××省农村普法和依法治理社会调查

省农村普法和依法治理社会调查

一、农村的法治环境与农民的法律意识问题××随着三个五年普法规划推进式的实施，我省农村法治化水平有了较大的提高，农民的法制观念和法律意识有所增强在全社会依法治国的大环境下，农村依法治理的法治环境大有改观农民的法律意识和法制观念的培育和形成，不能脱离他们赖以生存的乡村的法治环境笔者认为，农村的普法和依法治理在微观上是进行法治宣传教育，在宏观上就是要造就一个良好的法治环境，让农民在良好地法治环境中形成法制观念、培养法律意识、提高法律素质从一五普法到目前正在实施的四五普法正是有条不紊地实践着这个目标只有形成一个全社会崇尚法治的社会环境，法治国家的目标才能实“”“”现在我国目前以政府推进为主要方式的法治进程中，这样的法治环境需要各级政府去营造三五规划的指导思想和总体目标是增强公民的法律意识和法制观“”念，四五规划的目标是实现由提高公民法律意识向提高法律素质的转变可见，法“”律观念、法律意识和法律素质相互之间具有紧密的联系因此，农村的基层政权和组“”织应当对法制观念、法律意识、法律素质有明确的认识，才能够使其职责有明确的定位、行动有明确的方向通过调查和资料分析，我们发现，农村普法和依法治理工作中存在着一些现象⒈在职责上缺乏明确的定位普法和依法治理是各级政府的法定职责，还是具有政策性和临时性的工作作为推动普法和依法治理工作的基层政权机关和组织，应当充分认识到普法和依法治理是政府的职责⒉在方法上往往以法律条文的宣讲作为硬性指标由于对法制观念和法律意识存在模糊认识，灌输法律条文几乎成为培养法制观念和法律意识的主要方法⒊在实施过程中未能形成基层组织与农民之间的双向互动关系普法似乎也在向农民摊派法律知识，依法治理则是以法律为罚则治理乡村⒋在评价机制上，注重于形式的普及，有些经验来源于文字总结与模仿复“”“”“”“”制尽管这些问题是非主流的现象，但是在今后的普法和依法治理工作中不能不引起有关部门的重视存在这些现象的原因是多方面的，其中重要的一点则是认识问题和观念问题为此，必须明确什么是法律意识和法制观念如何增强公民法律意识和提高法律素质“法律意识是人们关于法律和法律现象的思想、观点、知识和心理的总称法律意识包”“”括法律思想（理论）、法律观念（法制观念）和法律心理法律意识有个体法律意识、群体法律意识和社会法律意识之分，个体（公民）法律意识的形成取决于公民的法律心理，以及法治环境的影响群体法律意识具有团体性和多样性的特点，在我国农村不应忽视传统性和地域性的冲击和扭曲社会法律意识是全体公民普遍的法律心理和观念，它与传统的法律文化、主流法律观念的传播有着密切关系社会法律意识和群体法律意识是公民的个体法律意识形成的重要环境因素个体法律意识和群体法律意识对社会法律意识内容与发展有较大的作用在通常情况下三者是协调一致的，但在特定的情况下也可能发生冲突笔者认为，一五普法在于唤醒公民的法律意识；二五普法在于培养积极向上的群体法律意识；三五普法着眼于营造全体公民共同的社会法律意识四五规划就是“”“”在三个五年普法的基础上，为巩固普法和依法治理的成果，提出了由法律意识的培“”“”养转变为法律素质的提高，因为法律素质是法律意识的内在本质由于传统法律文化和法律观念的影响，农民的法律意识与依法治国、依法治省提出的目标还存在着差距，今后普法和依法治理的工作应当主要放在以下几个方面⒈培养农民对法律价值的尊重和法律知识的追求法治国家的社会基础则是公民对法律的尊重和敬仰，因为法律的价值代表着公平、正义和秩序普法和依法治理的目的是建设一个法治社会，这是各级政府的职责，但是不能因此认为普法和依法治理就是政府的单方行为作为以行政指导为主要特征的普法和依法治理活动中，各级组织特别是政府部门，不仅应当将法律知识告之于民，而且还要让农民知道法律的价值是什么法律是人们安居乐业的行为规则，法律是维护公民合法权益的武器，惩罚不是法律的全部只有让农民真正认识到法律的功能和价值，法律才能让农民所接受，对法律的认知和运用才能从自发到自觉我省农村基层人民政府推行的送法下乡、送书到户的活动，有其积极的因素，应当予以肯定但是我们也应当看到，“人手一册法律书，不等于人人都知法和懂法了”“”⒉让农民通过生产和生活实践，全面、正确地理解法律长期以来，传统法制观念中，法即是刑、法就是惩罚的观念影响着人们对法律的正确理解诚然，对违法者的惩戒是法律的重要功能之一，但是不是法的全部在普法的法制宣传中要力戒“”“”这种片面的倾向农村的社会生活受到法律调整的领域十分广泛，普法和依法治理中应当结合农村的特点，在农业生产和日常生活中给农民予以法律帮助和法律引导例如，农民负担问题；打白条问题；粮食收购问题；计划生育问题等等让农民通过法律帮助和指导，认识到保护老百姓也是法律的重要功能只有这样，作为农村中主要社会主体的农民才能形成法律观念、培育法律意识、提高法律素质⒊充分尊重用法律途径解决纠纷的方式在农村存在着一种较为普遍的法律观念和法律心理解决矛盾和纠纷，总是谋求法律诉讼之外的方式来解决，无论正当与否，一般都把诉讼看作不光彩之事作为普法推进者的基层组织往往迁就这种现实，解决纠纷与矛盾以息事宁人为原则，有时甚至不惜牺牲法律原则今后在普法中，首先应当树立法律的权威，以法律为原则作为解决争端的依据和方法各级政府应当正确地引导和评价公民的诉讼活动，尤其是农民诉政府的行政诉讼案件，更应当端正认识

二、我省农村普法与依法治理的法律实践问题我省农村普法和依法治理存在着许多认识问题、观念问题以及法律实践中急待解决的现实问题现在将这些问题有重点的提出来，针对性地解决这些问题或制定相应的对策，将会大大推动今后普法和依法治理工作的顺利进行

（一）农村基层组织的法律定位与作用在农村普法与依法治理工作中，实际承担具体工作的基层政权组织（乡、镇人民政府）和基层群众性自治组织（村民委员会），它们的工作直接关系到农村实施普法和依法治理规划的实际效果普法和依法治理的长远性目标是实现法治国家，阶段性目标是实现各个时期普法规划提出的具体任务，基本出发点和归宿则是建设一个良好的法治环境肩负着如此重任和职责的基层组织对其法律地位应有正确的定“”位普法和依法治理是全社会的工作，应当动员社会各阶层参与乡、镇人民政府是我国基层行政机关，其行政事务千头万绪，各项行政工作如计划生育，农业税费、农业生产等等，很难说哪项工作为主，哪项为次如果将普法和依法治理仅仅理解为某项工作职责（并且有专人负责贯彻落实），这可能有悖于普法和依法治理的本意笔者认为，普法和依法治理并不是一项单列的工作，它是贯穿于各项工作中的原则精神，在政府工作的各项职责中都要体现与贯彻普及法律和依法治理的原则换言之，普法和依法治理的主体（推进者）是任何部门与任何人员任何工作必须以普法和依法治理原则为指导，我们不能把普法与依法治理仅仅理解为是司法行政部门的职责从这个意义上讲，基层组织是普法与依法治理的参与者、倡导者、推广者与服务者村民委员会是我国农村基层自治性群众组织它虽不具有国家机关的性质但村民委员会的组织形式与法定职能，使其在普法与依法治理工作中应当发挥积极和重要的作用根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的主要任务是宣传宪法、法律、法规和国家政策，对村民进行守法教育；办理本村的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，促进村民团结和家庭和睦；协助政府维护社会治安和社会秩序、生产秩序、生活秩序；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议村民委员会的职责和任务与普法和依法治理所提出主要任务是相同的，基层群众性组织组织的各项工作正是亦步亦趋地实践着普法与依法治理的目标目前，农村普法工作中，应当充分发挥村委会的功能和作用，使其从被动地完成工作任务转向积极地开展普法宣传

（二）关于农村普法和依法治理的工作方法问题调查发现，农村的普法和依法治理在工作方法上存在许多有待改进的地方首先，在普法工作上，主要表现出的特点是放任性和无序性农民往往把收看电视中的法制节目，作为自发的法治思想的启蒙诚然，法律的普及可通过多种渠道，在“”当今电视已作为简便、快捷、普及的传媒工具，其在普法工作的功能不可低估有些工作开展比较好的地方，还利用农村广播网进行宣传，利用集市大会进行集中宣传，利用村民大会请司法人员上法制课还有的地方采取知识带动型普法，即向在校的中小学生进行有意识的普法教育，再通过学生将法律知识传播到广大农户等等，“”这些都不失为好方法笔者认为，凡是有利于普法工作实施的经验，都应当是值得肯定的好方法但是针对当前农村普及法律的工作方法存在放任性和无序（更多精彩文章来自秘书不求人）性的局面，我们应当着手做好以下工作⒈在传媒工具上，开展多渠道、多方式的普法工作可以利用电视中现有法制节目，“”还可以利用农村有线广播在调查中农民普遍反映，了解法律知识的渠道主要来源于电视，如中央电视台的今日说法，电视台的法眼看天下等都是农民十分喜爱的节目因此，笔者建议，能否将现有的电视法制节目进行整合，开设电视节目的法“”×ד”律频道，专门地、系统地、生动地宣传法律在依法治国和依法治省的大环境下，开设法律频道电视节目作为推进普法和依法治理的实施手段是很有必要的这对于广泛地宣传与普及法律，拓宽普法渠道，改进工作方法都有积极的意义我省的有关部门可以在这些方面进行尝试⒉在普法的工作方针上，农村普法不能只把农民当作普法的对象根据普法规划的精神，农村普及法律和依法治理是针对农村各级组织和公民特别是执法者的法律观念、法律意识和法律素质，对普法和依法治理工作起着决定性的影响因此，笔“”者认为，农村各级组织在普法和依法治理中首先应当从自律开始，将自己作为法律的学习者和接受者，模范地执行和遵守法律、法规，然而才是法律的推广者对于“”农民则应采取多种形式，结合生产，生活实际，切实地运用法律去帮助农民解决实际问题，让法律的服务功能、保障功能、授益功能得到充分发挥，改变法就是制裁的观念，让农民从要我学法律到我要学法律“”其次，农村依法治理工作中化解矛盾的主要方法是民事调解传统法律文化与法“”“”律观念，直接影响着人们的法制观念和行为准则在农村，调解成为执法最重要的“”手段之一以息事宁人，止争息讼为目标的调解，在法律上、在观念上、在文化上都“”有很深的社会基础因此充分运用调解的方法，对建立我国农村安定的生产、生活、秩序和法律环境都具有重要的意义但是，我们也应当看到，有些地方将调解的范围已扩大到无所不及的领域，如果把调解作为解决一切矛盾纠纷的必经手段，则可能冲淡了法律的权威性笔者认为，在肯定调解为行之有效的方法的同时，应当树立法制观念并且尊重当事人运用诉讼等法律手段的权利与选择必要时基层组织应当鼓励与宣传诉讼方式的积极意义如果一味排斥、回避或阻碍打官司，甚至将诉讼本身附加许多非法律因素，那么我们通向法治的道路也不会是坦途毕竟司法是法治“”的保障

（三）关于农村普法与依法治理的经费问题实地调查中反映较集中是普法的经费问题（有关文字材料却没有提及），经费紧张制约了普法和依法治理工作的深入进行诚然，普法工作都需要一定的财力支持，希望有关部门予以重视但是，笔者认为，对普法经费也应当澄清一些误区普法和依法治理要求在各项工作中都应当普及法律知识，培养法制观念和法律意识，提高法律素质，这些内容是在日常工作中必须得到体现和实施不能因为在工作职责中增加了法治的内涵，就应当相应地增加经济成本遵守法治规则和秩序是各级组织与人员应尽的义务，而且依法治理只会降低和减少耗损，提高执法水平当然，我们应“”“”当在重视解决经费问题的同时，动员和引导社会力量积极参与农村普法和依法治理活动，如法律援助、法律扶贫、法律志愿者等等都是解决资金问题的有效途径

（四）关于农民义务法治化（减轻农民负担）问题在农村工作中，减轻农民负担始终是一个重要话题，从中央到地方一般都把农民负担作为专用术语并赋予特定内容予以关注“”我们在调查中发现农民负担一词越来越具有贬义、甚至有违法的意味我们应当认真思考，农民应该不应该有负担应当负担哪些义务减轻农民负担是减轻什“”“”么负担如何减轻农民负担这些问题都与法律有直接和间接的联系所谓负担，“”“”主要是指社会主体所承担的责任、任务或者费用农民负担是指农民作为生产者应“”当依法向国家交纳的各种税费不可否认，当前我国农民负担相对于农村经济发展水平和农民的收入而言是比较沉重的这里有政策性问题，但更多是执法工作中存在违法、恣意地对农民增加的负担党中央、国务院以及各级人民政府三令五申，严禁增加农民负担，大力减轻农民负担，但是有些地方收效甚微笔者认为，解决农“”民负担的根本途径是将农民负担法治化让农民在依法履行法定义务的同时，能够运用法律武器，保护自身的合法权益各级政府以及有关部门也应当强化这样的工作职责，就是要切实维护法律保障机制和保证行政救济（行政复议、行政诉讼）途径的畅通只有将农民负担问题纳入法制轨道，唤醒农民的法律意识，制约行政权力的滥用，才能一劳永逸地解决农民负担问题在具体作法上，笔者建议⒈用农民负担法治化代替减轻农民负担的提法因为，农民负担是农民依据法律规定应当承担的税费义务承担和履行法定义务是每个公民应尽的责任减轻农“”“”民负担是相对于增加农民负担或者农民负担过重而言的，这里除了政策性因素之“”外，农民对于不合理，不合法的增加的负担，完全有权利依法行使法律抵抗权，予“”以拒绝对此，司法机关应当正确发挥法制保障功能，成为维护农民合法权益的坚强“”后盾长期以来使用的减轻农民负担一词，其内涵已经发生了变化所减去的额外税赋既有合法的，也有不合法的，容易使农民造成负担就是不合理、不合法的错觉，“”难以分清合法与违法的界限，从而形成强烈的对立情绪使用农民负担法治化用语，不仅明确了农民法律上的权利与义务关系，而且也寓意着法津同时依法保障农“”民们合法权益这种提法的变换，其意义远远超过词语本身的含义⒉加强农村和农民的权利和义务的立法将农民法定义务（负担）及其承担形式以法律规范的形式予以公布，通过地方立法，制定地方性法规和规章，明确权利和义务对农民的权利和义务进行立法的意义，不仅仅在于有法可依，更重要地是强化农民乃至全社会的法律意识，这对于农民义务法治化和推进农村法治化的进程，其意义是十分重大的我国是农业大国，我省是农业大省，在这个方面实行立法，不仅具有必要性，而且具有可行性关于农民法定权利义务的立法应当力求详尽，防止执法中由于较大的自由裁量权，使得法律规范流于形式基层组织的执法人员应当增强法律意识，提高法律素质农民负担问题的出现，原因是多方面的，其中原因之一是基层组织及其执法人员违反法律和政策，任意增加农民负担三五普法和依法治理规划将执法人员作为重点教育对象，要求他们熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质、秉公执法，做到有法“”必依、执法必严、违法必究疏通农民寻求法律救济的渠道农民负担问题纳入法制轨道之后，法律的双刃之剑的功能应当充分体现出来法律要求农民依法履行法定义务，同时，法律对农民“的合法权益予以依法保障对于任何部门侵犯农民合法权益的行为，农民可以依法”寻求法律救济，对于行政机关的行政侵权行为还可以依法提起行政复议、行政诉讼或者获得国家行政赔偿然而，现实的法律实践并不乐观尽管最高人民法院曾经指示，对涉农案件各级人民法院应当提供快捷的法律通道但是有些地方法院受到地方保护主义的干扰，对农民负担案件仍然存在不立案或拖延审判的现象农民在寻求法律救济的道路上，出现了不会告、不敢告、不能告或者告不赢的不正常现象法律救济渠道的不畅，必然导致法律在农民心目中的公信力和权威性的下降有些地方的农民对于负担问题采取抵制、对立和越级上访等手段，可见，畅通的法律救济不仅仅是在保护个案中农民的合法权益，对于在我们农业大国和农业大省建设良好“”的法治环境，建立法治社会有着极其深远的意义。