X开发区改革土地使用制度初探

第一篇开发区改革土地使用制度初探运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择*开发区改革土地使用制度初探开发区自年建区至今累计出让国有土地使用权面积公顷，有偿——×××用地面积占总用地面积（国有）的，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起×××

921035.8305步发展提供了原始积累，开发区改革土地使用制度初探但是随着征地费用的不断94%提高，国家调整土地收益分配制度的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的*有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择以公开、公平、公正为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确——定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加“”政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求《城市房地产管理法》规定土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式《国务院办公厅关于加强土地“转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发号）、《国务院办公厅关于加强土地资产”管理的通知》和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商业、旅游、娱乐和住宅的经39营性用地必须采取招标拍卖的方式进行许多地方认真贯彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴xxx开发区改革土地使用制度的现实条件一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以经营城市这一概念来讲，——xxx开发区的目前情况，首先我们认为开发区不是城市，不具备城市的基本要素，“”xxx就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差xxx“”别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的，第三产业等经营性用地仅90%占总用地面积的，管理制度《开发区改革土地使用制度初探》而土地资产的招15%标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用地不具备采取招标拍卖的条件其4%*次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加xxx不利的地位目前周边北京、天津等地的开发区和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招xxx商引资工作综上所述，我们认为开发区的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土地用途和规划限制条件等综合因xxx素来选择最切实际的土地出让方式明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备虽然目前开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但——是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之xxx一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作我们主要应做好以下几个方面的工作一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使开发区向城市化过渡在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，xxx提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢人气，提高城市品位，积极创造土地增值的空间“”二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地源头的控制作用强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地统一收购权和统一批发权，实行政府主导型“”的土地储备制度一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政府“”“”“”统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部门一个口子向市场供地，强化政府在土地供应上的主导地位，为实行招标拍卖奠定基础同时政府应加强“”土地供应的计划性，土地管理部门要依据市场需求，合理确定年度用地规模，改变过去单纯随项目供地的方式，形成先由政府编制年度计划，由市场主动选择项目的新机制，以供应引导和制约需求，充分发挥出市场优化配置土地资源的基础性作用三是建立切实可行的政策措施和组织体系，为土地招标拍卖提供有力保障要实行土地招标拍卖，推进土地收购储备，必须加强政府的统一管理和协调，为此要有比较完善的配套政策和组织保障，将市场化的供地方式至于规范运行的轨道第二篇开发区改革土地使用制度初探运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择开发区改革土地使用制度初探——×××开发区自年建区至今累计出让国有土地使用权面积公顷，有偿用地面积占总用地面积（国有）的，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步×××

921035.8305发展提供了原始积累但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度94的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择——以公开、公平、公正为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加“”政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求《城市房地产管理法》规定土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式《国务院办公厅关于加强土地“转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发号）、《国务院办公厅关于加强土地”资产管理的通知》国办发（）号和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商

[1999]39业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行许多地方认真贯

[201415]彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴开发区改革土地使用制度的现实条件xxx一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以经营城市这一概念来讲，——xxx开发区的目前情况，首先我们认为开发区不是城市，不具备城市的基本要素，“”xxx就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差xxx“”别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的，第三产业等经营性用地仅占90总用地面积的而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用15地不具备采取招标拍卖的条件其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而4开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位目前周边北京、天津等地的开发区和xxx我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作综上所述，我们认为开发区的土xxx地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土xxx地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备虽然目前开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但——是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之xxx一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作我们主要应做好以下几个方面的工作一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使开发区向城市化过渡在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，xxx提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢人气，提高城市品位，积极创造土地增值的空间“”二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地源头的控制作用强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地统一收购权和统一批发权，实行政府主导型“”的土地储备制度一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政府“”“”“”统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部第三篇开发区改革土地使用制度初探运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择×××开发区改革土地使用制度初探开发区自年建区至今累计出让国有土地使用权面积公顷，有偿——×××用地面积占总用地面积（国有）的，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起×××

921035.8305步发展提供了原始积累但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制94%度的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择以公开、公平、公正为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确——定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加“”政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求《城市房地产管理法》规定土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式《国务院办公厅关于加强土地“转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发号）、《国务院办公厅关于加强土地”资产管理的通知》国办发（）号和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商

[1999]39业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行许多地方认真贯

[201415]彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴开发区改革土地使用制度的现实条件xxx一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以经营城市这一概念来讲，——xxx开发区的目前情况，首先我们认为开发区不是城市，不具备城市的基本要素，“”xxx就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差xxx“”别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的，第三产业等经营性用地仅90%占总用地面积的而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他15%用地不具备采取招标拍卖的条件其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，4%而开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位目前周边北京、天津等地的开发区xxx和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作综上所述，我们认为开发区xxx的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政xxx策、土地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备虽然目前开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但——是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之xxx一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作我们主要应做好以下几个方面的工作一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使开发区向城市化过渡在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，xxx提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢人气，提高城市品位，积极创造土地增值的空间“”二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地源头的控制作用强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地统一收购权和统一批发权，实行政府主导型“”的土地储备制度一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政（本“”“”“”文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看）府统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部门一个口子向市场供地，强化政府在土www.wm

338.com地供应上的主导地位，为实行招标拍卖奠定基础同时政府应加强土地供应的计划“”性，土地管理部门要依据市场需求，合理确定年度用地规模，改变过去单纯随项目供地的方式，形成先由政府编制年度计划，由市场主动选择项目的新机制，以供应引导和制约需求，充分发挥出市场优化配置土地资源的基础性作用三是建立切实可行的政策措施和组织体系，为土地招标拍卖提供有力保障要实行土地招标拍卖，推进土地收购储备，必须加强政府的统一管理和协调，为此要有比较完善的配套政策和组织保障，将市场化的供地方式至于规范运行的轨道第四篇城市土地使用制度改革

（一）明晰土地产权，加快物权立法，健全和创新土地产权法律制度明确土地产权现有的《土地管理法》规定中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表，包括城市土地在内，任何一级地方政府均非国有土地的产权代表就

1.国有企业而言，尤其要明晰土地产权，其产权权能主要有出让土地使用权、土地使用权作价入股权、赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等要加快物权立法，以确认和保护各种新的物权城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权（细分为出让权、转让权、

2.出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等）诸权利面对产权界定不清带来的种种问题，笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择，这样产权界定较为清楚故亟需加快物权立法步伐，保障和创新我国的土地产权法律制度

（二）规范土地市场管理，优化土地资源配置要打破政府对土地一级市场的垄断，切实推行土地有偿使用制度要改革土地供给的行政性审批制度，扩大土地的市场化配置范围地方政府及土地行政部门应该

1.加大土地有偿使用力度，杜绝划拨用地经旁门左道非法入市，采用年租制在内的多种有偿使用方式，使土地所有权在经济上得到全面体现，把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围严格土地使用权出让制度，实行土地出让金分期收取制度土地出让范围要严格依法律规定执行，尽量减少划拨供地经营性用地的土地出让方式要继续推行招拍

2.挂，促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善土地出让金要按国家政策和规;“定标准收取，不能随意减免，并向社会公开土地出让的真实情况，接受社会监督为”;了地方政府的长远发展，应实行土地出让金分期收取制度例如，某市批租土地收入了万元，土地使用年限是年那么，这笔钱不能全由当期政府支配使用，而应统一上交国库，再由中央财政按年度均分，每年拨付的资金是可以万元，专300050项用于城市建设这样，不论由谁批租土地得的钱，土地出让期限内的年度收益都相60同如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动建立科学的地价评估制度，限定拍卖出让的使用范围要提高评估从业人员的素质，打破土地部门垄断状况，吸收各界精英参与评估，过多、过滥地发放土地评估师

3.证书有损评估质量要完善地价评估体系，城市基准地价必须定期修编，保持价格的现实性、连续性宗地地价要重视土地微观区位的细微差别同时，针对深圳、上海、;江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情，笔者以为，应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围，目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价法规可以规定闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地，宜采用拍卖方式为之而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之;完善划拨土地使用权入市管理，探索集体土地使用权入市问题首先，要建立划拨土地使用权入市许可制度，划拨土地进入流通时，必须得到所在地人民政府批准，取

4.得许可后才有资格交易，这样能使地方政府控制当地的供地总量，有效抑制房地产投机划拨土地成交时，原土地使用者不应享受全部地价之利，应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳其次，在一定范围和特定条件下，政府应承认和允许集体土地流转，并采用相应措施对之加以监管据《南方日报》报道，广东省将于年月日起允许农村集体建设用地入市2014健全土地收购储备制度，改革城市土地租税费体系其一，建立土地收购、储备制101

[7]度的主要作用是调节土地供需总量，即在市场低迷时，吃进部分土地，增加土地的需

5.求总量在市场上扬时，于计划之外释放部分土地，扩大土地供给因此，土地收购、储备制度是土地市场的稳定器从上海等城市数年的运作来看，土地储备机制建立;后，政府可以更好地运用经济的、行政的、法律的运作机制，将分散状态的土地使用权逐步归集于土地储“备库，根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划，对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制，做到定性、定量、定位、定时供应土地，”达到城市土地利用的最优化其二，要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂，致使大量土地收益流失对其改革的总体思路是明租正税、优化结构一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能，正确界定租税费内涵，科学设定租税费种类与体地收益分配关系三是严“”格租税征管，规范土地市场和调节土地资源配置四是租税的设定和征管要同整个国;家经济发展状况相适应，要充分考虑纳税义务人的承受力;

（三）转换政府职能，健全土地法律责任制度首先，按照完善社会主义市场经济体制

[8]和落实科学发展观的要求，中央与地方政府应当分别正确履行政府职能中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责，后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责，并贯彻统一的国家宏观调节政策其次，坚持依法治国、依法行政的土地管理原则加快国土资源立法，推进国土资源行政工作法制化与程序化，建立权力制约机制，强化国土资源的行政执法及其执法监督职能对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施，必须有廉洁的工作人员，建立相对独立、具有权威的国土资源执法监察体系在按法律规定行使权力的同时，必须规定相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止权力滥用行政审批权应大幅度减少，行政过错责任者要受到追究增强服务意识，提高工作效率办事要有时限，受理申请要实行窗口办文，防止人为延宕和违规操作在规定公民、法人和其他组织的义务时，应当明确其相应权利，并予以切实保障第五篇土地使用制度改革空间有多大土地使用制度改革空间有多大自贡统筹城乡发展试验调研札记统筹城乡，实现共同发展的重大意义不言而喻，这也是年中央一号文件的主题目前，在川渝地区共有三个统筹城乡综合配套改革试验区正在运行和成都是国家级的，都以一2014个大型城市为中心展开，而自贡只是一个省辖市，所辖农区区域也不大有人戏言这**是三马拉车的试验是大马拉大车，成都是大马拉小车，而自贡是小马拉小车自然成、渝两个国家级试验区更引人注目，笔者却对自贡的试验充满期待因**“”“”“为广大农村地区大都远离大城市，难以直接与某个大城市对接，拉他们的只能是”为数众多的小马也就是说，小马拉小车的自贡试验的成果，将会有更普遍的适“”用价值“”“”笔者应邀来到自贡，就这场试验进行探访所见所闻，大受鼓舞自贡统筹城乡发展的试验，现在已从全面展开的启动阶段，发展到重点突破阶段这一阶段的任务是推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制而在各项“”“”“改革中，首先要进行的是土地使用制度改革”“”土地是农业发展的基础，是农村、农民最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素土地使用制度改革涉及城镇发展用地及农村多项改革的深化，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革自贡统筹城乡发展试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安家落户这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；另一个要点是扩大农业生产规模，提高农业效益，增加农民收入这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行土地使用制度改革该向哪里突破要打破这个瓶颈是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要法规有人认为，土地使用制度的改革空间很小自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章自贡的党政领导说，改革当然要对现有制度有所突破，但把改革突破与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的在涉及大政方针的问题上，不能只顾局“”“”部利益，各自为政，随意突破遵守国家法度，并不会堵塞改革之路事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由一是遵守亿亩耕“”地红线在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯这关系国家粮食安全的大局，绝18不可随意突破第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益“”在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方年通过的土地管理法仍然规定国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用这一规定肯定了农2014“民承包土地的合法性，但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是使用仅有使”用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便“”不可能年国家出台了物权法，明确规定，属于用益物权的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的占有权2014“”在此之后，年月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革“”发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，便明确提出完善土地承包经营权权201410能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益权利既然是农民占有的财产，他“们当然便有权处置所以中央《决定》进一步明确规定，加强土地承包经营权流转市”场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式“流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营认真学习、全面理解中央方针政策和国家有关法律之后，自贡的同志说政策与法律”并没有给土地使用制度改革设置不可逾越的障碍，而是打开了改革之门我们的责任便是遵守政策法规，从自贡实际出发，进行土地使用制度创新几年来，我们一方面实行城乡建设用地挂钩等办法来破解城镇建设用地的难题；同时推动、支持土地承包权的流转，不断扩大流转规模，截至年月，全市区县已经以各种方式流转承包土地万亩，占农田总数的2014642土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大土地经营大户迅速增加，荣县

31.

0113.4%年初已有经营亩以上土地的大户余户，城乡一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进公司农民合作组织等形式的产业201450100化经营迅速发展农民把土地流转出去后，或进城务工经商留在农村的每年都可从“++”流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件自贡正在探索在城镇二三产业就业、拥有住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件的农民，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，放弃农村集体经济组织成员的身份，转化为城镇居民的政策和办法自贡的同志认为，这样的转化才能真正促进减少农民，使农村土地等生产要素集中，推进农业产业化经营，同时推进城镇化建设这样的综合改革要比单纯更改户籍，对统筹城乡发展更有意义自贡的实践说明，土地使用制度的改革看似很难，但还是有不小的着力空间小小宅基地究竟能作出多大文章自贡的土地使用制度改革还包括另外一项重要内容，就是农村集体建设用地的管理和使用制度改革，其中重点是农民宅基地使用和置换制度改革这项改革的切入点看似很小，却是抓住了要害，起到牵一发而动全身的作用改革的成果将会对城乡发展全局，对农村经济社会发展的诸多方面，甚至对农村、农民未来的生产方式、生存状况都将产生重要影响现行土地使用制度方面，存在一个突出问题城乡建设用地管理政策法规的脱节城市建设用地紧张，成了城镇、工业发展的一大制约因素，而农村建设用地分散，管理零乱，浪费很多为解决这一问题，年，国土资源部为化解这一矛盾，出台一项规定，允许各地有条件地进行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试2014点“”这一办法受到普遍关注在自贡开展的土地使用制度改革，自然也会施用这项规定，解决城乡用地管理制度、政策脱节问题这项改革对城市发展的好处不言而喻他们期望通过改革扩大建设用地的空间那么，农村建设用地特别是农民的宅基地，有多大潜力农民愿意进行置换吗回答是肯定的不仅腾地的潜力巨大，而且散居变为适度聚居也正是目前农村要大力推行的一项工作城乡双方利益一致，改革一拍即合农村建设用地过多，是个全国普遍存在的问题据统计，全国农村建设用地多达亿亩，其中为农民宅基地自贡地处丘陵区，农民居住分散问题更加突出，带

2.7来的问题也很多首先是大量占有良田农家居住点再小，哪怕只有一两户农民，除

83.6%房屋外，总要有打晒庄稼的晒坝，有生产、生活不可少的小竹林和水塘所以，居住点越小人均占地越多据荣县的统计，～户的分散居民点，以全县共有万居民来计算，就比较大的居民点（比如户的居住点）多占地万平方米，折合１２６９136０亩也就是说，如果把这些散居户逐步聚集到较大居民点，便可腾出土地１２６９０20846亩若逐步全面展开此项工作，全县可节省、腾出的土地潜力巨大居住点过于分散，还大大加剧公共基础设施建设的难度，投资成本大大增加如果把道路、电路、通讯、电视、宽带网路、自来水管网通到每一个散居居民点上，那将花费极大成本，是难以办到的居住过度分散也妨碍着农村公共服务的改善和提高，居住区的文化生活、子女就学、卫生医疗服务都会因人口过于分散而难以得到有效保障另外，单家独户或者青壮年进城后老弱幼儿留守的农户，很难抵御外界侵害以上种种问题说明，改变农民居住过于分散状况的改革，必须列入统筹城乡发展试验的改革重点课题，积极推行自贡各区县在选择先试的典型时，首先考虑的是让那些进城务工经商的散居农户，从老宅基地转移出来同时，把新建的聚居点选在中心城镇周边，让这些离开乡村的人，能在城镇里聚集，这样不仅有利于置换出宅基地进行复耕，扩大耕地，也促进了城镇化建设那么，农民对这项改革将持什么态度呢市统筹办通过广泛走访了解到，除了那些仍然坚持留乡务农的农户外，特别是已经进城务工经商的农民，是愿意在家乡附近城镇解决居住、就业问题，实现全家团聚安居的外出的农民中只有少数人有实力在外地或省内大城市立足，有的则只有能力在县城里置业安家，而更多的进城农民想离开农村，真正变成城镇居民，但实力不够，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在乡下他们心挂城乡，两头奔忙，心力交瘁如果通过改革，将他们的老宅基地作为一笔财富，置换出来，在家乡附近城镇上以各种方式集资建房，以合理的价格出售给他们，让他们在故乡的城镇上实现全家团聚安居，他们是乐于接受的在城镇周边建立聚集点，既有统筹城乡发展的需要，也会得到农民的支持现在，自贡区县都在开展试点年月市统筹办的一份调查材料说，自开展统筹城乡综合配套改革试点工作以来，农民集中居住区在全市开工面积共4220144万平方米概括起来，有四种类型一是小城镇扩展型；二是产业支撑型；三是项目带

33.45动型；四是基础设施带动型笔者在荣县双石镇参观了正在建设的一个新居民点双石镇是老一辈无产阶级革命家吴玉章的故乡年镇党委、政府通过调查，得知全镇已有整户外出打工经商农民户，占全镇人口的于是，双石镇领导提出，在双石镇旁边的长冲村2014实施农房聚居联建工程，既满足那些已经多年从事非农产业的农民到城镇居住的需310030%要，又促进小城镇的扩展联建点开建前，镇里以优惠补偿条件吸引长冲村居民腾出本村土地兴建联建房村民们通过民主讨论，表决通过，接受镇里的补偿办法，同意在本村建房并接受外村居民转入本村居住同时，镇里又对那些外出打工的整户拆移到长冲村联建点居住的农户，作出三条明确规定

一、必须是本镇辖区内的农户，自愿申请参与；二是必须将整户户籍迁入联建点所在的农村；三是迁入联建户者必须退出原宅基地，进行复耕或转让给原所在村组符合条件的农户笔者在长冲村参观了正在建设中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多层单元楼房共有住宅套、店面房套，有部分农户已经迁入笔者参观了新建成的楼房，这些单元楼窗明几净，电、水、电话、电视、宽带网线都已接通笔者问已经住进来的几12976位老人，他们笑着说，住到这里好啊房子干净明亮，镇上生活方便，孩子上学近了，我们看病方便了乡亲来看了看，都盼着也能住进来呢第一批农民转入新居住点后，双石镇以各种方式流转出宅基地及承包土地亩，其中宅基地置换出来的土地，除了用来补偿长冲建房用地之外，尚节余出一些土1250地可供企业或经营大户承租，扩大农业生产规模，发展产业化经营双石镇上下都说这个办法好，一举多得陪我来访问的市、县统筹办的同志说，统筹城乡发展试验真是促进地方经济发展的一个难得机会，通过改革可以腾出土地，扩大城乡发展空间，可以使潜在的财富涌动起来，可以给农民创造出更高的经济效益，可以给一个地方带来跨越式发展（编辑许小丹）。