性事件、群体性纠纷增多；调解难度大、反复性强等基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用《若干规定》中的架构一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷；二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理（协调）中心的职能区分开来即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传

3.统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来建议将人民调解的工作范围明确为公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷同时为了防止人民调“”解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷

（一）人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的；

（二）法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的提升人民调解的法律效力《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性

4.质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力也可以直接以法院的审核确认书来赋予人民调解协5议强制执行力加强国家、社会对人民调解的扶持和保障措施建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度对人民调解组织的财政支

5.持应当按照地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充的原则，以保障人民调解工作的顺利开展“”对此，建议规定

一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算；

二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助；

三、贫困（欠发达）地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付（予以补助）；从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一二）积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，构建多元化纠纷解决机制纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式（）个人、合作型调解工作室，如上海等

1.地以李琴工作室为代表；（）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性1调解领域；（）在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在个派出所设立了人“”2民调解工作室；（）在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解329等，如深圳福田区等从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司4法调解的衔接取得了显著的社会效果例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例被害人为一名岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死对于6这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母（即其女儿、女婿）赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行警民联调工作机制，在基层派出所办公楼内设立60%警民联调工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法“”成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活“”了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立人民调解窗口或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中；调解程序与诉讼程序“”衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面如珠海市驻香洲区南湾法庭人民调解工作室受理人民调解案件宗，成功宗，其中％是法庭立案后委托人民调解工作室进行6调解的22711493笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题（）专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保

2.障如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实1现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面专职人民调解员分别在各镇（街）人民调解委员会调解中心和派出所（基层人民法庭）人民调解工作室从事人民调解工作目前全市共有个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配名专职人民调解员从年月到月日止，全市个驻派出所调解工作室共调解纠纷23320081103023件（其中属于公安派出所委托调解的行政案件件，占受理纠纷总数的％；属于派出所移交的非治安类民间纠纷件，占受理纠纷总数的），成1794768功调解件，调解成功率达在市财政局的通力协助下，人民调解工作经43102657%费得以落实市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统

161990.2%.一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导（）完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证如珠海就出台了一系列的规范性文件市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作2室管理办法》；市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》；市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作（）职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解3方式的有效对接与协调运作为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确职权法定的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原“则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合同时，对工作流程”进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象参考资料、《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国民事诉讼法》

1、《人民调解委员会组织条例》

2、《人民调解工作若干规定》

3、曹可建、彭金池、梁飞彩论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾，载《湖4南社会科学》年第期，第页5“”、广东省人民政府法制研究所多元化纠纷解决机制一般理论，载《政府法制研1998959-61究》年第期6“”、范愉社会转型中的人民调解制度，载《中国司法》年月日200612第三篇浅论新时期人民调解法律制度浅论新时期人民调解法律制度7“”200548现阶段我国正处于社会转型期，各种矛盾相对集中，社会生产、生活中的突发事件明显增多对现阶段我国突发事件的预防工作，主要是对社会热点问题和人民内部矛盾进行深入研究，正确疏导和解决就治理国家来说，应当有健全一个国家的社会矛盾解决机制，就象解决国际争端有斡旋、谈判、战争等方式一样，也应有解决国内各种矛盾的渠道，包括当事人和解、第三者居中调解、专业调解、人民调解、行政调解、仲裁、法院诉讼等但是，在法制社会里，法院诉讼是解决矛盾纠纷的最后一道防线也就是说，应该让其他矛盾纠纷解决机制解决大部份矛盾纠纷，只有在其他渠道不能解决的时候，才能借助于国家的强制力来解“”决进一步做好新时期人民调解工作，将大量矛盾纠纷化解在第一线，化解在萌芽状态，有利于国家长治久安，是利国利民的大好事人民调解工作引起了党中央、国务院的高度重视，最高人民法院、司法部分别出台司法解释和规章，把人民调解工作带入了一个春天笔者结合自身工作实践，运用所学的法律知识，撰写此文，旨在通过对人民调解这一法律制度的论述和探讨，与广大调解员、基层法官和司法行政工作者共同推进人民调解工作，正确运用并使之不断完善和发展，成为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要武器，成为我国民主法制建设的重要内容一人民调解是一项具有中国特色的法律制度我国的人民调解，源于中华民族和为贵和息讼止份的传统美德《宪法》和《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解都有明确规定新中国“”“”成立以来，在党和政府和高度重视下，人民调解在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥了重要作用随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及各种利益关系的调整，出现了许多新的社会矛盾纠纷，其主体、内容日益多样化、复杂化许多纠纷会发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，严重干扰各级党委政府的中心工作据统计，我国现有人民调解组织多万个，人民调解员万人，每年调解各类纠纷多万件充分发挥调解组织的工90作优势，调动调解队伍的积极性，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，建立800600长期有效的社会矛盾纠纷调解机制，维护国家的长治久安、巩固党的执政地位，具有十分重要的意义

（一）人民调解的性质和地位我国《宪法》第条，《民事诉讼法》条，以及《人民调解委员会组织条例》的相关规定，可以概括人民调解的性质人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、11116政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动这一定义体现了民间纠纷的一般特征，突出了我国人民调解的基本性质，也揭示了人民调解的重要地位、人民调解是基层群众民主自治的重要内容它与行政调解和司法调解不同，不具有国家权力的属性，而是不收费的一种社会性、1群众性和民间性活动人民调解作为基层群众自治的具体内容之一，通过对民间纠纷的调解，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束、人民调解是维护社会稳定的重要制度2调解具有及时、经济、和睦关系的特点和优势，可以弥补司法裁判在功能上的缺陷和不足，成为多样化的纠纷解决替代措施的主要形式矛盾纠纷的增多和多元化、多样性、复杂性，对社会稳定构成严重，仅靠通过诉讼渠道加以解决，人民法院难以承受，也加大国家、社会和群众解决纠纷的成本负担，效果也不一定好要建立健全多样化、多层次的社会矛盾纠纷解决机制，特别是发挥人民调解第一道防线的作用，及时将民间纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，有效地预防民间引起自杀、民转刑和“”群体性械斗、群体性上访，有利于缓解监狱管教压力，减轻党政领导工作负担，是新时期人民调解是实现依法治国、以德治国的重要基础调解的根本特征是自愿性，即当事人平等协商，解决纠纷，自觉而积极地按照公认的3社会规范约束自己的行为，调整社会关系我国人民调解工作的依据首先是体现广大人民群众共同意志的社会主义法律规范和政策，在法律没有明确规定的情况下依据社会主义道德进行调解，并通过调解活动进行社会主义法律和道德的宣传教育当事人通过调解活动，维护和实现自身权益、承担法律和道德义务，直观而深切地理解和掌握有关的法律知识和社会道德规范，这是社会主义法治建设和道德建设的生动实践广大群众在调解活动中受到活生生的教育，不断增强自身法律意识和道德意识，提高依法办事的能力，这对于加强依法治国、以德治国的社会基础、群众基础和思想基础，促进社会文明进步，具有十分重要的意义

（二）人民调解的任务和原则基层司法实践中，人民调解坚持调防结合，以防为主，多种手段，协同作战的方针“”、人民调解有以下几个方面的任务）积极调解民间纠纷；）深入开展纠纷排查、预防激化；）大力开展法制宣传和社会主义道德教育；）努力与基层民主法治建设112相结合，深化人民调解工作的社会效果

34、人民调解工作要掌握以下原则）平等自愿原则；）合法合理原则；）不限制当事人诉讼权2利原则123最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）司法解释第四条和第五条就是根据这些原则制定的在此有必要阐述不限制当事人诉讼权利原则人民调解不是诉讼的前置程序，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉这一原则要求，一是民间纠纷发生后，当事人有权迳行向人民法院起诉，二是当事人有权中断调解，三是当事人对经调解达成的纠纷仍有权提起诉讼，请求人民法院对纠纷和协议予以裁判此外，人民调解作为一项法律制度，还涉及到它的人民调解委员会组成，工作制度，人民调解员的产生以及司法部正在开展规范化建设问题，这里不一一赘述二人民调解协议的法律效力年月日最高人民法院颁布若干规定，从年月日施行，与此同时施行还有司法部《关于人民调解工作若干规定》这一部颁规章这两个规定把新时2002952002111期人民调解工作和规范化建设带入了一个春天《若干规定》第一条开宗明义人民调解协议具民事合同性质，擅自解除和变更人民调解协议违法

（一）《若干规定》的重要意义由于《民事诉讼法》第十六条第款对人民调解协议的效力规定不明确，当事人以为达成的调解可以随意反悔，挫伤了调解组织和人员的积极性，也使基层法官在受理2和审理涉及类似案件时左右为难，无法可依，导致近年来人民调解委员会受理的纠纷调解率、成功率下降因此它具有以下意义、进一步完善我国的人民调解法律制度法学界人士认为这一司法解释在人民调解制度的发展史上具有里程碑性质

1、为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了法律依据与此相关，引起诉讼时效、举证责任等问题的处理

2、为建立起人民调解和法院诉讼协调发展的良性机制创造了条件它使第一道防线与最后一道防线有机结合，两种法律制度协调发展、相得益彰，共同为稳定、改3“革、发展服务”“”、为正在起草的《中华人民共和国民法典》提供了素材为人民调解协议这一原来无名合同上升为有名合同奠定了基础，实际上就是在《合同法》的种有名合同的基4础上增加了一种有名合同因此，《若干规定》这一司法解释具有重要的现实意义和15深远的理论意义

（二）人民调解协议的有效构成要件人民调解委员会调解纠纷应当在查明事实，分清是非的基础上，充分说理，耐性导，消除隔阂，帮助当事人达成协议调解协议书将作为民事合同对待，适用《合同法》有关合同成立和效力的规定，可以成为民事权利义务的发生依据因而，不论合同纠纷、侵权纠纷、权属纠纷，还是不当得利、无因管理纠纷等，只要属于人民调解委员会的调解范围，由此而产生的协议，都具有独立的价值，即不依附于原有的纠纷事实而产生权利和义务也就是说，合法有效的人民调解协议产生后，非因法定事由，不得改变人民调解协议书本身具有当然的证据效力，原告请求履行调解协议时，只要举出了人民调解协议书，立案案由即可成立，并完成举证责任，不需对调解协议书存在的基础即原纠纷提供证据（目前其它调解组织或个人制作的调解协议还不能享受如此待遇）；当事人一方以原纠纷向人民法院起诉时对方当事人仅以调解协议书作为反驳证据，证明自己承担的义务仅限于人民调解协议书载明的义务同时，依据“”《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行归纳起来，人民调解协议书内容和形式上成立的有效要件包括以下几个方面、须经人民调解委员会调解；、双方自愿，不带强迫性；

1、当事人无重大误解，是真实意思表示；

2、内容合法、合理，约定清楚；

3、当事人签名盖章；

4、人民调解员签名，并加盖人民调解委员会印章5

（三）人民调解协议的执行6依据《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行三对新时期我国农村和企事业单位改革发展中人民调解工作看法据不完全统计，近年来，人民调解委员会受理的纠纷呈下降趋势，受理的纠纷总数与人民法院受理的一审民事案件的总数的比例（笔者称之调诉比）已由年代初的下降为目前的，这不利于化解基层矛盾纠纷，维护社会稳定，应当引起“”80立法、司法和法学部门人士重视和探讨

17.

111.71

（一）新时期农村的矛盾纠纷三农问题是关系我国改革、开放和现代化建设全局的重大问题，人民调解具有重要性和紧迫性年代以来的农村经济体制改革和中共中央六个一号文件稳定农“”村大局，农民是中国最大的社会群体，三亿份农业承包合同给九亿农民吃了定心80“”丸，党中央、国务院出台一系列扶农政策，使农村形势正朝好的方向发展但是，新“时期农村体制正在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经”营方式转变的过程之中，农业、农村和农民中出现了许多新情况、新问题一些地方在经济大发展的同时，却出现上访量大、集压，群众告状无门，干群关系恶化的情况、不稳定因素依然存在主要有）、农村土地承包纠纷和由此产生的使用权、经营权、分配权纠纷突出，这类纠纷引起的上访量大，甚至引发群体性的械斗事件；）、11农民负担过重，不合法不合理，村务不公开，干群矛盾恶化；）、黄赌毒、封建迷信、2非法宗教等现象死灰复燃，容易引起自杀和民转刑；）、重男轻女、家庭暴力、赡养3老人、离婚纠纷增多；）、征地拆迁、安置补偿纠纷调处难度大；）、农民工工资拖欠“”4问题严重；）、安全生产形势严峻，事故调处困难；

567、对策解决农村稳定和发展的关键在加强法治加强农村法制建设，更加显示人民调解制2度的优势新时期人民调解必须转变思路，建立大调解工作格局，具体应从以下几个方面入手）、强化全局意识、责任意识、防范意识；）、健全制度，规范程序，建立排查化解不稳定因素和处置群体性事件的动作机制；）、加大投入，重视两所一庭12（派出所、司法所、法庭）建设，发挥司法所指导人民调解和乡镇人民调解委员会调处3“”辖区重大疑难纠纷的作用；）、标本兼治，既要加大打击，又要深入普法

（二）新时期企事业单位改革中的矛盾纠纷4群体化，易激化；复杂化，难度大，这就是新时期企事业单位改革中矛盾纠纷的特点特别是企事业单位劳动人事制度改革触及了部分人的切身利益，势必产生大量而复杂的矛盾纠纷，不及时调处可能导致激化近几年，先后有企事业单位负责人被杀害、绑架的报道，少数地方甚至发生上街游行，阻塞交通的严重事件一个人下岗后，其影响是多方面的，纠纷是多重性的，企事业单位整体改革又使纠纷呈群体性特征同一件纠纷，在单位表现为与领导、同事之间为纠纷；在家庭主要是抚养、赡养、婚姻纠纷他们往往是在单位与领导或管理人员纠缠；在家里与家庭成员吵闹；在社会公共场所游行、静坐，阻塞交通，甚至于围攻政府机关，这些矛盾纠纷，影响到安定团结，很需要人民调解发挥作用面对新情况、新问题，人民调解应做好以下工作、强化社会主义道德教育包括公民道德教育、家庭职业教育、职业道德教育、社会道德教育等1，将人民调解工作纳入企事业单位改革发展的大格局，在治本治标上想主意、下功夫树立调解工作也出效益的思想和观点，把它纳入企事业单位的日常工作同研究、2同部署、同考核，妥善处理在职职工、家属工、农民临时工、退休职工、内退职工、下岗分流职工等不同群体因工资、奖金、住房、工伤、劳动保护、保险保障等纠纷，加强组织领导，提高队伍素质四对完善和发展人民调解制度的一些思索和探讨3随着社会的进步，人民群众对依靠法律手段，维护合法权益的认识逐渐提高，人民调解工作面临层出不穷的新情况、新问题，不断完善和发展这一法律制度，以适应新时期社会稳定、经济发展的需要，很值得我们去思索和探讨

（一）丰富人民调解委员会调解纠纷的内涵，拓展其工作领域前面已经谈到人民调解协议在诉讼中作为民事合同对待的问题但是，在调解实践中，当事人之间的主体地位不平等时，对这类纠纷人民调解可否受理，达成的调解协议书是否有效就产生了争议司法部《人民调解工作若干规定》对人民调解受理范围作了规定（包括两条限制性规定），这些规定虽无法律意义上的约束力，但对人民调解组织具有指导性在实际生活中，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系的纠纷十分广泛，如农村土地承包过程中产生的种种纠纷，，农业产业化服务中的合同纠纷，，划分宅基地、财务管理等纠纷，这类纠纷的主体往往是农村村民与农村合作组织、经济组织、乡镇企业等企业在转制、租赁、兼并、破产、收购、转让过程中与职工之间的纠纷，或者因拖欠职工工资、医疗费用等发生的纠纷，这类纠纷的主体为企业职工与其所在的企业城市街道市政建设、危旧房屋改造过程中因拆迁、安置、施工、噪音、道路交通等引发的纠纷，这类纠纷的主体主要是城市居民与城市市政管理组织，;施工单位、企业事业单位等这些纠纷在性质、内容和表现形式上都符合民间纠纷的特征，应当也完全可以纳入人民调解工作的范围这些纠纷往往因为于法无据或依法不属于人民法院受理范围，当事人的合法权益难以得到保护，容易引起激化，如当前村、社在讨论集体征地补偿费分配立案时，凭社员或村民讨论意见，剥夺少数村民的分配权益，引发上访对这些纠纷，人民调解组织应当认真受理，积极调处

（二）调解工作统计考核中应引入调诉比调诉比与过去的调解率和调解成功率能全面反映一个地区人民调解质量、社会“”稳定程度，把这三项作为考核基层法庭、司法所指导人民调解工作的指标“”“”“”

（三）建立调诉有效结合机制的几点思考、申请支付令年月日，重庆市高级人民法院院长张轩在全市人民调解工作电视电话会议上的讲话谈到，当事人持有效人民调解协议书，可申请支付令，人12004721民法院进行程序性审查后，应当受理笔者对此深表赞同、建立法院立案告知制度基层法院立案部门和人民法庭在受理民事案件时，应当在立案通知书上告知当事人，可以向当地人民调解组织申请调解，以减少诉累

2、调解不成的纠纷，原纠纷的诉讼时效中断《若干规定》第九条的规定有些欠缺，实践中，一些债务纠纷因债务人暂无履行能力或怠慢履行，债权人会面临两难起3诉，须预交诉讼费用；不起诉，按照诉讼时效一般规定，胜诉权可能消灭如果此时，“”债权人申请人民调解，债务人不参加或者参加调解又未能达成协议，人民调解的这种活动应当引起诉讼时效中断

（四）大力加强乡镇、街道人民调解委员会组织建设，提高调处重大、疑难纠纷的能力.新时期农村、城市社区矛盾纠纷排查和调解大格局的形成，要求在乡镇、街道社区象建招商引资平台那样，建立一个人民调解齐抓共管的平台，把人民调解与基层民主政治建设、信访、社会治安综合治理、普法及依法治理结合

（五）规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与人民调解中的非诉讼代理、鉴定活动这有利于增强说服力，提高调解协议书质量，提高民间纠纷调解成功率中国特色的人民调解法律制度，倍受外国法学界人士的青睐，纷纷来我国参观考察，一些国家已开始引进这一制度但在我国有的地方尚未引起重视，致使东方之花“”墙内开花墙外香瑞士司法界理论界来考察后认为，诉讼外调解应成为解决社会矛盾纠纷的主要手段，其理由是节约成本，提高时效，协议灵活，容易履行，和睦关系，预防激化等人民调解法律制度在外国能否行通，我们不去考究稳定压倒一切，我国改革开放和群众司法的实践表明，人民调解法律制度不仅十分重要，而且必将得到不断的健全、完善和发展第四篇论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善发展与协调公司诉讼理由是什么论诉讼调解与人民调解的衔接和制度完善冯莹丽韩战杰调解制度是我国审判工作中的一项重要制度，基于其自身的优势功能，受到了社会的普遍重视诉讼调解和人民调解是调解制度中的基本内容，两者各具特点，如何使两者有效的衔接起来，更好的发挥调解作用，对当前的法院审判工作具有重要意义调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院;的诉讼活动的压力越来越大法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官;的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战在这样的背景下，调解制度重新引起了全社会的重视，并经实践证明了调解制度在法院审判工作中的重要性（年我院民一庭共结案件，其中调解结案的就有起年一至四月份共结案件，其中调解件）在法院的审判工作中，如何更好的利用调解200827971417;2009制度到达社会效果和审判效果的统一，加强诉讼调解和人民调解的有效衔接成为本431208文将要探讨的主要问题

一、诉讼调解和人民调解的概念及其优越性诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势、来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、诉讼调解免去1上诉申诉执行成本），这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向、诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难以通情达理的2对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系整体地;考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部;分的是非曲直做出判断、诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同3意或拒绝这种解决方案的权利所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸、诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在法律的阴影下协商和妥4协，并可能达致双赢的结果，体现了自认的效益最大化和自治的价值取向“”

二、诉讼调解和人民调解在实施中所存在的问题

（一）诉讼调解中存在的问题、现行民诉法中规定诉讼调解要遵循查明事实，分清是非的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少，影响了诉讼调解的程序利1“”益、调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，法官为了提高办案效率，规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的自愿原则，利用自己的特2殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况“”下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样从而损害了当事人的合法权益、由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解3的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，;也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等、刑事调解中自愿原则贯彻不到位在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受4不合理的调解内容原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认;侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案

（二）人民调解中存在的问题、人民调解由于具有较大的随意性，可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局

1、调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的

2、调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性针对我3国诉讼调解和人民调解的功能优势及所存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接

三、诉讼调解和人民调解的衔接构想

（一）程序衔接一是建立诉前调解机制一方面，可在诉前引到当事人到相应的人民调解组织进行调解另一方面，可选择具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的人民调解员组成专门的调解机构，负责诉前调解二是建立诉中委托调解制度诉讼;中，对于可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解经调解，达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解书三是设立巡回法庭人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县（市）、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件四是建立实行经人民调解程序的诉讼绿色通道，方便快捷的巩固民调组织的工作成果

（二）工作制度衔接一是建立定员、定点、定期联系制度，选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，建立法官指导人民调解工作的长效机制二是建立聘任参与制度，聘请素质较高的人民调解员担任特邀调解员，邀请他们参与司法调解工作三是建立疑难案件指导制度，可派专人指导民调组织的疑难案件，帮助其梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性的指导人民调解员开张调解工作四是建立定期培训制度制定培训计划，定期开展对人民调解员的业务培训五是建立调解协议书评阅制度人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅

（三）效力衔接、当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持

1、具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行

2、经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭3前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循法律不禁止即为合法的;原则，凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力仲裁制度为我们“”调解效力的衔接提供了依据《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（年）》第条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成2000的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协48议的内容作出仲裁裁决书新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的和解协议，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书

（四）救济途径衔接“”调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段、诉讼调解再审制度的完善将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由1将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由

①对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审

②将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事

③由

④、人民调解协议救济制度的完善经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的违反法2律禁止性规定的损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意

①;愿，分别进行庭前调解或开庭审理;法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构

②当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入

③强制执行程序前，应予以司法审查

④

四、诉讼调解制度完善的再思考作为法院工作人员，我们所直接接触的更多的还是诉讼调解，如何完善诉讼调解制度值得我们再次深思建立调审分离、适度庭前调解制度结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括在大立案改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事“”务外，主要工作是开展庭前调解案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度经过庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现此外，在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到不缺位、不错位、不越位“不缺位要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以”支持“”不错位要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调“”解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作不越位就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个“”案，更不能就个案的具体处理发表意见探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的精审判之路快步迈进“第五篇浅论人民监督员制度的发展与完善浅论人民监督员制度的发展与完善”摘要人民监督员制度是公民对检察机关实施外部监督监督的重要方式之一，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然产物建立人民监督员制度是实现公正司法、阳光司法的新举措，也是法治进步的重要标志，但是，人民监督员制度作为一项创新性尝试其本身还有很多缺陷，急需发展和完善，本文就是针对人民监督员制度的发展和完善展开论证的关键词人民监督员；缺陷；完善人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法和法律赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序人民监督员制度是我国检察系统为了探索新的外部监督机制而进行的一次大胆的体制创新，它通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用伴随着人民监督员制度的全面推行和长期实施，已经证明这一制度是一种非常有效

[1]的外部监督机制，法律效果和社会效果显著它能够强化外部监督、防止错案和执法不公的发生；能够增进司法民主，扩大公民参与司法的程度虽然这项制度的积极作用明显，但是这项制度本身也有一个不断发展和完善的过程下面就对这项制度的发展和完善谈几点肤浅的认识

一、人民监督员制度的现实意义人民监督员制度是一项切合法制观念，富于时代精神的制度探索和创新人民监督员制度的实施在权利制约权力、民众参与司法和司法民主方面起到了重要作用，

[2]体现了司法的民主性，蕴含着司法过程中的公平正义理念，防止了检察机关滥用检察权，强化了法律监督职能，维护了公平正义实践证明，这项制度在依法治国和法治中国建设进程中，其重要意义是不言而喻的

二、人民监督员制度在实际实施过程中存在的缺陷人民监督员制度的制度构建是非常科学的，但是，从这项制度的实施效果来看，在实践中也暴露出了一些弊端，弊端如下人民监督员制度的法律依据不充分尽管人民监督员制度在实际运行中作用显著，但是这项制度法律依据欠缺是其明显的缺陷，人民监督员制度的宪法依据是我国《宪法》第条、第条和《人民检察院组织法》第条它以原则的形式规定了人民监督员制度存在的合法性、合理性，但是在操作层面仍然缺乏实用性最高人民检27417察院于年月颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》是人20103民检察院的内部规定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能为人民监督员制度的进一步开展和拓展提供真正的可操作的的法律依据人民监督员监督的效力有待明确有的学者认为，人民监督员行使的监督权是具有“”一定公权性质的私权利，是公民权利向国家公权力异化的形式，假如人民监督员监“督权没有实体刚性约束力，就会使监督形同虚设，更谈到效力二字因此，给人民监”督员监督权赋予刚性约束力是这一制度本身的客观必然；也有学者认为，人民监督员制度是社会外部权利制约国家权力的表现形式，其属性是外部监督，如果人民监“”督员制度的效力问题不能在实际工作中予以明确，那么势必将影响它的效力的发挥人民监督员监督范围过窄关于人民监督员的监督范围，最高人民检察院在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中明确为职务犯罪的上类案件因为当前上类案件尚不能完全涵盖所有职务犯罪案件，更不能包括所有检察工作“”人民监督员选任、管理的合理性不足设立人民监督员制度的原始目的，是应对和破“”解检察机关办理职务犯罪案件中谁来监督监督者的难题人民监督员制度的规范性、实效性要求必须要合理地选任和管理人民监督员，通过合理的方式把最优秀的“”人员选进人民监督员队伍当前检察机关在人民监督员选任中采取的自己选人监督自己的模式的思想观念和思维模式仍然存在，这导致社会公众质疑人民监督员“选任的程序是否公正、独立”由于存在上述理由，人民监督员制度发展和完善迫切性、必要性是有目共睹的同时，人民监督员制度的改革就是司法去行政化的专业表现，也预示着这样的一种发展趋势

三、人民监督员制度的发展与完善的几点建议”

[3]

（一）完善相关立法工作当前人民监督员制度仅是检察院系统内部的工作制度，并未被上升至法律层面上这样的机制限制了人民监督员制度民主程度、监督效能的发挥，只有将人民监督员制度法律化，才可能产生正真意义上具有法律效力的制度，才能使得该项制度与相关法律规定相衔接，也才能使得人民监督员制度的启动、监督程序及监督行为具有法律约束力为此，有必要在时机成熟的情况下提请全国人大修改《人民检察院组织法》，通过法律形式把人民监督员制度明确在这部法律中，进而单独制定《人民监督员法》，从法律层面上明确人民监督员制度的法律地位、权利、产生的条件、人数确定、任期、法律保障、经费补助、培训、责任追究等，包括人民监督员的权利义务、人民监督员的产生及相关内容、监督程序及任职保障的相关规定这种观点也是当前的主流观点如吉林省法学会会长李申学就认为人民监督员对检察机关的执法活动实施监督，应该获得立法授权当前，人民监督员制度是对在检察工作中如何实“现人民监督的一次有益尝试但是，人民监督员制度却缺乏赖以生存的明确的法律”基础，因此，加快人民监督员制度法制化进程尤为必要

（二）强化人民监督员的监督效力从当前的情况看，人民监督员对案件的监督效果来并不理想，监督员的意见不被重视很普遍，因为监督员的不同意见和建议，必须得到检委会的认可才能被采纳如果长期这样不被重视，势必要影响监督员的监督积极性，影响这一制度发展和完善，使这一制度流于形式，起不到应有的监督作用，既浪费人力又浪费物力从监督效力上看，这种监督仍然是一种软性监督，对检察权约束力相当有限，而检察权又是国家的司法权，又不可能作出让渡，为此，要想强化人民监督员的监督权，就必须从程序方面着手，扩大人民监督员对案件的参与程度，设计一些符合中国国情的程序措施，来保证监督效力此外，要保证人民监督员的监督案件的监督效力，也可设立检察人员主持的、人民监督员出席的和当事人参加的监督听证程序

（三）适当拓展人民监督员监督案件的适用范围检察机关设立人民监督员制度的宗旨是要消除公众对检察机关自侦案件公正性的质疑，是主动创设一个机会使社会公众对自侦案件进行监督而如今，伴随法治的进步，不应该囿于当时的想法，应该尝试大胆地将这一制度推广到普通刑事犯罪案件当中以及检察权行使的整个过程中因为当今社会检察权有逐步扩大的趋势，使得检察机关的自由裁量权呈现膨胀的态势，按照权力不被有效监督就会被滥用的客观事实而滥用检察裁量权的危害性不但存在于职务犯罪案件当中，而且也存在“”于非职务刑事犯罪案件当中，更存在检察权的行使过程中因此，扩大人民监督员的

[4]监督范围是必然的

（四）完善人民监督员的选任和管理要科学设定选任条件，切忌盲目不顾实际的形式主义人民监督员制度的着眼点和出发点就是要充分行使监督职能，保证司法公正为此，要合理规范人民监督员队伍结构，严格执行有关人民监督员制度的相关法律法规的要求要严格规范选任程序，确保人民监督员选任的公信力主要应在确定人选的程序方面下功夫，把政治信仰坚定、热爱祖国、热爱检察事业、道德水准高、工作能力强的人作为选人对象并且要引入竞争机制、淘汰机制、考核机制、任期限制机制、任职回避机制和层层选拔机制等等机制人民监督员要有广泛的代表性，有良好的群众基础、了解群众的诉求，敢于为群众说话和仗义执言人民监督员要有一定专业知识背景，最好是法学教师或执业律师其综合能力要强，素质要高，观察力要敏锐选任工作要置于阳光之下，以保证公平公正，防止弄虚作假，防止以权谋私拟任的人民监督员要符合人品端正，历史清白，公道正派的标准要确保优中选优，选出的人民监督员一定要热心司法监督、监督能力强、自身素质高、遵纪守法和诚实守信要加强人民监督员的管理工作，提高管理水平，要建立人民监督员的培训机制、考核机制和淘汰机制要运用科学的管理手段和法律手段约束人民监督员的监督行为，以促进人民监督员依法规范履职参考文献黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展与完善》法学杂志卞建林《人民才是法律监督的源头活水》正义网蒲晓磊谁来监督监督者不再是问题，载《法

[1]

[2]..

[3]“‘’”治周末》年月日，第一版孙代尧公权力异化形式及其根源人民论坛（）第页2014107

[4].[j].

20141222.。