中国法官制度 缺陷及改革设想

中国法官制度缺陷及改革设想第一篇中国法官制度缺陷及改革设想论文提要最高人民法院肖扬提出了中立、平等、公正、高效、独立、文明的现代司法理念围绕建立符合现代司法理念的法官“制度，法院系统进行了一系列改革本文首先分析了目前法官制度改革取得的成就”及存在的主要问题文章认为改革现行法官制度存在三大制约因素）社会对建立符合现代司法理念的法官制度缺乏认同；）经济发展水平的制约；）现行法官队伍1内部存在抵触因素文章提出了改革我国法官制度的几点设想）理顺党对法院的23领导关系；）以法律形式明确法官独立原则；）改革法官任命制度；）严格法官任职1资格；）取消法官等级；）减少机构设置，使审判骨干回到审判岗位上来正文公正234是人类社会永恒追求的价值目标，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院独立的56地位，高度的司法权威，是法治必不可少的内容，司法公正是现代社会一种普遍的价值观念司法公正要从抽象的社会理念，变为客观的社会现实，需要公正的司法制度，更需要高素质的法官队伍在推进依法治国，发展社会主义市场经济的历史进程中，人民法院要成为社会正义的权威，依法治国的支柱，必须改革现行法官制度，构建新型科学的法官制度因此，建立一套科学的法官制度，对法官的权利、义务、地位和作用正确定位，对法官实施有效的管理，提高法官素质，是当前司法改革中一项重要任务法官制度是审判制度的一个重要方面，其改革的步伐，成功与否，直接关系到审判制度的改革乃至司法制度改革的成败

一、法官制度改革的成绩目前，我国法官制度改革已呈现出积极、稳妥、扎实有效的发展势头，并取得了一些初步成绩主要表现在以下几个方面、法官制度实现了法律化，为法官制度奠定了生存和发展的基础我国宪法规定中华人民共和国人民法院是国家的审判机关人民法院依照法律规定独立行使审1判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉年，法官法的颁布和实施，“”“标志着我国对法官从传统的行政管理模式向依法管理的科学方向发展它为法官制”

[1]1995度的改革和发展奠定了法律基础，也为法官制度设定了基本框架法官法第七条、第八条规定了法官的权利义务，系统明确了法官的职责、任务，确立了法官的法律地位、法官资格的考试制度，杜绝了选任法官工作的随意性法官法实施以后，法官任职资格统一考试已进入了正常化、制度化，特别是实行统一的司法考试制度后，法官2资格考试更趋严格，有利于国家培养高素质的法律理论合格的法官这可以说是我国法官制度改革最为主要的成果、建立了法官培训体系为落实法官关于法官培训的规定最高法院建立了国家法官学院，各地高级法院设立了法官培训中心初步形成了各级培训体系

3、各级人民法院进行了审判长和独任审判员选任考试，选拔了一批业务素质较高的审判长和独任审判员，为探索法官独立行使审判权，还审判权于法官进行了尝试4

二、现行法官制度存在的问题尽管近年的改革取得了可喜的成绩，但由于历史的原因，现行的法官制度还存在许多问题主要表现在以下几个方面、由于法官制度长期以来套用行政管理模式，使得法官整体素质不高我国现行的法官制度自新民主主义革命时期开始建立，建国后基本套用苏联模式，在十年内乱1时期又遭到严重破坏文革之后，法院得到恢复，恢复之初，人员奇缺，除了一部分老法官归队外，更多的是从各个机关、厂矿充实进来恢复之初人们对法治的认识不足，充实到法官队伍的人员没有严格筛选，这就决定了现有法官的业务素质和政治素质基础较差在法官法实施前，法院在八十年代进行了大规模充实由于没有严格的选拔制度，许多专业能力及素质不高的人员进入法院，法官队伍整体素质一直得不到提高由于形势的发展，为了适应审判工作的需要，最高法院在上世纪八十年代设立了法律业大，有的分校在后期还与大学联办了自考考试，为法院确实培养了一批人才，法官整体素质得到了提高但由于师资、学习的时间等因素限制，业大、函授等毕业的学员其文凭与水平存在明显的差异，这是不争的事实、法官选任资格要求不严法官法颁布以后，对法官的任职条件进行了明确规定，在学历要求上主要是高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律2专业知识，工作满两年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位，可以不受上述工作年限的限制实施前的审判人员不具备条件的，应当接受培训，在规定的期限内达到规定的条件也就是说，这些规定对法院原有工作人员不具溯及力只是对实施后任命的法官有效即便如此，也

[2]仍然得不到严格的执行，由于人事权在地方，地方党政部门从政治的角度出发，在安排军队转业干部或政府换届时，往往硬性将领导干部安排到法院，有的直接安排进领导班子或审委会由于上述诸因素的存在，无法改变已有法官素质不高的状况法官法实施后按条件任命的法官其学历要求只要法律大专以上（法官法未修改前），工作经历及其他方面要求不高，要胜任专业性极强的审判工作，离专业化要求还有差距、审判职能行政化，法官地位不独立由于法院未能改变行政化管理的模式，法官难以真正独立行使审判权众所周知，在法院工作的人员，无论是政工、后勤、甚至3法警都有审判员审判职称并不是根据审判职业之需，而是作为一种政治待遇分配给了法院各个岗位的人员在法官法实施前，甚至法院工勤人员编制的司机也因其资格老被任命为审判员，形成了法院人人皆法官的现状其次，法官从事的并不都是审判职责以内的事务，例如还要参与地方综治、挂点扶贫等再次，法院的审判“”“”工作岗位与非审判工作岗位，按现行的体制可以随意调整，今天是审判庭的法官，明天可能是后勤处干部，这与行政管理的一套方法无差别这样，法官感觉不到其职业的神圣与严肃，无法增强自豪感对法官管理的行政化还体现在对法官独立办案的干预上，法官之上有若干级别的领导干预或制约着，如审委会、院长、副院长、庭长、副庭长有的法院还出台内部规定，判决书一律要院长、庭长签发，判处三年以上徒刑的案件要经过审委会讨论等等这些管理方法与行政管理如出一辙正因如此，法官们必须顺着领导的意图或思路办案，否则判决书签不下来，左右了办案法官，实际上剥夺了法官独立的审判权、法官的待遇和正常晋升得不到保障日前，地方各级法院由地方领导，法院的经费由地方财政支出，受地方控制在经济欠发达地区，法院正常办案经费，甚至工资4难以得到保障法官的职务迁升，特别是院领导职务的迁升去留，受当地党政机关的掣肘，无法避免审判案件时来自外界的干扰，滋生地方保护主义

三、改革现有法官制度，建立符合现代司法理念的，法官制度面临的现实困难从近几年法官制度改革情况看，建立符合现代社会的法官制度，还存在以下困难、现实社会对建立符合现代司法理念的法官制度没有认同感依法治国的口号是近几年才提出来的，人们的法律意识仍然十分淡薄几千年的封建意识和长期的人治1环境阻挠着法制的建立，大众的长官意识根深蒂固有关行政部门对法官职业、法官制度的理解、认同的态度不一我国实行法官由地方任命，法院的人、财、物均由地方管理，现实法官制度总是考虑与地方相关的人事制度平衡（例如在法官等级上就是与行政级别挂钩），改革难以实现突破性进展、社会经济水平的发展，对建立现代法官制度的制约建立现代法官制度需要一定的经济条件作后盾如选拔高素质的法官，除了给予较高的荣誉外，还应给予优厚的2物质待遇，才能吸引人才、留住人才享有物质财富的多少在一定程度上也影响社会对个体价值的评价法官的待遇不高，也是近年来，律师队伍中有大量的优秀法官流入，而法官队伍中却很难吸引优秀律师加入的原因所在同时，要保障和不断提高法官队伍素质，需要不断地进行培训和再教育，均需经济投入各地方经济水平差异大，发达地区只占少数的现状，制约了现代法官制度改革的进程、人民法院及法官队伍的现状，制约了现代法官制度的改革进程目前，在法院内部，无论是在审判庭任职人员，还是后勤、政工、人事等部门的人员，都与审判专业3人员一样拥有法官等级和审判职称，而且，这部分人员占法院人员的几乎一半，成为不办案的法官如果按专业化、精英化的建设方向改革，这部分后勤人员的待遇必然与法官有差别这部分人因为利益的损失，必然存在抵触心理另一方面，我国现有法官中，大部分未达到本科水平，严格按法官法进行选拔，现有法官许多会失去法官资格，这部分人也会对改革持低触情绪目前，法院人员进入是按照公务员选拔方式进行，法院高素质的人才储备不足每年的司法考试中，法院干警上线的绝对人数偏低就说明了这一事实，要补充法官存在困难这些因素都是法官制度改革的阻力

四、法官制度改革的目标推进法官制度改革，必须明确改革应达到的目标十五大指出推进司法改革，要从制度上保证司法机关依法独立公正地先使审判权和检察权十六大提出了司法改革的任务按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机“关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责任明确、相互配合、相互制”“约、高效运行的司法体制从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败，”“建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍《人民法院五年改革纲要》也提出通过改革逐步建立依法独立、公正审判的机制可见司法改革”

[3]的价值取向是公正司法，法官制度改革的目标，当然是建设一支政治坚定、业务精“”通、作风优良、执法公正的司法队伍第二篇法官制度存在的问题及改革初探法官制度存在的问题及改革初探法官队伍建设，可以说是一个剪不断，理还乱的话题有关这方面的论述，可以说是汗牛充栋、多如牛毛，可谓仁者见仁、智者见智但它毕竟是一个不容回避的话“”题，笔者试图从制度层面上解剖法官队伍存在的问题及成因，并对法官职业化提出自己的一些看法

一、对法官队伍现状的整体评价说到对法官队伍的整体评价，笔者想引用最高法院副院长曹建明的话，他说，年以来，全国法院大力加强队伍建设，取得了显著的成绩，广大法官和其他工作人员1998忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，严肃执法，秉公办案，为保障改革、促进发展、维护社会稳定作出了重要贡献事实证明，法官队伍是好的，是党和人民完全值得信赖的笔者认为，这个评价是中肯的，也是实事求是的相比而言，法官同行政机关和其他司法机关相比，从人员素质到工作效率都是比较高的，这是有目共睹的但这不等于说法官队伍就不存在问题了，实际上，我们的法官队伍无论从人员素质还是管理制度上都还存在一些问题和缺陷，存在一些不尽如人意的地方那么，现阶段法官队伍究竟存在一些什么问题呢

（一）从队伍素质上看，法官的整体素质尤其是业务素质偏低，职业化程度不高先从业务素质看笔者并不否认，我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院实事求是地说，我们有相当一部分或大部分法官还没有达到职业化的要求，有的还相距甚远或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了或者以上我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高如8090果单从数字看，法官的素质还是说得过去的但这只是表面现象，应当看到这些或以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生80其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也90有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距

（二）从法官队伍的人员构成来看，我国法官成分复杂，同质化程度严重不足从各级法院法官的来源来看，我国法院法官的成分极为复杂有的从行政机关调入，有的是教师改行调入，有普通高等院校毕业分配来的，有的是转业军人安排就业的，有的是经考试录用的，有的是以工代干转正的，简直是五花八门这些人有的是大学或大专毕业，有的中专、高中甚至初中毕业，学的专业也是五花八门，而普通高院“”校法学本科以上毕业的只占极小的比重这么多成分如此复杂的人组合在一起，由于文化程度不同、所学专业不同、经历背景不同，必然导致人生观、价值观、法律观的差异，最明显的是面对同一件案件，一个法院的不同法官或上下级法院的法官会得出截然不同的结论有学者指出，我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识，内部自律机制因而难以有效建立，不可避免地造成审判秩序的混乱和违法违纪现象的发生，从而导致法官的公信度不高，这个评价是十分中肯的

（三）从法官队伍的管理体制及管理手段来看，现阶段实行的行政化的管理手段已经不适应司法职业的内在要求先从制度设计上说，建国以来我们的各级法院都是按标准的行政机关设计的，就是现在，各级法院的内部机构设置和管理方式与行政机关并无二致如院长以下设副院长、庭长、副庭长，下设若干业务庭室和综合处室，院长、副院长分管几个庭室或部门的工作，这与行政机关的内部机构设置和运行方式极为相似所有的人民法院都存在一个金字塔式的权力结构，我们的法官被人为的分成了三六九等，法官与领导之间、下级领导与上级领导之间事实上存在着领导与被领导、支配与被支配的关系，领导的好恶在很大程度上决定着法官的升迁任用与奖惩，事实上形成了法官对领导、下级领导对上级领导的人身依附关系，而人身的依附必然导致意志的屈从，造成法官的人格缺陷，不利于法官职业意识的养成，不利于法官独立行使审判权这个权力结构适用于行政机关却不适用于人民法院，因为它违背了司法的规律再从各级法院的运行机制来看，现在通行的案件审批制度，也有悖于司法的规律通行的做法是一个案件要经过庭长、主管院长、院长审批或者审判委员会研究才能下判，审而不判、判而不审的问题始终未能解决这些庭长、院长不办案却可以唱主角决定案件的结果，而在一线办案的法官反而成了跑龙套的，可谓中国一怪实“际上，法官的审判活动无一例外地要经历获得案件事实择取法律规范解释法律”“”“”规范对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信形成判决的思维推“→→理过程这个思维推理过程是由法官独立完成的，它是一个个性化的脑力劳动，不需→→要他人的干扰这种无限往复的逻辑实证过程会外化为一种定向的思维习惯，成为法官职业化的一个突出特征而现行的案件审批制度却未能体现这一特点，以行政权力代替审判权的行使，实际上是违背司法规律的

（四）从法官队伍的数量及工作效率来看，我国法官数量过于庞大，工作效率不高据统计，我国现有法官大约多万人，平均每

20、千人就有一名法官，与发达国家每万人有一名法官的比例相比，我们的法官数量实在过于庞大与数量庞大形成鲜明对比的是，我国法院法官的审判效率565—6并不高，每人每年结案只有

三、四十件案件，只相当于美国法官的十分之一为什么我们的审判效率如此之低是不是一线法官办案的绝对数量很少我看不是，我们有相当一部分法官一年能办一二百件案件，一般的也能办百十件，效率并不低造成平均结案率低的很大一个原因是我们的法院存在相当数量的脱产或半脱产法官在法院，办案最多的是审判员（包括助审员），副庭长次之，到了庭长一级办案“”“”就少了，当了院级领导就基本不办案了，再加上不办案的行政管理人员、综合科室的法官，不办案或基本不办案的法官占到了法官总人数的一半左右这样平均下来，审判效率自然不会很高

二、关于法官队伍存在问题成因的思考关于法官队伍存在的问题成因的探究，应当从分析问题入手，最终从制度的层面加以考量

（一）关于法官素质的思考先从法官的选任看，选拔任用法官的标准过低使得法官的整体素质先天不足法官职业是一个特殊的职业，法官以行使国家审判权为专门职业，不仅要具备国家公务员必须具备的基本条件，而且要具备法官必须具备的独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位然而建国以来，特别是法官法实施前，法官职业的特殊性一直被忽略了，对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求，很多人可以未经严格选拔而进入法官队伍由于没有严格的选拔任用法官的标准，一个人到了法院不论是否从事审判工作，不论素质是否符合审判工作的要求，只要达到一定的工作年限和干部级别，都被任命为法官法官职称实际上已经成为一种象征、一种可以平均分配的待遇结果导致两个恶果，一是法官队伍无节制膨胀，形成了一支数量庞大而素质参差不齐的法官队伍相当一部分人虽有法官职称但却不胜任法官职务二是法官与书记员比例失调，由于书记员逐渐被选任为法官，造成书记员严重缺乏，一些本应当由书记员承担的工作却由审判员来完成，造成法官与书记员分工不明，既影响了工作效率，又影响了案件质量再从对法院、法官的管理制度看，制度的设计忽视了法官职业的特殊性建国以来我们在制度的设计上把法院等同于一般的行政机关，将法官等同于一般的公务员进行管理（即使到了现在，法官仍然沿用公务员的考核办法，法院的干部任免仍沿用行政机关的做法），在制度设计上忽视了法官职业的特殊性而当我们真正认识到法官职业的特殊性的时候，时间已经过去了半个多世纪，法官队伍职业化程度不高的现实已经造成，我们正在为忽视法官职业特殊性的制度设计付出代价，而且还要继续付出代价现在我们却过多地指责法官的素质低下，实际上，法官的素质是由法官制度决定的，既然你在制度设计上将法院等同于一般的行政机关，既然你将法官等同于一般的公务员，那么你就没有理由要求法官具备比公务员更高的素质所以单纯指责法官素质低、不求上进是有失公正的

（二）关于法官管理体制的思考首先从领导干部的任免看，领导干部的选拔任用制度不符合法官职业化的要求建国以来，法院的领导班子都是同级人大任免，实际上是由组织部门选任委派这在行政机关并无不妥关键在于法院不是一般的行政机关，法院是一个专业性很强的部门，你从其他党政部门选配干部，很难适应审判工作专业化的要求比如说一个相当级别的领导，尽管他政治素质好组织能力强，在行政机关他可能是一名称职的领导，但到了法院却未必为什么，因为当法院的领导，不仅要具有行政机关领导所应当具备的基本素质，还要求你具备一定的法律背景和司法经验而我们通常的做法是，将党政机关的领导直接选派到法院担任领导职务，尽管他对法律是个门外汉，尽管他一个案子也没办过，但到了法院就可以直接被任命为院长、副院长、纪检组长、政治处主任、审判委员会委员，而从事审判职业几年、十几年甚至几十年的法官却要听命于这些从来与法律无缘的人，这在法治国家简直是不可思议的，而在中国却成了通行的做法，见怪不怪了这种做法抹煞了法官职业的特殊性，而它带来的负面效应更是不能低估的，它使法官认为，当法官不必研究法律，只要研究好社会学、学会为官之道就足够了不懂法的人可以当管法官的官，享受一线办案法官无法享受的尊“”荣，那么法官还有什么必要劳心费神地学习法律退一步说，学了法律，成了专家“又能如何”其次从法院的内部运行机制上看，现行法官制度的激励机制不符合法官职业化的趋势制度的导向和评价功能是巨大的，有什么样的评价体系，就会有什么样的价值观念既然你将法院设计了自上而下、由高到低的权力结构，既然享受尊荣的等级与官阶成正比，既然当了官能过上食有鱼、出有车的体面生活，享受到普通法官无法享受到尊荣，那么法官必然形成以当官为荣、当兵为耻观念可以说，我们现在实行“”的法官制度，实际上是鼓励当官，而不鼓励在第一线办案的制度所以说，行政化“”的管理体制不仅不能保证选拔出高素质的法官，更重要的是还造成了法官价值评价“”体系的扭曲一个人到了法院，当了书记员，想当审判员，当了审判员，想当庭长，当了庭长，想当院长，没有一个人甘愿一辈子当个书记员或审判员的实际上，评价一个法官水平高低的标准已经变成了他实际享有的行政级别的高低，而其本身所具有的法律素质倒在其次了而在现有的体制下，想当官除了需要具备一些基本素质外，更重要的是有道，所以我们的有些法官不是把精力用在学习研究法律上，而是千方百计挖空心思想当官那些当官无望的，则消极地对待工作混日子，那些真正高素“”质的法官由于年轻或社会经验不足无法得到晋升的机会而处于较低的等级，无法享受到法官职业应当给他们带来的尊荣，导致他们对前途、对事业悲观失望，而逐渐丧失了进取心，整个法官队伍缺乏应有的生机和活力，这就是现阶段各级法院的法官学习业务提高素质缺乏内在动力的根本原因，这就是我们花了那么多钱搞了那么多的进修、培训而效果不理想的真正原因，这也是提高法官整体素质的最大障碍再次，从审判管理的运行模式上看，案件审批制度的存在即违背了审判规律，也不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高现在通行的做法是案件的层层审批把关和审判委员会讨论案件制度尽管近年来我们一直提倡领导办案，一直提倡要还权于合议庭和独任审判员，但结果却不尽如人意为什么因为案件审批是以领导的行政管理权力为前提的，我们的领导习惯于审批案件，实际上我们的一些领导也只能审批案件，他们把审批案件当作自己权力的象征而不容他人染指和削弱实际上案件审批不过是审判权在审批者和办案者之间的再分配，审批案件除了正常的掌握审判动态或案件把关之外，还存在一个案件的决定权问题，而这个决定权在当前的司法环境下多多少少地具有某种可交换的属性，能给审批者带来某种利益，所以作为法院最高权力的享有者不可能把案件决定权真正还给办案法官这才是案件审批制度存在的最深刻的原因当然，笔者并不否任案件审批对保证案件质量所起的作用，特别是在当前法官素质普遍不高的情况下但是应当看到，我们的有些领导，对法律知识的熟悉程度并不见得比一线办案法官高多少，尤其是从其它党政机关调入的没有法律背景和司法经验的领导，就是从优秀法官提拔起来的领导，由于他们不办案或很少办案而整天忙于行政事务，其业务能力也未必比提拔前更高实际上由领导审批案件或经审判委员会研究案件，并不能有效地发现和避免案件的实体和程序错误，相反我们的案件审批者或审判委员会对同一个案件经常会得出截然相反的结论这里特别应当指出的是，由领导审批案件或由审判委员会研究案件的做法还具有一定的负面影响，一是它容易使审判人员形成依赖和懒惰心理由于审批把关制度的存在，使得审判人员遇到疑难问题不是自己寻找法律依据和运用法学理论进行解决，而习惯于将疑难问题提交审判委员会或案件审批者决定，久而久之他在心里会想，反正我说了也不算，还不如将问题上交，自己落个清闲因而案件审批制度不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高，实际上已经成了素质不高的审判人员的拐棍，在一定程度上保护了低素质的法官二是不利于错案责任的追究案件审批制度分散甚至模糊了案件承办者的责任，使得真正出了错案时责任无法追究“”“”以上我们分析了造成法官队伍素质低下的种种原因值得特别指出的是，这些原因不是孤立存在的我们看到，忽视了司法规律的法官制度造成了法官队伍无节制膨胀和素质低下；而数量庞大的法官队伍和素质低下的现实又给行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件审批和审判委员会制度等）又在一定程度上保护了法官的低素质，各种因素交互作用、互为因果，导致了法官队伍目前的状况法官队伍存在的问题仅仅是表象，而制度的设计才是根本笔者常常思考这样一个问题，司法体制改革和推进法官职业化，是靠领导的号召和要求，还是靠制度的改革与创新笔者得出的结论是，解决法官队伍存在的问题，必须从制度设计入手，从根本上解决问题法官的职业化建设，必须同司法体制的改革同步进行，没有体制的改革与创新，法官职业化就失去了动力和保障，最终也不会取得实质性的成果

三、关于法官职业化建设的几点建议法官制度改革的目标应当是法官要办案、法官愿办案、法官只办案实现这个目标的标志是法院里最大的官是法官，最高的长是审判长这一官一长只管案件，而“”“”“”不管其他的法官为此，必须重新构建能够体现司法特质的法官制度，在这个制度的保障和约束下，造就一支高度职业化和高度自治的职业法官队伍为此应当解决好以下几个方面的问题

（一）关于法官职业的准入问题目前我们已经认识到了法官选任标准过低的问题，设立了司法考试制度，提高了法官职业准入的门坎，但这只是解决了今后的普通法官的职业准入问题，领导干部的职业准入问题和实行员额制后法官的选任标准问题仍未解决“”法官法规定，法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，而没有规定必须通过国家司法考试，为此就有了当院长容易，当法官难的说法人民法院的院长、副院长具有法官和领导双重身份，理应在业务素质上高于“”法官，但在选任的标准上却低于法官，为党政干部继续进入法院当领导留下了后门，实际上是对现行的干部管理体制的迁就如果我们对这个后门不及时予以堵“塞，将严重影响法官职业化的进程为此笔者建议，应当修改法官法，将这一后门”“”堵住“”根据法官法的规定，最高人民法院已经决定在全国法院推行法官员额制度和法官助理制度意图通过将在职法官划分为法官和法官助理达到法官数量大大减少、法官素质大幅度提高、法官中心地位大大增强的目的这无疑是推进法官职业化的重要“举措笔者认为，定额后的法官不同于传统意义上的法官，应从立法上进一步提高法”官的任职条件在法官法修改以前，应在法官法确定的既有条件范围内从严要求，以真正体现法官的精英化、职业化因而应当制定严格的担任法官的标准，而不能简单地将我们的院级领导、中层干部和一些素质较好的审判员直接过渡为法官关于确定法官员额后法官的选任标准，有的学者将定额后的法官任职条件限定为高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识；通过全国司法资格统一考试；有较高的审判专业水平，能独立承办复杂疑难案件，具有熟练的驾驭庭审的能力；具有较强的文字表达能力；法学基础理论深厚，有较强的调研能力，有一定数量的法学论文发表；有良好的政治素质和道德品质、较高的社会评价；身体健康，能够胜任繁重的审判工作；从事法律工作五年以上笔者认为，这个标准值得考虑，如果严格按照这个标准选任法官，那么选任出来的肯定是精英化的法官这里面有几个硬性标准，一是学历条件，二是通过国家统一司法考试，三是有一定数量法学论文发表，其中最难的就属通过司法考试了笔者一直认为，法官法修正案没有规定在职法官一律要通过司法考试才能继续担任法官职务，实际上是对在职法官素质良莠不齐的现状的一种妥协大多数法官难以通过如此难度的考试，且不说还有相当一部分法官连报考条件都不具备司法考试对应试者法律知识、法——学理论的考察是极为严格的，也是其它考核考试无法替代的，法官员额确定后既然我们要选拔精英法官，理应通过司法考试借司法考试的方式对法官队伍进行一次彻底洗牌，既解决了员额确定后法官的选任标准问题，又很好地解决了在职法官的分流问题，可谓一举两得当然这需要一个过程，在实行员额制的初期，为保持审“”判业务的延续性，可由符合法官法规定条件的法官代行职责，以后逐渐由达到条件的人替换

（二）关于法院的内部机构设置和领导干部过渡问题目前各级法院内部均设有刑事、民事、行政、执行等业务庭室和综合科室各个审判庭既是审判业务分工的结果，又是行使审判权的单位审判庭设庭长、副庭长职务，院长、副院长（包括院长助理和副院级审判员）分管几个庭室的工作，形成了一套完备的行政管理网络这样一个机构设置实际上成了行政化管理方式的载体但管理的对象却不是行政事务而是审判业务或具体的案件法官审理案件是一个复杂的脑力劳动过程，它在本质上具有排斥行政权力干预的属性，因而我们不能套用行政管理的方式管理审判业务，因而审判庭的设置也就失去了存在的必要有学者建议，从长远看应当取消审判庭的设置，代之以专业合议庭或办案组，这个建议应当采纳取消审判庭的内部机构改革应当与推行法官员额制度同时进行，不然新选任的法官又成了承担案件审批职能和行政管理职能的行政管理者，改革的目标就难以实现最高法院已经在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中规定对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理，建立科学的管理制度这里面涉及法官、法官助理的角色定位问题应当明确规定，只有行使国家审判权审判案件的法官才具有审判职称，其他人员包括法官助理、专职行政人员、法警、书记员等一律不再具有审判职称，专职行政人员、书记员、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是协助法官工作的法院工作人员员额制实行后，对于未被选任为法官的审判人员，应当免去审判员职称这里需要指出的是，法官员额制还存在一个与现有的法官等级制度和干部管理体制的协调问题员额制实行以后，肯定会出现等级高的法官给等级低的法官当助理的现象，等级高的法官可能在心理上一时难以适应，因而可能造成工作上的摩擦实“”际上，法官的素质只能有审级上的差异，在同一级法院没有必要将法官分成三六九等建议修改法官法，取消或修改关于法官等级的规定相对于法官等级设置问题，我们的领导干部如何过渡可能更为棘手领导干部具有较高的行政级别和法官等级，但有些领导干部由于自身素质和工作性质的限制，其业务素质可能无法达到定额后法官的选任标准在这种情况下我们是坚持定额后法官的选任标准还是对这些领导干部网开一面如果坚持选任标准，就涉及如何对待他们现有的领导职务问题，如果网开一面就无法达到员额制后法官精英化的目“”的笔者认为，不能因为他们的法官等级、行政级别高而一律给予他们法官职称，可“”允许这些人做一次选择，达到定额后的法官选任标准的，可担任法官职务去办理案件，达不到的，可留任原职务

（三）关于审判权的运行方式和监督机制问题人民法院现行的审判业务运行方式完全是按行政机关的管理方式设计的，主要靠领导督促和案件审批管理审判业务，领导本身不办案或极少办案，但却成了法官的法官、裁判者的裁判者这种以行政权力代替审判权行使的管理方式的弊端是显而易见的近几年，我们一直提倡领导干部办案，但收效甚微，为什么因为我们的领导已经习惯于审批案件和处理行政事务，他们手中的行政权力使他们不屑于繁杂琐碎的案件审理，他们不办案是因为他们有决定案件结果的行政权力所以解决领导干部不办案的问题应当与改革行政化的管理体制同步进行法官职业化必须解决领导不办案的问题在法官数量庞大的情况下领导不办案问题好像还不十分突出，将来员额制实行以后，法官的数量将减少到现在的一半或更少，那时候你再允许那么多的领导不办案而去审批案件，显然是不现实的打个比方，一个法院现有名法官，现有不办案的院级领导人，审判工作运行基本正常，而实行员额制以后，法官只剩下人或更少，假如这名领导都过渡为法官，将出6010现名领导为名法官把关的现象，平均每个领导只审批两个法官办理的案件，3010管理手段与审判效率的矛盾就会立刻凸现出来当然，改革行政化的管理机制需要1020一个过程，在取消案件审批制之前是否可以将领导与法官的身份合二为一即保留他们的领导身份但专门从事审判工作，以后逐渐将行政权力分离出去但要真正解决这个问题，还需要立法上的支持应当通过立法的方式将领导干部的行政权力和审判权分离，最终建立判者审、审者判的审判工作运行机制或许有人会说，领导不审批案件都去办案了，出现问题怎么办实际上领导审批案件的做法并“”不能保证案件不发生问题，取消案件审批并不是取消监督制约机制，相反对法官行使审判权的监督机制只能加强不能削弱我们不需要的只是行政化的监督机制，对于法律规定的审级监督、再审监督和纪检监察监督必须坚持，而且笔者还设想在人民法院之外设立法官违法违纪举报中心，这个机构应当独立于法院之外且不受各级法院司法辖区内党政机关的干涉，而且这个机构实行的只能是事后监督这样效果可能更好一点

（四）关于法官职业的保障问题法官的职业保障包括地位保障、物质保障、人身保障等内容这里着重谈一谈地位保障和物质保障法官员额制和法官助理制的设立本意就是建立并保障法官的中心地位但不解决员额制所涉及的法官制度的深层次问题，员额制的目标就可能无法实现司法改革的核心问题就是解决法官的价值取向问题，其目标应当是从鼓励法官当官到鼓励并保障法官办案因此必须确立法官在法院中的核心地位这个问题说起来还是行政化的管理体制惹的祸因为一个法官当了官会给他带来种种好处，所以他要当官而不愿意办案所以制度的设计应当从剥夺当官带来的种种好处入手，最终使得一个法官不当官也能享受当种种优待，享受到法官职业给他带来的尊荣，这样他就会把全部精力投入到审判中去而不挖空心思地想当官，这样才会真正提高审判质量和效“”率这件事情说起来容易作起来难笔者建议从以下两个方面入手，一是司法资源的分配要以法官为中心司法资源包括对物质装备的支配权、对法官助理书记员的支配权等应当优先保障法官办案经费的使用、车辆等装配的使用，优先保障法官对法官助理、书记员等司法辅助人员的配置和支配二是削弱并最终解除法官对领导的人身依附现阶段法官的命运在很大程度上是由领导决定的，法官与领导之间存在着支配与被支配、决定与被决定的人身依附关系确立法官的中心地位必须打破这种人身依附关系对法官的选任、考核、奖惩应当严格依照法律的规定进行，法官员额制实行以后，对法官的选任、考核、奖惩应当由专门的机构来组织实施，至少不应当由本院的领导组织实施这样法官才能不依附于领导的意志，独立审判才能真正实现在西方发达国家，法官的收入一般都比较丰厚法官的收入高于公务员，也是世界上大多数国家的通例之所以这样，一是法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质报酬，二是高薪有助于养廉法官职业的特点决定了法官应尽量避免以盈利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其惟一的收入来源这样国家就必须保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，免去后顾之忧，从而不受金钱、物质利益的诱惑现在法官的工资实在是微薄得可怜，只能维持最低的生活为此一些高素质的法官不满于菲薄的待遇而辞职当了律师，据笔者了解，参加司法考试的在职法官大多数都有辞职当律师的想法我们现在的法官保障制度不仅不能吸引高素质的人才，就连法院现有的人才也留不住，足以引起我们的反省为此，应当大幅度提高法官的待遇法官员额制实行以后，留下来的法官数量大大减少，素质大大提高，没有理由不享受较高的待遇实际上，大幅度提高法官的待遇，既可以增强法官职业的吸引力，吸引高素质的人才加入法官队伍，又可以有效地避免违法违纪现象的发生现在由于法官待遇太低，一些法官或参与经营活动，或利用审判权牟取一些物质利益，将来法官待遇提高了，我们就可以提出更严的要求，杜绝法官参与经营性活动和利用审判权牟取私利，有助于提高法官队伍的社会评价另外我国各地方的经济发展水平相差较大，由地方财政拨付法官的工资，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差太大笔者所在的县级法院院长月工资不过千元，而中级法院一般的法官比县级法院的院长挣的都多，这是极不正常的上级法院需要高素质的法官，基层法院同样需要，工资标准相差如此之悬殊，势必产生高素质的人材向上级法院和经济发达地区法院集中的趋势，不利于基层法院和经济欠发达地区的法院吸引高素质的人材所以应当统一法官的工资标准，使上下级法院、经济发达地区和经济欠发达地区法院法官的工资标准相差不致太多第三篇干部人事制度改革的做法及设想干部人事制度改革的主要做法及设想

一、近五年来干部人事制度改革的主要做法自年以来，区认真贯彻中央、省、市干部人事制度改革精神，不断解放思想，与时俱进，开拓创新，因地制宜，大胆2001****改革，初步形成科学、民主、规范的干部人事制度主要做法是

（一）坚持理性与人文相结合，不断创新观念，努力形成正确的选人用人导向五年来，区委始终坚持把解放思想、实事求是、与时俱进、树立科学的发展观、“”“”政绩观和人才观与尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造紧密结合起来，牢固树*****立用事业选人用人的新观念，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部选拔上来，形成正确的用人导向“”、坚持在市场经济条件下，抓干部人事制度改革就是抓经济工作的观点市场竞争，实际上就是人才的竞争如何发现和大胆使用这类可以推动区域经济发展的人1才，成为在市场经济条件下干部人事制度改革的中心因此，解放思想，就是要树立正确的用人观，在讲政治、讲党性、讲大局的同时，还要牢固树立搞好人事制度改革就是推动生产力发展的观点改革干部人事制度，可以为市场经济良性循环提供良好的环境和机制，为领导和决策市场经济的发展方向提供大批可用人才，最终达到振兴区域经济的目的通过干部人事制度改革，大批认识和掌握了社会主义市场经济基本理论和特征，具有总揽经济工作全局能力的干部被选拔到领导岗位上来了，人、财、物资源配臵整合到最佳状况年全区财政收入提前两年实现了过亿元的目标，去年达到亿元，就是区委坚持在市场经济条件下抓干部人事制度改革2003就是抓经济工作观点的结果

1.

42、坚持德才兼备与注重实绩相结合，大力培养选拔干部选拔德才兼备的人进入领导班子中来，是加强对全区经济工作领导的组织保证对年轻干部只要能力强，本事2好，能带领人民群众走社会主义道路，能够打开局面，改变面貌，发展生产力，提高人民文化生活水平的人就要大胆提拔任用，把德才兼备、四化方针与注重实绩结合起来，对优秀人才不求全责备，大胆地让勇于开拓进取、能成就事业的人担当重“”任年以来，我们提拔到科级岗位的年轻干部，占提拔干部总数的一大批德才兼备的年轻干部被选拔到领导岗位上，年区委公开选拔了一名年仅200290%岁的团区委书记，经过两年的培养锻炼，去年又将他调任竹山桥镇担任党委书记200125年来，共培养选拔科级干部余名，其中名成长为县处级领导干部年5区委实施了工程，即选拔名国家干部到社区和农村任党支部书记，选拔200162003名干部参与重点项目建设，选拔名年轻干部职工离岗创业年初在全市“551”5050首创选派名新提拔的科级干部到区信访局挂职锻炼，经过一年的锻炼，去年底1002004名干部都被选派到乡镇、街道和区直单位担任正职；今年初又选派名新提拔干部55到区信访局挂职

3、坚持不拘一格选人才，做到能者上，庸者下在干部任用中，树立无功也是过的用人观，敢于用那些棱角分明，敢讲真话，本质好，工作尽职尽责、能开创新局面的3“”人，不用那些不求有功但求无过、八面玲珑的无为庸人努力拓宽选人视野，广开渠道，打破地域、身份、所有制等条条框框，面向社会、面向群众、面向基层，广开进贤之路近五年来，共从别的县区公开选拔了名科级正、副职，面向企业选拔了名科局副职和乡镇副职，名有争议的干部在经过调查核实后，也得到了提拔重用，56名政绩平平，缺乏开拓进取精神的干部从领导岗位调整下来13

（二）坚持原则与制度相辅相成，不断健全制度，努力使干部工作制度化、规范53化、程序化“”“”随着中央五个规范性制度的出台，推进政治体制改革和深化干部人事制度改革已经进入了实际性步骤区委把用人原则与用人制度结合起来，既做到了铁面无“”私，又使全区干部人事制度改革和干部任用工作日趋规范化、制度化、程序化，从而****走上了科学管理的轨道从而彻底杜绝了用人的随意性、任意性和一言堂的现象“”、建立完善制度区委根据十年来干部人事制度改革实践经验和中央五个规范性制度的具体内容，结合实际，相继研究出台了《区干部考察预告制度》、《1****“区干部考察责任制度》、《区干部任免操作规程》、《区干部调配和分类管理规”*********定》、《区党政领导干部交流工作制度》、《区党政领导干部任前公示制度》、********《区领导干部任职试用期制度》、《区党政领导干部辞职规定》、《关于调整不********胜任现职党政领导干部的暂行办法》、《区党政领导干部任期经济责任审计制********度》、《关于党政机关竞争上岗工作的暂行规定》、《区公开选拔党政领导干部制****度》《领导干部考核末位淘汰制度》、《领导干部民主测评不称职免职制度》、《超职数****呈报讨论干部责任追究制度》、《领导干部家属子女和身边工作人员提拔任职备案制度》等十六个干部管理任用工作制度，使全区干部工作走向规范有序、改革创新制度近三年来，区委除了坚持凡进必考的原则外，还在强调考察者责任、考察范围等方面作了积极的探索，收到了比较理想的效果一是在选拔任用制度2“”上创新逐步降低委任制干部的比重强化考任制，逐步扩大考任制在选拔任用干部中的比例我区已进行了三次公开选拔科级领导干部（人），安排公选职位个，两次公开选调机关工作人员（人）二是在干部考察制度上创新我区建立了1115干部考察工作责任制，考察人员除写出考察对象的现实表现外，还要提出使用意见，21最后签订考察责任状，责任状写明考察情况属实，如有故意隐瞒，造成选人用人失误，本人愿承担考察干部责任制度所规定的相应责任，接受相应处分三是考察范“围上创新考察了解的人员不仅有本单位的干部职工，而且有上级主管部门和下属”单位的同志，不仅有院子内的人，而且有院子外的人，不仅看八小时之内的工作、生活情况，而且要看八小时外的生活、社交情况，力争全面、综合考察掌握干部“”“”的情况四是对考察情况实行公开讲评年月，区委在干部考察全面结束后，一改以往考察情况秘而不宣的情况，召开乡镇、办事处、部办委科局单位主要负20047责人大会，进行公开讲评分析这一做法在全市乃至全省尚属首例、畅通用人渠道理顺干部出口，畅通用人渠道，是事关干部人事制度改革成败的关键区委严把干部出口关，确保了全区干部任用工作的顺利进行实行诫3“”勉制度对问题比较突出的班子或党政领导干部，规定一定的诫勉期，限期整改提****“”

①高对整改效果不明显，没有改正错误的，作出调整实行降职区委制订了《调整不胜任现职党政领导干部的暂行办法》，明确了不胜任干部的界定标准、调整方法

②和程序以及干部调整后的待遇，增强了调整不胜任干部的可操作性严格实行了辞职制度、试用期制度五年来，全区诫勉谈话了干部人，调整人，降职

③人，干部停薪留职人，离岗休养人，在试用期中取消任职资格人，有1315375余名干部顺利通过了任职试用期121371200

（三）坚持实行阳光工程，不断扩大民主，努力提高干部选任工作民主化程度一是努力扩大干部推荐中的民主我们增强了干部推荐的透明度，实行推荐职位、任“”职条件双公开二是努力扩大干部考察中的民主制订了干部考察预告制度，对一个单位领导班子和干部进行考察的前天，就将考察的有关事项预告考察对象所“”在乡镇、街道或单位的干部群众三是努力扩大干部讨论决定中的民主严格执行集12体讨论、决定干部的制度和程序，坚持民主集中制，坚持集体讨论决定干部，不允许搞个人或少数人说了算，严格按规定程序办事，不允许违反程序四是努力扩大干部监督中的民主聘请监督员，开辟电子政务，设立电子信箱，积极受理群众举报，慎重对待匿名举报，认真组织调查核实

（四）坚持廉洁自律，不断强化纪律，努力遏制跑官要官、买官卖官歪风一是在干部考察上求真务实在考察范围上，坚持走群众路线，在更大的范围内倾听“”群众的意见和呼声；在考察方法上，通过个别谈话、发放征求意见表、实地考察等方法，广泛深入地了解情况；在考察纪律上，坚持原则，公道正派，深入细致，如实反映考察情况和意见，在工作程序上按章办事按照《条例》规定的程序和规则办事，不论在什么时候、什么情况下，都不简化、不变通，更不允许违规运作和逆向操作二是在自身要求上严守纪律对违反规定的干部任免事项不予批准，对用人失察失误造成严重后果的，追究主要责任人以及直接责任人的责任区委领导个人向区委推荐优秀干部时，必须向区委填写《干部推荐责任状》，对自己推荐干部的德、能、勤、绩、廉负总责三是在干部任用上作出廉政承诺区委书记代表区委常委会向全区人民作出了五项廉政承诺，即坚决抵制跑官要官，坚决拒收钱物，坚决制止打着领导的旗号办事谋利，坚决禁止在经济活动中以权谋私，坚决遵守党纪国法坚决杜绝跑官要官、买官卖官歪风“

二、当前干部人事制度改革工作亟待解决的主要问题和重点难点问题”十六届三中全会召开前夕，中央颁布干部人事制度改革方面的六个重要文件（通称），表明中央从整体上加快了推进干部人事制度改革的步伐，这一举措与十六届四中全会将加强党的执政能力建设作为重要议题是一脉相承的干部人事制度改“5+1”革重点是加强党的执政能力建设，具体到执政能力建设，首要的问题是要解决各级领导干部的素质问题，而改革和完善党的领导方式和执政方式又是重中之重今后一个时期，要重点解决干部能上能下和能进能出、扩大党内民主、加强干部监督等问题，要着力从三个层面进一步抓好干部人事制度改革的难点工作一是扎实抓好已有改革措施的贯彻落实；二是联系实际制定相关配套政策，建立公开、平等、竞争、择优和科学、配套用人机制三是加强对一些重点难点问题的调查研究，探索扩大“民主、完善考核、加强监督和加大交流等方面有效途径”

三、今后一个时期从整体上推进干部人事制度改革的基本思路不断推进干部人事制度改革，要以三个代表重要思想为指导，着眼于提高党的执政能力，以建立健全科学的选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化、制“”度化为目标，建立和完善发现、培养、选拔、使用、考核、监督等各个环节的有效机制和科学方法同时，要根据党政机关、企业和事业单位的不同特点，坚持三支队伍一起抓，推动各项改革配套进行，整体联动，互相协调，努力形成广纳群贤、人尽其“”才、能上能下、充满活力的用人机制同时，坚持干部队伍四化方针和政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬原则，用科学的制度、民主的方法、良好的作风、“”“严格的纪律，把人选准用好，使广大具有真才实学、切实想为民办事的干部能够发挥”更大的作用，进一步提高领导班子和领导干部的领导水平和执政能力，从组织上保证改革开放和现代化建设的顺利进行

四、认真抓好已有改革措施的贯彻落实根据中央、省委的要求和我区的实际，当前和今后一个时期，从整体上不断推进干部人事制度改革，主要任务是抓好落实、规范、突破三个层面内容的工作，突出以建立健全选拔任用和监督管理机制为重点，深化党政领导干部制度改革；以完善公务员制度为重点，推进机关干部人事制度改革；以创新企业领导人员的选拔任用和激励约束机制为重点，积极推进国有企业人事制度改革；以推行聘用制和岗位管理制度为重点，加快事业单位人事制度改革步伐同时，准确把握从整体上推进干部人事制度改革的基本要求，做到始终坚持干部人事制度改革的正确方向，坚持干部队伍四化方针和德才兼备原则，正确处理坚持党管干部原则、扩大民主、依法办事三者之“间的关系，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，积极稳妥地推进干部人事制度改”革要不断推进干部人事制度改革，必须深入研究并切实抓好以下几项工作一是要认真学习、大力宣传《条例》严格按照《条例》规定选拔任用干部，做到坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松二是要坚持标准，严格程序，真正把优秀人才选拔到领导岗位上来必须坚持德才兼备这一选人用人的根本标准，要建立和完善科学的党政领导班子和领导干部政绩考评体系，使之能充分体现科学发展观和正确政绩观的要求要严格按规定的程序办事，做到坚持程序一步不缺，履行程序一步不错三是要进一步扩大干部推荐、考察、选拔任用酝酿过程、讨论决定以及监督中的民主，全面落实好群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权四是要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，进一步推进公开选拔、竞争上岗工作要在公开选拔、竞争上岗的适用范围、选拔程序、笔试面试与考察方法、纪律和监督等环节进一步予以规范，不断提高公开选拔、竞争上岗的制度化和科学化水平五是要进一步推行干部交流制度，促进人才合理流动要着重做好党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门主要成员的交流工作着重做好建立健全干部交流的激励机制和保障机制的工作，完善干部交流的各项配套改革和措施，妥善解决干部交流中的各种实际问题六是要进一步加强干部监督工作，防止和纠正用人上的不正之风要加强对领导干部的监督，严格执行在干部选拔任用工作中的纪律规定，切实抓好对干部监督的制度建设

五、建立和完善适应新阶段、新要求的制度规范建立和完善适应新阶段、新要求的制度规范，要加大制度创新力度，完善干部选拔的各项制度是关键首先，建立健全选人用人制度选人用人制度是一项系统工程，需要整体规划，措施配套，在单项试验和局部突破的基础上，抓住改革中的重点难点问题，集中力量进行攻坚克难只有对干部选人用人制度建设作整体和通盘的考虑，使各项制度不断得到健全和完善，成为一个配套的科学网络体系，才能发挥出制度的整体功能推进选人用人制度改革，要注重调动和发挥好上下两个方面的积极性一方面，要支持和鼓励广大组织干部大胆探索，勇于创新凡是符合三个代表要求，有利于选贤任能的改革和探索，都要鼓励和支持另一方面，切实注意加强调查研究，了解新情况，解“”决新问题，总结新经验，及时把成功的、鲜活的、典型的经验上升为制度，并逐步推开要以即将实施的《公务员法》为契机，完善职务和职级相结合的制度，实行党政领导干部职务任期制度要规范干部选拔任用和初始提名程序、全面推进领导干部辞职制，畅通领导干部下的通道，从而不断建立健全选人用人制度，推进干部人事制度改革进程抓住重点，规范操作，强化对选拔任用工作的监督要把强化对干部任“”用工作的监督放在推进党的建设的大局来思考一要建立与《干部任用条例》相配套的制度对选拔任用的各个环节作出具体规定，将《条例》规定和要求细化到选拔任用的具体工作中，确保规范性，增强可操作性二要建立选拔任用工作责任体系完善干部推荐责任制、干部考察责任制，实行领导干部个人署名推荐责任制度在专门设计的表格中，包括被推荐者的基本情况、推荐理由、拟推荐职务、与被推荐者的关系等内容，并要求署名规定领导干部个人推荐要如实地反映推荐人选的优缺点，对推荐失真失实、造成用人失误的要追究推荐人的责任三要坚持选拔任用工作年度抽查通报制度其次，健全机制，强化干部绩效管理建立健全科学的领导干部绩效管理制度，对于建设富有生机活力的领导干部队伍意义重大如何全面、客观、准确地考核评价领导干部履行职责的情况和取得的绩效，已成为一个亟待解决的问题要建立健全分解记实实绩考核办法，通过设臵年度目标任务、实施过程记实和年终实绩考核等环节“实施考核，逐步形成一套较为科学严密、简便易行的领导干部实绩考核办法，把考核”结果作为使用干部的重要依据，促使领导干部把对党负责、对上级负责与对人民群众负责有机统一起来努力落实群众在干部选拔任用中的知情权、参与权、选择权和监督权，真正把人选准用好，不断增强领导干部队伍的生机与活力不断加大公开选拔领导干部力度，把干部的决定权交给群众，变小范围的伯乐相马为面向全社会的赛场选马，努力开创百舸争流、人才辈出的新局面“”再次，要实行以票决制为核心内容的干部民主决策制度讨论决定是选拔任用干“”部中的重要一环，在整个干部选拔任用工作中起着决定性的作用如果在这一环节“”不能坚持民主集中制原则，不完善民主决策制度，不实行集体决策，必然导致一把手的决定权难以制约，使一把手的个人意志以集体的名义体现出来一是在票“决前扩大民主，充分征求各方面意见规定在票决前，没有在一定范围内充分交”“”“换意见的不上会，没有听取纪检监察等有关部门意见的不上会二是实行无记名投”“”票表决制在投票表决时，一把手和班子其他成员都是平等的，都只有一票三是积极试行全委会票决制“”第四，建立健全有效的权力制约监督机制对权力必须进行必要和有效的制约监督，“”否则就有可能导致权力的滥用和腐败我们应在借鉴和吸收人类政治文明有益成果的基础上，从我国国情出发，建立结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，在干部选拔的各个环节加强对权力的监督强化对领导干部特别是一把手的监督领导干部特别是一把手在单位中处于核心地位，加强对领导干部的监“督是建设一支高素质干部队伍的关键要坚持以教育为主、预防为主、事前监督为主”“”的原则，使领导干部自重、自省、自警、自励，自觉接受监督第四篇基层法院法官员额制改革设想基层法院法官员额制改革设想谭加云党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高法官的职业素养和专业水平法官员额制改革是实现这一目标的措施之一，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《改革意见》）对此有明确部署，全国部分法院也进行了积极探索与实践笔者根据中央和最高人民法院的要求及部署，对基层法院法官员额制改革提出些许观点，以期抛砖引玉设想设置两种类型的法官《改革意见》认为应针对不同层级法院，设置不同的法官任职条件；结合法院审级职能，科学确定四级法院的法官员额基于此，笔者认为基层法院设置两种类型法官为宜

（一）主审法官类型特征如下一是主要职责是审理疑难复杂案件，体现能力与行为的匹配性；二是属于员额制度内的员额法官，体现选拔的精英性；三是按让审理者裁判，由裁判者负责的要求配置其审判权责，体现裁判的独立性；四是薪金待遇应“高于法院其他工作人员，体现待遇的优厚性；五是配备一定数量的法官助理与书记”员，组成审判团队，让其从繁杂的事务性工作中脱身，专注于疑难复杂案件的审判，体现职能的判断性；六是一般适用普通程序处理案件，体现审判的审慎性

（二）简易法官类型与主审法官不同一是主要负责大量简单案件的审理工作；二是不属于员额制度内的员额法官；三是所作出的裁判文书需要主审法官签发；四是薪金待遇另行设定，但应低于主审法官；五是实行一审一书式审判资源配置模式；六是适用简易程序或小额诉讼程序解决纠纷“理由问题决定法官类型需求”基层法院在改革中面临两大问题，一是如何又好又快地审理案件；二是如何顺利推进法官改革，这也构成了基层法院需要两种类型法官的理由

（一）改革的目的性要求司法改革最根本的目的是为了公正高效地审判案件，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，因此法官制度改革必须考虑案件特点，以使改革与案件处理达到最优配置基层法院案件有数量多与难案少两大特点数量多与法官人数少相对应，依笔者所在的基层法院而言，法官年平均办案数余件这意味着，一个法官每个有效工作日要办结一件案件难案主要指事实认定与法律适用难的案件如果将案件难度值分为简单、较难、很难三个等级的话，根200据经验，基层法院这三类案件的比值大致为，也就是说有的案件属于简单等级，的案件属于较难等级，只有的案件达到很难等级6∶3∶160%基于基层法院的案件特点，设置简易法官处理大量的简单案件成为有效路径一是30%10%在能力上，简易法官处理此类案件较为胜任依笔者的观察，在法院工作年左右的人员，如肯吃苦，即能完成案件办理任务二是在操作上，简易法32官处理简单案件符合繁简分流的审判规律简单案件应当快审快结，在程序选择上适用小额或简易程序；在力量配置上一审一书，减少层级，快速办案反之，如让主审法官审理这类案件；二则主审法官办理简单案件时，陷入大量简单重复的工作当“”中，与主审法官设置的改革目的不符同时也要看到，基层法院也有少量疑难复杂案件，这类案件适合主审法官审理因为主审法官的改革目的显系为精英法官量身打造，能力上法律精通、经验丰富，这种配置当然应主审疑难复杂案件，符合司法规律

（二）有效推进改革的要求此次法官制度改革的核心在于员额制，即法院人员分类管理，现有人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员这已属步入深水区的改革，涉及原有利益格局的打破，以及综合配套措施的跟进改革不仅要在正当性上得“”到认同，还要在可行性上得以实现三圈决策模型认为，决策时要考虑价值目标、资源条件和相关利益方支持三大要素，优先选择三圈重叠的决策方案法官改革“”涉及法官利益，一定要得到法官群体的内心认同与支持，方能达到三圈重叠的优“”先选择方案“”就基层法院而言，法官可以分为三个群体，一是院长、庭长（正职庭长），即领导法官；二是骨干审判员，一般称中坚力量；三是助审员，多为青年法官按《改革意见》和一些省份的改革实践，骨干审判员为法官员额的当然主力，一般不用担心入不了员额，而且会提高待遇，改革对其而言是增量改革，应当会支持法官改革领导法官受改革影响最大，他们会重回一线办案青年法官情绪波动最大，一则进员额的几率很小，二则由3法官变为审判辅助人员，司法产品的法官署名权也被剥夺在基层法院设置两类法官可以解决领导法官与青年法官的困惑，争取到改革的最大“”支持度对领导法官而言，其多从审判一线摸爬滚打多年走上领导岗位，能力强、经验足，进入员额当无问题，他们的担心则是重回一线要和青年法官一样每年办多件案子，体力精力上能否承受得住设置主审法官，由领导法官担任，专司疑难复200杂案件，一则此类案件量少，领导法官可以集中精力办难案，而不用陷入大量的简单案件当中，既保证了案件质量，也解除了回归一线办理大量案件的担忧二则对青年法官来说，疑难复杂案件虽少，但确如重石压身，其能力经验与心理素质尚不能与案件审理相匹配，也会影响其他简单案件的快速办理如有主审法官将疑难复杂案件分担，如同将重石从青年法官身上移除，他们可以轻装上阵，发挥优势，迅速办理大量的简单案件对青年法官而言，设置简易法官有三个好处一是没有改变其现有状态，减少了改革消极因素简易法官仍可以适用小额或简易程序开庭办案，仍可以在裁判文书上署名，但其裁判文书需要签发二是给其以锻炼能力的平台，便于培养改革后备力量基层法院简单案件虽小，但也五脏俱全，程序事项、开庭、写文书一样不少，关键是在基层与广大人民群众打交道，可以增加社会阅历，洞悉世间百态，熟悉人“”4情世故，这是一个职业法官必备的素养，乘此平台，多加历练，不仅解决了大量基层纠纷，而且也培养了青年法官的职业能力三是空缺相当数量员额，增加了改革的积极因素基层法院难案不多，决定着主审法官的数量不大，这样就为员额空缺留下较大空间这也意味着青年法官的机会和希望增多，这是改革的利好因素在国外的基层法院中，也有类似于简易法官的设置比如，英国治安法院的治安法官多数为非职业法官，负责处理轻罪案件和家庭事务案件，其对于案件的处理以解决问题为主，对于法官的专业背景要求较低法国的初审法院也有非职业法官负责劳工纠纷与社会保障纠纷等简单案件的审理工作，等等说明两种类型法官设置与改革要求此轮司法改革较之以往更加注重顶层设计，基层法院设置两类法官将会助推法官改革，但在具体设计上，有两个问题需要说明，以符合中央与最高人民法院的改革要求

（一）简易法官与法院新的人员分类管理根据改革要求，法院现有工作人员将分为三类法官、审判辅助人员、司法行政人员法官仅指员额内的法官，审判辅助人员包括法官助理、书记员、执行员笔者认为，对于法官设置及其员额问题，不能搞上下一般粗，应当对法官类别作扩充解释法官包括员额制内的法官及基层法院的简易法官如果一刀切地认为法官只能为员额制内的法官，在基层法院不设置简易法官，或者设置简易法官将其放入审判辅助人员类“”别，既违背了实事求是的原则，亦会为基层法院法官制度改革带来问题5

（二）简易法官与审判权运行机制改革在司法实践中，大量的简单案件多为事实基本清楚、法律关系较为清晰的纠纷，法官不应再做人民调解员的工作，因为司法的规律要求不同层级的法官存有不同的审理方式及纠纷解决模式关于主审法官签发裁判文书的目的和价值，正如本文观点，设置简易法官这个平台尚有培养法官的功能要求据笔者观察，一则多数青年法官对独立办案信心不足，让经验丰富的法官对其生产出的司法产品把关，以增强信心；二则老法官也是本着提高青年法官能力的目的而为，而且，亦可以在文书签发制度上加以改进，增强文书签“”发的指导性与公开性第五篇我国渔政管理制度改革设想我国渔政管理制度现状与完善建议摘要当今世界渔业生产主要以捕捞为主，由于多年来过度捕捞致使渔业资源遭到毁灭性破坏，并引发许多问题，如何协调渔业资源保护与适度开发成为渔业国家面临的主要问题各主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理制度并取得明显效果我国水产品捕捞产量占总产量的，近海捕捞仍为重要的生产方式，为了更加高效、持续的利用和开发我国的渔业资源，必须借鉴他国1/3高效的渔业管理制度，对我国现有的渔业管理制度进行改革与完善关键词渔政管理制度现状完善主要渔业国家管理制度特征世界主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理

1.制度并取得明显效果权力相对集中，宽领域的综合管理机构年，挪威建立渔业部渔业部是挪威渔业行政主管部门，下设渔业管理局、国

1.1家渔业银行、渔民保证基金会、海洋研究会、海洋食品出口委员会、挪威捕捞与养殖1964研究所等部门，其主要职能是负责全国海洋捕捞、水产养殖、渔业资源保护、海岸安全、海洋科研、鱼品质量、出口贸易、渔业立法以及渔业资金的具体管理其主要目标是建立一个可获利的且可持续的渔获量和水产养殖渔业；其次为在挪威沿岸区域建立有保障的经济环境及安全的海上交通环境加拿大宪法规定（）有对渔业管理的权利，商业捕捞中的捕捞证发放、dfo配额、渔船登记、渔船检察、海上游钓许可、渔业科研活动等都由管理departmentoffisheryandocean完备的渔业自治管理机构dfo日本海区渔业调整委员会自主性渔业管理的促进制度该管理制度于年开始

1.2实行海区渔业调整委员会是由渔民代表组成的、行使渔业调整、渔场管理的组织1991原则上每个都道府县设立个海区，每个海区设立海区渔业调整委员会（全国有个）处理本海区的问题另有处理跨越几十海区或解决特定渔业调整问题的联合1-2海区委员会，知事在认定渔业权、改变渔业调整、制定资源保护规定时必须听取海区66委员会的意见海区委员会和联合海区委员会在实施渔业调整的同时，还具有制定渔获采捕限制规定的权限以渔协为主体，渔民之间通过协商，制定比国家和都道府县更严格的渔业管理规定这是对应海况变化导致的资源量变化，或管理地域性的特定鱼种而建立的一种细致的、迅速的资源管理体系协定的内容在国家、都道府县的认定后得到实施韩国，渔场、渔业资源和捕捞管理的责任和权力归属渔民合作管理渔业团体其主要参加者是小规模渔业组成的渔村，到年，韩国政府指定个渔村作为合作管理渔业团体2003全面的渔业法规体系112挪威在长期的渔业发展中认识到依法治渔的重要性，在海洋渔业资源保护法规、海

1.3洋渔业捕捞法规、养殖法规、水产品质量控制与销售方面法规等方面立法，较为系统的建立了渔业法律体系早年的渔业法规有《鳕鱼销售法令》、《鲜鱼法》、《拖网法》、《鱼和鱼产品的质量管理法》、《防治淡水鱼鱼病的有关条例》年代以来又陆续颁布了一系列渔业法律和法规，主要有《加工者条例》、《捕捞参与法》、《有关鱼类孵化70繁殖场的构造、装备、建立和扩建条例》、《专属经济区法》、《国在挪威专属经济区捕鱼的规定》、《防治污染和排废条例》、《海洋渔业法》、《港口和航道条例》、《养殖法》、《鱼病防治法》等

[1]加拿大的渔业法律法规主要有《渔业法》、《加拿大环境评估法》、《加拿大环境保护法》和《北极水域污染保护法》等主要内容有渔业生态环境的保护；渔业生态环境的恢复；渔业生态环境的发展另外，水产养殖、海洋捕捞、水产品加工和饲料生产等方面都有可依据的法律、法规日本的渔业法规较为完善早在年宣布了《海面官有宣言年完成了第一部《渔业法》后，不断修订、充实，又相继制订了1875（《水产资源保护法》（）、《沿岸渔业振兴法》（）、《海洋水产资源开发促进1901法》（（）和（《沿岸渔场整顿开发法（）形成了一个完整的法律体系韩国渔19511963业法对渔业制定了各种条款，是渔业的基本法，于年制定渔业法主要处理捕19711974捞许可证、捕捞运输、水产品加工、总容许渔获量、渔业资源保护和渔业补偿等除1990了渔业法外，有关渔业的相关法律包括内陆水域渔业法、资源保护法、水产品质量法和他们实施法令先进管理制度的制定和有效实施挪威渔业管理有两个基本点首先是投入控制，即控制入渔挪威法律规定只有拥有

1.4渔船者才可从事捕捞作业，无渔船者不得入渔为了使捕捞能力和资源状况相适应，挪威从年代开始，政府便决定不再建造大型渔船，而且现有渔船要减少％，这一制度执行得较严格，同时也由于采取了补贴政策，渔船的数量在逐年减少其次是7015产出控制，即在总可捕量制度（）下的配额捕捞，这是挪威渔业管理体系中的一项重要制度一些重要的鱼种，如鳕鱼、大马哈鱼、鲱鱼、鲭鱼及虾等渔业通过配额制tac度来实施管理但是由于制度容易造成竞争性捕捞问题，挪威在渔业管理中又逐渐引入了个人配额（）和可转让配额（）制度韩国年开始实行总容许渔tac获量（）政策，作为初步的示范项目，对种鱼类实行，到年，已经对iq itq1999个种类实行了这些种类包括鲐鱼、竹荚鱼、沙丁鱼、红雪长蟹、紫华盛顿蛤、羽tac4tac20039贝、雪长蟹和梭子蟹同时韩国对规定种类通过指定市场来加强渔获物管理，实行观tac察员制度目前渔政管理存在的主要问题我国渔政管理取得的成就是有目共睹的，但是，依目前渔政管理的实际执法情况来

2.看，仍然存在以下几点比较突出的问题管理体制存在弊端，宏观调控力度不够经过多年的实践，国家统一领导、县级以上地方政府分级管理的模式存在一定不足，

2.1地方权力太大，国家统一权力有限由于我国现行区域行政体制的限制，各级渔政机构之间实质性的领导和隶属关系（如财政拨款、设备配置、人员录用、干部任免和纪律处分等）不强，造成国家统一领导的作用不强在渔政管理工作上，行政干扰、领导说情的事件时有发生，一些地方领导为了本地区局部利益，片面追求地方产量

[2]产值，而忽视了社会效益、生态效益和我国发展渔业的大局，渔政执法变成了地方保护主义的服务工具，这与国家依法治渔的方针是相违背的我国的渔政、渔港监督和渔船检验三支执法队伍权力交叉，难以形成合力，削弱了执法管理的力度同时，三支机构均向渔民征收管理费，加重了渔民群众的负担，影响了政府依法治渔的威信由于渔政管理业务缺乏有力的监督，加上部分渔政执法人员的文化素质、法律意识较低，造成执法过程中执法不严、有法不依和有法不会依的现象时有发生目前，全国各地大多基层渔政渔港监督机构人员编制无落实，编制外人员多，其执法经费没有纳入当地财政预算，而采取各种形式的经费自理办法，实行自收自支长期实行这种政策，又缺乏必要的财政监督机制，必然会滋生腐败因此，应尽快把全国各级的渔政执法经费都纳入财政预算中，各级政府专项拨款，实现行政单位的收支两条线“渔业法律不够完善，依法治渔力度不足”目前，我国渔业立法仍然处在认可型的较低层次上，有些法规的制定缺乏科学性或

2.2可操作性，造成在实践中不可避免地发生无法可依或有法难依的现象，有些法律条文已难适应当前渔业形势，对严格执法产生不利的影响具体表现在以下几个方面处罚制度不完善我国的渔业处罚规定偏轻、幅度太大，执行力度不够例如《渔业法》第三

2.

2.1

十、第三十一条规定，对无捕捞许可证进行作业或违反捕捞许可证的规定进行作业者，可没收其渔获物和违法所得，并处以罚款对情节严重者可没收渔具并可吊销捕捞许可证但是，在实际操作中，一般只处以罚款、没收渔具的情况很少，而且处;罚额一般是处罚幅度的下限，甚至降低档次处罚某种程度上，这种罚款是变相向渔

[3]民收费，对违规者心理威慑作用不大另外，由于处罚幅度较大，很容易出现执法偏差或以权谋私执法缺乏强制性手段渔政执法属于行政行为，缺乏强制性手段，同时，由于海洋环境特殊，管理情况相当

2.

2.2复杂，相对人的文明程度和法律意识差异很大，有的粗野蛮横，有的甚至形成黑社会势力，敢于暴力抗法，显然，单靠行政手段是难以驾驭的对严重违法行为打击不力

[4]没能彻底取缔三无渔船和非法造船现象，对电鱼、毒鱼、炸鱼、无证捕捞、暴力抗

2.

2.3法、聚众闹事等违法行为打击力度不够，这也是渔政执法自身力量太弱所致“”渔政管理的方式方法仍存在不足目前，我国海洋渔业执法工作主要由各级渔政渔港监督机构，对所管辖范围

2.3内的各种渔业及渔船的证件、渔具渔法、渔获物、以及人员资格等进行检查这项工作主要是对海域中的作业船舶进行现场检查，而对港内的更新渔船、新造渔船、网

[5]具生产与销售、渔获物的购销与贩运等方面的检查较少，这种执法方式对违规生产活动的预防作用不强而且，在广阔海域上，单靠几艘渔政执法船来对成千上万渔船进行检查，其执法的难度可想而知，其执法消耗也十分巨大因此，一些渔政站为了维持自身的运转，采取了加重收费、以罚代管，这影响了执法的力度和政府的威望完善我国渔业管理制度现针对我国的渔政管理制度上存在的问题提出几点完善建议

3.改善我国渔业管理体制我国海洋管理政出多门，多头执法，执法机构、执法队伍重复设置一方面造成执法

3.1装备重复构置、水平低下，另一面也加大了管理成本，造成资源浪费同时，海洋行政执法权的分散化行使也违背了行政处罚规范化的目的参照挪、加、韩等国海上管理模式，组建统一的海上执法队伍，实现海上活动的统一管理同时，这支队伍也是和平时期维护国家海洋权益的基本力量我国在渔政管理体制上可以仿照挪威将海洋渔业行政主管部门与海洋行政主管部门合并资源，重新组合，充分发挥优势将渔政队伍纳入公务员编制，可有望解决地方渔业行政执法机构面临的自身建设不规范、执法经费无保障、人员编制不落实等方面的问题另外，早实行收支或罚没两条线也可以保证执法工作的廉洁、高效el发展渔民自治组织国家渔业行政部门授予渔民组织一定的管理权限，使其协助政府部门一起参与渔业

[6]

3.2管理在我国政府某些方面的一定授权是必要的，这既有益于渔业管理质量的提高又利于政府管理资源的节省当前我国渔民众多、渔船庞大，渔业管理的问题非常复杂，光靠渔业行政管理部门的力量已难以达到渔业管理的预期目标因此，我国应该发动渔民的力量，实现渔民的自我管理，在渔业发达的地方建立各种形式的渔民自律组织，和政府部门一起实施渔业管理计划，对防止渔业生产的无序状态及控制捕捞强度的膨胀有着重要的作用同时给予渔业协会较大的管理权，达到真正意义上的渔民自治，既可以保质保量完成养殖整体规划，解决海域容载量的问题，又可以减轻政府的工作难度和负担当然这就要求对渔业协会进行较为深刻的变革，从单纯的技术性服务转变成集技术服务、自我管理为一体的自治机构健全渔业数据的取得，实施制度我国自年水产品流通体制放开后，渔民可以自主地选择时间、地点销售其捕

3.3tac获的水产品，这给我国的渔获量统计带来了极大的困难，再加上一些地方为了追求1985政绩等，在渔业产量上弄虚作假，使我国的渔业统计资料严重失真，不能为渔业管理部门制定渔业政策提供决策依据现阶段应改进我国渔业统计信息的收集方式，建立适宜的渔获量报告机制，主要渠道有要求生产船必须认真填写每天的捕捞日志；加强渔港上岸量和市场销售量的统计；严禁在海上销售渔货物并加强海上过货的监管同时，加强立法，建立关于渔业统计的法律法规和相应的处罚条例，从法律上提高渔业统计的重要性，确保统计数据真实有效实施制度是当今渔业资源保护的主要手段之一，该制度的实施与否也是判断个国家渔业管理水平的重要指标之tac一我国虽在《渔业法》中规定要实施制度，但由于我国目前的限制因素较多，一—下子全面实行产出控制制度难度较大，可将这个作为将来渔业管理的远期目标尽陕tac付诸实施今后，应该在主要的捕捞品种（如带鱼、小黄鱼、马鲛鱼等）上，有所选择，优先实行捕捞配额制度，对其他渔业资源也应采取限制捕捞进入的管理手段，初步、快速的完善我国渔业资源管理体系完善渔业法规建设年月日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，根据

3.4年月日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改1986120〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第一次修正，根据年月日第十届全国20001031人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》2004828第二次修正《物权法》关于渔业权的法律属性已经有了定论，应该据此尽快重新修正《渔业法》，应加快其实施办法的修订或制定工作，使之更好的保护广大渔民的合法权益，保障渔业可持续发展同时，与《联合国海洋法公约相适应，应尽快制订与我国的《专属经济区与大陆架法》相配套的《专属经济区内生物资源开发与管理条例》、《专属经济区内外国渔船管理条例》等行政法规或规章，使专属经济区内的生物资源的开发、养护和管理有章可循、有法可依参考文献部分国家和地区的渔业概况陈文河《我国渔政管理的探讨》河北渔业年期《中华人民共和国渔业

[1]法》北京农业出版社，祝航《海洋渔业现状与管理对策》，浙江省渔政局，

[2]..200711

[3]《试论中国式的渔政管理道路》，现代渔业信息，李荣光，黄有根《渔;1990

[4].业行政执法概论》北京中国科学技术出版社，1991

[5]1992

[6]..

1992.12。