中国的水问题、治理转型与体制创新课件

中国的水问题、管理转型与体制创新王毅中国科学院科技政策与管理科学研究所

一、中国正在经历前所未有的水问题转型水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的多重水危机，其中水污染的威胁尤其突出传统的治水思路已不能适应水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行水是人类文明赖以生存和发展

1.的基础，治水是人类社会永恒的主题在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素在中国历史上，治国与治水始终密切相关，管子有言善为国者，必先除水旱之害正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会治水对中国传统社I”2,会政治结构的塑造产生了深远的影响中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，至六都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管理与农耕灌溉，探索形成为了中央政府主导防洪及水利各项事务，各部门和地方官员各司其职的管理体制.黄河流域曾经孕育了中华文明，但现代河流多为人类发展所累2黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地3；另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关，开凿于多年前的郑国渠，历经各代建设，至今仍造福当地随着社会的发展，人2000们逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁可以说黄河与长江及其引自顾浩主编，中国治水史鉴，第版，北京中国水利水电出版社，第页22022,51所谓治水社会其主要特征是“水利社会”，包括环绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制Hydraulic Societ,y2参见魏特夫，东方专制主义，北京中国社会科学出版社，K.A.1989葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，

2005.

2.7china.org.cn/chinese/OP-c/

782365.htm3戈」，统筹城市污水处理与流域水污染综合防治的关系，加强政府监管力度I建立新的基于各水体最大污染负荷基础上的总量控制可借鉴美国年开始实行1992的最大日负荷量方法，其目的是恢复受污染水体的环境质量，对影响其环TMDL境质量标准的所有点源和面源污染源，制定相应的排放负荷标准这一方法已被认为是行之有效的，但在中国运用需从试点开始，从基础数据采集和监测入手，评估各层面水体质量,寻觅简单有效的模型进行污染负荷测算，积累经验后再行推广以治水模式的转型促进治水目标的实现

17.面对新时期中国水问题发生的变化，中国治水模式正在进行一场深刻的变革，并从以下四个方面展开治水模式转型的核心是优先加强制度建设和制度创新，构建新时期中国治水的制度框架，包括建立健全治水的法律法规体系以及各项强制性和激励性制度安排建立统一的水管理体制，统筹水资源、水环境、水生态等项涉水事务当前的体制改革应采取集权和分权相结合的取向，形成充分商议基础上的统一协调管理体制机制和“良治”结构从长远看，要在宪政民主体制和市场经济不断完善的条件下，进一步加快分权改革的步伐综合运用法律、行政、经济、技术等多种手段，特殊是水价和水权，依法综合管理采取渐进的方式实现转变这是因为一方面没有现成模式可以照搬，需要在实践中不断摸索和总结经验，另一方面是考虑到旧体制的惯性,要减少变革可能带来的负面影响，降低改革成本，实现治水模式的平稳过渡.分期推进、逐步建立统一协调的政府水综合管理体制18在近期，一是充分发挥现有各涉水管理部门的职能，落实各自部门涉水的优先工作领域，强化部门间的协调机制；二是建立国务院资源环境保护的协调机构，如恢复原国务院环境保护委员会，由国务院主管领导任主任，统一协调跨部门、跨行政区和流域性的重大资源环境问题中期来看，应统一政府在资源与环境管理方面的职能，合并现有的水利、环保和林业等部门的资源和环境保护职能，组建国家资源与环境保护的统一主管部门，统一管理包括水资源、水环境及流域问题在内的相关资源环境事务，协调部门与地区之间在流域规划、标准和政策制定中的重大问题，开展综合执法监督展望长远，应采取更加明确的分权化改革，流域性、区域性水相关事务由以地方为主的流域机构进行决策，国家资源与环境保护主管部门负责规划审批、标准制定和监督执法等职能实行管理转型和创新，运用各种新的管理方法，满足应对新时期水问题的综合管理需

19.求为此，需要重点推进以下方面的管理创新资源环境绩效管理通过资源环境绩效考核和评估，努力降低单位的水资源消GDP耗和水污染物产生量，鼓励技术创新，不断提高水资源生产率流域综合管理在流域层面，扭转单目标治水措施的最好办法是采取流域综合管理，把流域看成是一个独立完整的生态系统，以流域可持续发展为目标实现资源综合开辟、保护与管理需求管理从水资源供给管理转向需求管理是市场经济不断成熟的标志，采用需求管理不仅可以有效缓解不合理的供给扩张导向，而且对资源相对紧缺的中国来讲更加重要水权管理和水价改革是落实需求管理的关键和有效途径适应性管理鉴于快速变化的水环境形势和实现目标的艰巨性，建议采取适应性管理措施，利用动态目标和多目标指导规划，并根据发展进程调整行动计划综合风险管理或者危机管理为应对和适应不确定的各类水灾害、气候变化威胁和突发环境事件，采用建立在综合风险管理基础上的预案体系，将危机管理与常态管理相结合，有效降低灾害防治和应急处理的成本继续推进水价改革，形成合理的价格形成机制

20.水价改革是推进水资源和水环境综合管理的最重要驱动力，也是建设节水型社会的基本要求水价改革必须保证水资源的合理配置和可持续利用、给排水服务的成本有效性、以及给所有人提供安全卫生的饮用水今后水价改革应从目前以工程水价为主逐步过渡到“全成本定价”，即包括资源水价（水资源费）、工程水价和环境水价（水处理费）改革应根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，建立合理的水价形成机制和价格听证制度，形成水价管理的公共决策机制和价格监管机制考虑到用户承受能力，城市应走在水价改革前列，积极推行“阶梯水价”，并充分考虑区域差别政策，补贴弱势群体农业水价改革的重点是大力清理水费“搭车涨价”，整顿灌区水费征缴秩序建立多元化的资源与环境保护投融资机制

21.“十一五”减少主要污染物排放目标的实现，关键取决于环保投入能否及时到位必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源一是发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的流域污染管理问题，从流域尺度统筹资金使用；同时，落实基本公共服务均等化应以饮用水安全为重点，促进社会和谐二是结合水价改革，完善现有的污染处理收费机制，出台污水处理费标准的指导意见三是探索建立环境容量有偿使用制度，通过试点，逐步建立基于水体最大排放负荷的总量控制制度，公平分配初始排污权，采取排污权有偿获得，同时建立排污权交易制度，并逐步在全国推广四是加快推进环境基础设施建设领域的市场化进程，打破城市公用事业的政府行政垄断，开放水务市场，引入竞争机制，加快推进城市水务单位的改制工作，采取多样化的特许经营模式，鼓励社会资金、外资参预环境基础设施建设，同时开辟各种金融工具，特殊是改革相关法规，允许发行市政债券，优先用于市政环保设施建设全面提升科技创新能力，建立综合解决水问题的科技支撑体系

22.要充分分析我国面临的各类水问题，并针对其中的优先领域，提出科学的解决方法和技术手段，加强原始创新、集成创新和广泛的国际合作，同时关注合用技术的研发与推广综合解决水问题的科技支撑体系包括以下几方面内容一是开展水问题相关的基础研究，包括复合型污染机理与转化规律、全球变暖下的水资源时空分布与区域响应、流域生态系统恢复原理等；二是与水资源、水环境综合管理相关的理论与技术，包括水资源管理、流域综合规划、水权和排污权分配、水价制定、行业资源环境绩效标准、动态监测与管理信息化等技术方法；三是提高水资源利用效率、水资源替代和与清洁生产相关的工程、技术、材料、产品、设备（包括海水淡化、中水回用等）；四是各类水污染处理技术、区域污染物综合防治、饮用水安全技术、生态修复技术，以及保障环境健康的相关技术；五是水灾害综合防治技术，包括灾害预警、预报、应急处理、救灾和相关管理技术通过上述技术的开辟和应用，促进资源节约型、环境友好型社会以及节水型社会建设主要参考文献上乂正等编，河流管理新方法，中译本，科学出版社，

1.

711152022.魏特夫，东方专制主义，中译本，中国社会科学出版社，

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172022.钱正英，人与自然和谐共处，在中“国科学院、中国工程院院士大会”上的发言材料，北京，182022年月

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2001.仇保兴，城镇水环境的形势、挑战和对策，在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的20演讲，

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22.国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，年月日

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30.FAFO西部省份社会与经济发展监测研究数据报告，中国统计出版社，

2022.中国科学院可持续发展战略研究组，中国可持续发展战略报告建设资源节约型和环境友好312022型社会，科学出版社，2022报告人简介王毅，中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长、研究员，中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家，中科院可持续发展研究中心副主任，中国科学院自然与社会交叉科学研究中心副主任年毕业于清华大学，曾经分别在中国环境科学研究院、中国科学院生态环境研究1985中心、中科院国情研究中心从事国情分析、资源环境政策和发展战略研究国家中长期科技规划“生态建设、环境保护与循环经济”战略研究组成员，中科院国情研究中心兼职研究员，中科院研究生院兼职教授，同时担任多个学术机构的理事、委员，并曾经任世界银行、亚洲开辟银行、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国工业发展组织、加拿大国际发展署、澳大利亚国际发展署、英国国际发展部、世界自然基金会、美国能源基金会等多家国际组织和基金会的项目咨询顾问10目前主要从事可持续发展相关领域（包括资源、环境、能源、交通等）公共政策及发展战略研究曾经主持和参预过数十项国家自然科学基金、中科院重大项目及各部委委托的课题研究，参预过许多政府部门和有关机构的重大法律、规划、文件、政策建议的起草工作，许多专题研究报告受到有关决策部门和社会各界的高度重视共出版专著多部（包括合著和编著），译著部，发表学术论文百余篇，先后获部204级科技进步

一、二等奖，第四届中国青年科技奖他江河一起，共同创造和养育了中华民族然而，在处理人与河流关系上，总体上我们还是过分重视人类的影响，忽视了河流自身的规律在经历的上千年的开发，特殊是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流多已不堪重负，河源衰退、河道断流、水体污染、生态恶化等，流域发展与河流文明延续正面临空前的危机从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正经历着全面而深刻的变化与传统农业

3.社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了重大变化和转型，主要表现在以下几个方面一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或者部份河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化具体表现在水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从普通的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化未来中国水需求还将继续增加，有可能在年甚至提前实现用水“零增长”2030水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日益严重2005年，全国七大水系的个地表水监测断面中有为劣类水质，基本丧失使41127%V用功能，流经城市的河段普遍受到污染，以上的东部和西南地区湖泊存在不同80%程度的富营养化,全国有约亿人无法获得安全饮用水总体上看，中国水环境恶34化趋势尚未得到根本遏制，管理污染速度赶不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量污染防治前景极不乐观5,水生态问题则随着水资源的过度开辟、水污染加剧和水利设施管理不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特殊行政区和澳门特殊行政区的数据4盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，第十届全国人民代表5大会常务委员会第十六次会议，年月日2005629的局面水灾害存在的问题是大江大河防洪标准低普通仅为年一遇、旱涝损失20〜50逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在全球变暖带来的影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可能对农牧业生产、水资源6供给等产生更显著的负面影响更为严重的是，上述问题相互影响、彼此叠加，构成为了未来中国长期、复杂、多样的水危机综合图景中国正以相对稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩张的庞大人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着前所未有的水压力各种证据表明，在上述问题中，水污染已经成为现阶段对社会经济发展及其他水问题有重大影响并亟待解决的关键问题如果水污染得不到有效控制，那末不论在提高供水能力、保护水源地、减少水旱灾害风险等方面取得多大成绩，都有可能被水污染的加剧及所造成的巨大损失所淹没.伴有水问题的变化，中国的治水模式也面临重大转型4过去多年，尽管我国在解决水问题方面取得了长足的进步，但不管是历史积累下来50的治水模式，还是现行的管理体制都不能很好地适应水问题的新变化和社会经济发展的需求增长，以及解决新时期水问题转型所提出的任务其主要原因是水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区与地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区、影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突因此，我们所面临的水危机，表面上看是资源环境危机，实质上则是管理危机必须改变传统的治水模式，建立适应时代要求和国情特征的现代治水GovernanceCrisis模式和水综合管理体制7治水模式的转型也是中国社会经济转型大背景下的客观要求

5.自世纪年代以来，中国正在从计划经济向市场经济过渡，工业化和城2080气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，

2022.126这里的“治水”含义已经不是传统意义上的仅依靠工程措施来“征服”或者“控制”水，而是要尊重自然，利用多种7手段管理好水，实现人水和谐；此外，在西方国家，普通所用的“水资源管理飞通常包括水water resourcesmanagement量和水质管理，并且大多数国家都由环境保护部门统一管理水问题OECD市化的加速发展使我们逐步摆脱农业社会的资源性约束，利益集团日益多元化，宪政民主政治体制正在建立和不断完善的过程中但是我们不少的管理观念还停留在农业社会，单中心集权统治的传统习惯和计划经济的思路仍在影响着水问题的解决面对水危机的新挑战，在社会经济转型大背景下，中国的治水理念正在发生着变化，特殊是在科学发展观的指导下，治水模式将会发生前所未有的转变，尊重自然规律、追求人水和谐、改善管理结构与实现全面创新是新时期中国治水转型的基本走向

二、由于水问题挑战的严峻性、复杂性和长期性，对政府职能调整、治水目标选择、公共投资流向、节约降耗减排任务提出了新的要求；但同时也应看到，完成“十一五”规划的相关治水目标任务艰巨.在导致多重水问题的因素中，管理失效是重要根源之一6中国的水问题是自然因素和人为活动双重作用的结果过去几十年，中国在解决水问题时，往往只重视技术解决方式，忽视制度和管理措施，然而，许多水问题包括黄河断流、江河水文动态的人为阻隔、污染源及其排放数据信息不完善、涉水灾害应急处置不当等，都与缺少制度安排和管理不善有着密切的联系由于管理体制不顺和措施不力，进一步加剧了水危机的伤害程度当前中国水管理存在的主要问题包括一是现有的各涉水管理机构职能单一，各种水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在着政府职能“越位”、”缺位”和“交叉”的现象，无法承担起水资源综合管理的职责二是法律法规间协调性不够，缺乏统筹考虑水资源综合管理的制度安排；法律规定过于原则，处罚力度低，执法难三是利益相关方参预不足，公众权益得不到保障因此，针对改善水管理问题，在中国不仅意味着提高公众参预程度，政府机构及其职能的调整以及增加各政府部门的参预应是管理创新的优先行动实现“十一五”规划提出的相关治水目标十分艰巨

7.在^一五”规划纲要中，有关水方面的指标包括到年，减少排放总量“H2022COD和降低单位工业增加值用水量的约束性指标，农业灌溉用水有效利用系数提高到10%30%的预期性指标，以及城市污水处理率不低于的相关水指标从“十五”期间各项指

0.570%标落实情况看，尽管国家环保总局和水利部的废水排放总量数据有所不同，但从2000〜2005年，全国污水排放总量都呈较快增长态势8；据建设部统计，2005年城市污水处理率仅为52%,全国个设市城市中还有个没有建成污水处理厂外县城污水处理厂主要集中在东部661278发达地区；“十五，，主要污染物削减目标未能实现，重点流域“十五”时期污染管理任务没有全部完成；年不仅没有实现减少排放的目标，还比上年增长以上2022COD2%2%综合考虑经济增长趋势、水问题的复杂程度以及防治资金的到位情况等，要实现减少COD排放和城市污水处理率的目标相当艰难或者说，要实现上述目标，我们必须克10%70%服来自制度、管理、资金、技术等多方面的艰难和障碍针对“十一五”主要污染物约束性指标，一个关键的问题是，我们有多大的决心和准备花费多少成本去实现该目标客观上，我国仍处于重化工业阶段，将经历资源能源密集化过程，能源、原材料消耗远未达到顶点，作为一个尚未成熟的成长中的大国经济，短期内转变污染物产生量的增长趋势几乎是不可能的，即使是发展循环经济、清洁生产，其主要目标也主要是提高资源生产率和降低污染物排放强度，使物质消耗和污染物产生量增长同经济增长逐步脱钩因此，在现有条件下完成减排约束性目标，就必须进行大规模末端管理，这意味着降低经济增长速度或者加大管理投资力度对此我们必须有清醒的认识10,而年，我国经济以超过的速度增长，远高于规划中的由于管理资金不落实，202210%

7.5%,减排目标落空是必然的根据目前的《水污染防治法》，水污染物总量控制主要合用于水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体现行的污染物削减目标的分解，一方面缺少明确的法律依据和严格的科学论证；另一方面，惟独统筹考虑排放总量与环境质量关系、削减现有和新增企业的污染排放、提高城市污水处理率和减少面源污染、以及流域尺度的污染综合防治，才干实现成本有效性理论上讲，削减排放、改善环境是必要的，但削减多少、如何削减及其可行性需要重新思量，应在科学的分析，合理的制度安排、配套的措施保证和良好的部门合作基础上考虑未来长远目标的设定8关于全国污水排放总量，国家环保总局的统计是2000年415亿吨，2005年524亿吨，5年增长

26.4%；水利部的统计是年亿吨，年亿吨，年增长数据来源于历年水利部水资源公报和中国环境统计年报

20006202005717515.6%2005（国家环保总局编，北京中国环境科学出版社，2022）盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常9务委员会第二十三次会议，年月日2022826据估计，为实现年城市污水处理率的目标，需新增投资亿元资料来源同上1202270%

3320.治水投资导向有偏差，投资流向迫切需要调整8根据“十一五”规划目标，水污染排放总量控制和提高水利用效率成为解决水问题的核心任务，但从以往的投资情况看，并没有把水污染防治放到突出地位以严重污染的渭河为例，其水质从进入陕西境内宝鸡时为类水，到进入黄河时已变成劣类水，污染问n V题十分严重但在年论证的陕西省渭河流域综合管理规划中，渭河污水管理投资只占2002与渭河水污染管理相关的近期重点投资总额的而调水工程的投资比重却有目前10%u,20%各政府部门普遍关心饮用水安全问题，但所采取的措施却舍本逐末，没有将水源地安全与相关的污染源管理和流域综合防治很好地结合起来同时，在污染走向和资金投向上发生错位，即水污染正逐步向西部、农村和流域上游转移，而管理投资却集中在东部、城市和流域下游，导致西部、上游地区城镇污水处理率低于东部地区，工业污染转移问题则更加突出因此，调整投资流向、提高投资效益迫在眉睫水资源浪费现象严重，节水具有很大潜力

9.近年来，尽管中央政府把节水工作提到了非常重要的地位，但由于水价偏低等原因，我国的用水效率普遍不高，水资源浪费仍很严重在水资源利用效率方面，我国目前年灌溉用水量约亿立方米，因为漫灌、水渠渗漏和蒸发严重，有效利用率仅有360040%~50%,而发达国家已达70%〜80%；我国工业用水的重复利用率平均仅为40%摆布，而发达国家平均为凹我国万元工业增加值取水量约为发达国家的倍，城镇供水管网漏失75%〜85%5~10率为摆布，是发达国家的倍⑶包括西北干旱半干旱地区在内的西部地区，缺水程20%34度最高，但是水资源的使用效率是全国三大地区中最低的考虑到中国人均水资源量低下和高经济增长率，水资源如此低效利用是难以为继的从另一角度讲，我国工农业节水仍有较大的潜力，城镇生活用水效率也有进一步提高的空间由于不同区域面临的水问题和水压力不同，因此应采取差别政策

10.我国地区差异显著，不同地区由于自然条件、社会经济发展阶段和发展水平引自马中，渭河流域水环境管理研究，

2022.9o11口水利部，我国水环境问题及对策，水利简报，第期，21-23200335,mwr.gov.cn/zwxx/20030305/

1183.asp仇保兴，城镇水环境的形势、挑战和对策，在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的演讲，

2005.

11.4o13csjs.gov.cn/sys/FirstPage_detail.aspxTabaleName=tmp2id=2737由于统计方法等方面而原因，句中所列数据可能存在一定偏差但总体来看，相对于发达国家，在全国范围内，我M国的用水效率较低是毫无疑问的°不同，导致其面临的水问题的类型和遭受的各种水压力是不同的，这就决定了政策的制定应该因地制宜，采取差别政策，政策的选择保持一定的灵便性和适应性，不能搞一刀切例如，调查显示西南地区的水资源条件好于西北地区，但是西南地区的季节性供水艰难L5,和不安全水源的使用都明显高于西北地区因此，地区差异的现实问题也向现有涉水管理部门的政策制定提出了新的要求和挑战.区域性、流域性水问题系长期积累形成，其管11理和恢复也需要经历长期过程我们看到，淮河虽然经过年的管理，累计投资约亿元，但目前的污染依然严重，10200劣类水质监测断面仍占约说明流域性生态与环境问题涉及系统的统一协调与综合管V1/3,理，远非三年五载所能解决此外，由于管理资金不落实，“十五”期间，海河、辽河、淮河的管理项目都只完成为了巢湖、滇池也只完成即使是已建成的污水处理厂，70%,1/2,由于管网不配套、运行经费无保障或者收费政策不到位等原因，不能满负荷运行这些问题至今没有得到有效解决因此，流域性污染控制与生态恢复需要正确的政策导向和长期不懈的努力莱茵河经过约年的管理才实现生态恢复就是一个最好的例证如果不能从30现在起采取强有力的措施，改善管理政策和投资不足的状况，未来中国的区域性、流域性水问题将会愈演愈烈，其他流域有可能步淮河、渭河之后尘

三、为了解决人类面临的水危机，世界各国都在探索新的治水理念和治水模式，实施流域综合管理和水资源综合管理已经逐渐成为人们的共识，各国均尝试采用立法、规划、经济激励等综合措施实现相关涉水目标治水目标要全面纳入国家和部门的发展战略、规划和政策

12.为了迎接水问题转型的新挑战，人们必须在反思传统治水模式根本缺陷的基础上，发展出一套应对多利益主体参预公共事务的制度安排和管理体系其遵循的基本理念是追求人与自然和谐、兼顾公平与效率、预防与管理相结合、实现可持续发展；并建立统一的管理体制，协调各利益相关方的合作，综合运用法律、行政、经济、技术等手段提高水资源利用效率、有效减少污染物排放、维护生态安全、降低灾害风险、寻求环境与发展的双赢为此，各国都在进行不懈的努力，提出并实践着各种新的治水管理方式中国也在加快水管理的变革，提出从“工中国科技促进发展研究中心社会发展部、挪威应用国际研究所编，《西部人民的生活•中国西部省份社会与FAFO15经济发展监测研究数据报告》，北京中国统计出版社2022程水利”向“资源水利”转变、和谐流域、人与洪水和谐共处、江湖联通、水工程生态调度等新理念，不断向水资源综合管理迈进.越来越多的国家和地区开始实施流域综合管理和水资源综合管理13水问题与其他环境和发展问题是相互联系的年，联合国可持续发展大会通过的2002《可持续发展世界首脑会议实施计划》明确提出，到年制定出水资源综合管理和提高2005用水效率的规划经过多年的实践，人们越来越认识到水资源必须以流域为基本单元开展综合管理近年来，许多国家通过修改法规，推行流域综合管理例如，欧盟在年通2000过《欧盟水框架指令》，在其当时个成员国与周边国家实施流域综合管理；南非也于291998年通过“水法”，实施以流域管理为基础的水资源管理；新西兰甚至按照流域边界对地方行政区边界进行了调整，促进地方政府的流域管理工作年联合国可持续发展委员会2004第次会议呼吁各国政府采取流域综合管理措施中国从年开始，全面启动各流域122022综合规划修编工作，引入综合管理的相关概念这些都说明，治水正在进入一个综合管理的阶段采取综合、配套措施是各国改进水管理体系和提高效率的共同途径

14.首先，立法对水资源和水环境的综合管理至关重要，立法必须确立综合管理的目标、原则、体制和运行机制，并对管理机构进行授权；其次，编制综合规划是水资源综合管理和流域综合管理的重要手段，几乎所有水管理机构或者流域机构都把编制综合规划作为最重要和最核心的工作，通过综合规划对水资源、水环境及地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标往往具有法律效力；最后，引入经济手段是促进行为转变的重要途径，通过明晰水权、改革水价和创新的水财税政策来增加供给、减少排放、厉行节约、鼓励创新；通过公平的水权分配、定价机制以及合理的政策取向，把生态补偿、技术进步、利益相关者参预有机结合起来，为所有人提供充足、安全、价格合理的水，以及完善的生态服务

四、解决中国水问题的核心是治水模式的转型，要重新设立新时期的治水优先目标，把提高城市污水处理率作为实现“十一五”减排目标的优先选择，通过制度创新逐步建立COD新的水综合管理体制，通过各种新型管理手段的应用、技术手段的创新以及其他综合措施保障治水目标的实现明确新时期中国治水的优先发展目标

15.该目标应该包括三部份内容提高水资源生产率和降低污染物产生强度也就是通过节水、水资源再生利用和循环利用等措施提高水资源利用效率，同时通过转变增长方式、调整产业结构、发展循环经济（特殊是清洁生产）和技术进步等手段，降低单位的污染物产生量GDP把水污染综合防治放在解决各类水问题的优先位置在今后相当长时期内，把降低水污染物排放作为治水的优先目标之一一方面，通过相应的制度安排、投资保障和执法监管，努力控制点源污染物排放总量；另一方面，全面核定各流域及被污染的不同用途水体的污染物排放负荷，并将其分解到各工业点源、城镇生活污染和农村面源污染上，才有望使减少污染排放与水体环境质量改善相结合把改善水生态服务作为流域规划和管理的目标结合国家主体功能区规戈」，根I据水生态的要求，对主要河流与河段划定禁止开辟区和限制开辟区，对江河源头区、重要水源地、渔业水域及珍稀濒危水生野生动物密集分布区、天然湿地与河口区等进行有效保护尽快研究制定重要河流与河段的优先保护名录，划定生物多样性丰富、自然与文化价值突出的河流与河段，予以重点保护，禁止或者限制水利水电及相关开辟活动实现“十一五”水污染物排放总量削减目标的优先选择及相关政策措施优先控制点

16.16源污染，这是目前最实际也最成熟的污染防治手段可以根据相关法律法规，建立排污许可证和排污权交易制度，对工业点源实施基于流域综合防治规划基础上的排污总量控制；通过促进企业清洁生产，有效减少单位工业增加值的污染物产生量把城市生活污水处理作为实现“十一五”水污染物减排目标的重点鉴于发展经济的需要、削减扩张中的企业污染排放总量的艰难、以及污染转移问题，把目前占负荷约的生活污水作为削减总量的重点是必然选择各级政府应通过环COD60%境财政主渠道，义不容辞地承担起保护环境的责任，同时加快收费改革，解决或者部份解决污水厂运行费用问题，并通过水务事业市场化改革，推进建立多元化的投融资机制；通过统一规。