我国中医药监督执法体系存在的问题与对策

我国中医药监督执法体系存在的问题与对策马韶青淳斯伦B【摘要】中医药监督执法是我国卫生监督执法体系的重要组成部分,其核心工作内容是行政许可和行政处罚.目前,由于多种因素的影响，中医药监督执法存在立法不完善、监督执法主体缺失、执法人员素质不高、信息沟通和部门联动机制不健全、行业协会发展滞后等问题.针对这些问题，需要从完善立法、健全主体、加强执法队伍建设、加大检查力度、推动信息化建设、充分发挥行业协会的作用等方面进一步完善我国中医药监督执法体系.【期刊名称】《医学与社会》【年卷，期】2016029006【总页数】页4P84-87【关键词】中医药;监督就法体系【作者】马韶青;郭斯伦【作者单位】北京中医药大学人文学院，北京,北京中医药大学人文学院，北京100029;,100029【正文语种】中文【中图分类】R19-019中医药是我国卫生事业的重要组成部分，在保障人民健康、防治疾病中具有不可替代的作用中医药监督执法是中医药事业发展的重要法律保障，是中医药法制建设的核心内容随着卫生综合执法体系建设的不断推进，中医药行业管理日趋加强，中医药监督执法也日益得到重视，以规范市场主体行为、打击非法行医、清理非法医疗广告等内容为重点的中医药监管工作得到进一步巩固但中医药监督执法也存在立法不完善、主体不健全、执法力度不足、从业人员素质较低等问题因此，加强中医药监督执法体系建设，对推动中医药法制建设和促进中医药事业的健康发展具有重要的理论价值和现实意义中医药监督执法的地位

1.1中医药监督执法涉及中医市场主体和医疗技术行业准入、医疗服务市场监管、广告审批等内容，是卫生监督执法的重要组成部分目前，我国已经建立国家、省、市、县级卫生监督体系和技术支撑体系截至年底，全国共有卫生监督员万人口］,承4担着对公共卫生、职业卫生、医疗机构和20采

1、3供血机构等的监督执法任务7年《中华人民共和国中医药条例》从总体上规定了中医药行政管理体系和监督执2法0机03制；年《中医药事业发展十一五规划》提出，加强对中医药重大理论与实践问题的研20究06，建立和完善中医药政策法规体系以及中医药监督执法体系；年国务院出台了《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，提出要严格中医20药0监9督执法，严厉打击假冒中医名义非法行医、发布虚假违法中医中药广告以及制售假冒伪劣中药行为在具体的行政管理中，国家中医药管理局是独立的监督执法机构，具有独立的监督执法权；在地方，北京、吉林、河北、江苏、河南、广东、四川、陕西、湖南、新疆维吾尔等个省市自治区的副厅级中医药管理局具有独立执法主体资格，其他大多数省级中医药10管理职能部门设在卫生行政部门内部；县级无独立的中医药监督执法机构，卫生监督机构承担着中医卫生监督执法工作中医药监督执法的工作内容

1.2我国中医药监督执法的工作内容主要包括卫生许可审核、资质认定，行政处罚以及相关的监督检查、行政强制行政许可行政许可既是中医药监督执法的主要内容之一，也是中医药监督执法

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2.1的重要方式和手段之一凡是涉及中医医疗服务市场、服务要素的准入管理，均需依法通过行政许可，具体包括中医医疗机构准入、人员准入、广告审批、新技术准入等

①中医医疗机构准入设置审批和执业注册；

②人员准入根据所从事的专业、级别，开展中医执业医师资格考试和执业注册、一技之长人员管理、气功人员管理等；

③广告审批将中医医疗广告批准文号核发纳入行政审批的管理范围,但由于广告的审批与监管权限分离的问题，各地在中医医疗广告审批方面的做法不尽相同行政处罚依据《中华人民共和国行政处罚法》和相关专门法律法规的规定,各级1卫.2生.2行政部门或中医药管理部门依据法定的职责权限、按照法定的程序，对中医医疗服务市场主体的行为进行监督检查，对违反法律法规规定的行为实施行政处罚具体包括

①对非卫生技术人员行医或非医疗机构行医行为的处罚；

②对中医医疗机构执业过程中违反相关法律法规行为的处罚；

③对中医药从业人员违反执业规范行为的处罚；

④对中医药教育机构违反国家设置标准的行为的处罚；

⑤对造成重大中医药资源流失和国家科学技术秘密泄露行为、对损毁或者破坏中医药文献行为的监督处罚；

⑥对篡改经批准的中医医疗广告行为的监督处罚监督检查和行政强制对中医医疗机构、中医职业行为和中药的监督检查，是监1督.2检.3查工作的重点内容中医药监督执法部门在具体的中医药监督管理工作中,对存在的违法行为以及危险扩大、危害发生、证据毁损等情况下，可以采取封存、销毁、取缔、责令停业、隔离治疗、消毒、强制检查、强制检疫、医学观察等行政强制措施立法不完善

2.1随着经济和社会的发展，中医药领域的新情况、新问题不断出现，现行法律法规已经滞后于监督执法的实践主要表现为以下个方面存在立法空白对非法行医”范围4的界定滞后于现实在实践中有很多情况无法2界.1定.1，如西医开中药或中医开西药问题；研究生、实习生实习过程中能否具备行医资格问题；中医人员多地点执业问题等另外，营利性和非营利性医疗机构分类管理、社区卫生服务机构的法律定位、中医药知识产权保护、中医药师承等问题，均存在法律空白缺乏现实可操作性一些法律法规规定了行为禁止条款，但并未规定相应的处罚条款，还有一些法律法规规定了授权性条款和兜底条款，但没有具体的实施细则和处罚

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1.2依据，如规定当事人应当配合执法却没有规定〃不予配合〃如何处理；中医药管理局对中医广告有许可权却对虚假广告没有处罚权导致中医药监督执法困难重重，无法有效地打击中医药行业的违法行为，从而影响了法律的执行效果缺乏相应的行业规范和技术标准中医诊疗科目界定不清，缺乏二级分科,导致无法对按摩、足浴等中医诊疗行为进行清楚地界定中医技术规范标准不完善,中医师承和

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1.3一技之长人员的身份认定问题缺乏标准，抓药煎药人员的资质无相应的技术标准与要求0行政处罚力度薄弱按照《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，〃未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，处以没收非法所得和药品、器械，并可处以万元以

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1.4下的罚款但随着经济的发展，这个处罚力度已经不能起到震摄作用［］此外，对医1疗机构乱收费、乱开药、开大处方、下虚假诊断欺骗患者等行为均无处罚依据3监督执法主体不健全2长.2期以来中医药监督执法主体缺失，未形成健全的中医药监督执法体系，导致中医药行政管理及监督执法力度薄弱全国个省（自治区、直辖市）中，除个副厅级中医药管理局具有独立执法主体资格32外，大多数省级中医药管理职能部门10设在卫生行政部门内部，不具备独立的执法主体资格，有的甚至不参与中医药监督执法工作，不能对中医药违法违规行为进行处理中医药监督执法主体不明确、中医管理部门权责不统一，导致中医药行政管理缺乏整体性和统一性省级以下特别是区、县级，基本上没有独立的中医药监督执法部门，由卫生行政部门兼管中医药行政管理和监督执法随着卫生综合执法体系改革，许多省市卫生行政部门的卫生监督执法机构都承担了中医药监督执法任务，此外还承担了传染病、消毒、公共卫生等监督执法任务，导致执法人员严重缺乏，影响了中医药监督执法工作的顺利开展［］4监督执法人员素质不高

2.3中医药执法具有独特的中医特色，要有效地甄别中医违法行为的性质、特点、后果和危害程度，必须要求监督执法人员具备一定的中医药理论知识和实践经验目前一些监督人员缺乏必要的中医药理论和知识，盲目扩大对违法行为的认定范围，造成执法过度和执法标准不统一，甚至出现滥用职权的现象，阻碍了中医药行业监督管理的工作进展另外，当前各级监督机构的人员配备与繁重的工作任务不相适应,许多地方医政部门超负荷运转，人员更换频繁，在监督执法队伍中中医药专业人员尤为不足［］5部门联动机制不健全

2.4中医药监督执法是一个复杂的系统工程，涉及的部门包括卫生、中医、工商、药品监管、房屋土地管理、城管、各级乡镇政府、街道办事处等这些部门都有管理权,但由于各部门之间职责不清，缺乏信息沟通、共享和联动机制，监管职责难以有效落实行业协会发展滞后

2.5我国中医药行业主要处于政府的监管之下，行业协会的功能和作用尚未充分体现，政府代行了一些可以由行业协会管理的事务，造成资源浪费和效率低下另外，由于行业协会缺乏相应的评估、认定权限，导致许多科研成果无法及时、有效地转化为实际价值完善立法制定中医药基本法和上位法推进中医药领域基本法的制定与出台，全面规定中

3.13医.1药.1领域所涉及的基本问题和基本内容［］明确界定中医医疗机构和中医从业人员的范围设专章规定监督执法方面的内容，6明确中医药监督执法的主体、职权范围和法律地位，以及中医药行业协会的作用及法律地位等内容加强专门立法和地方立法进一步制定中医药领域的专门立法，如明确中医医疗3机.1构.2名称、中医药从业人员的资格和执业范围、诊疗常规、医疗广告的准入标准等各级地方也应根据基本法和专门法，结合实际，进一步制定相应的地方法，从而切实推动中医药监督执法工作的顺利开展加快对现行中医药法规、规章的修订根据基层卫生监督员的意见和需求，全面3分.1析.3目前中医监督执法工作中的法律法规、政策、标准等缺口，提出需要修改的法律法规规范目录，对于不符合中医药特点和规律的管理制度和标准规范要加以修正，为中医药监督执法工作提供强有力的依据，避免出现政策与法律的冲突，影响执法效果健全监督执法体系3针.2对中医药监督执法主体不明确，监督执法体系不健全的问题，应进一步设置从中央到地方垂直管理、具有独立执法权的中医药监督执法体系［］0国家中医药管理局是全国中医药的行政管理部门和中医药7监督执法机构，具有独立的监督执法权要进一步强化省级中医药管理部门的行政职责，完善其独立的监督执法主体资格和权限设立独立的中医药管理局，作为省级政府的部门管理机构，具体负责辖区内中医医疗、预防、保健、康复服务和中医药教育、科研、对外交流以及中医药事业管理活动实施的监督检查和行政管理工作通过国家中医药管理局的努力，建立健全省级中医药管理部门没有省级中医管理部门的要设立省级监督管理部门，已经设立的应当进一步完善其功能将中医药管理部门下沉到区县级有条件的建立独立的中医药行政管理机构，或与卫生行政部门合署办公，即在同级卫生行政部门加挂中医管理部门的牌子；选派专门的中医药监督管理人员，要求其具备一定的中医药基本知识加强执法队伍建设

3.3为了提高中医药监督执法队伍的整体水平，需要建立卫生监督队伍人才培养、培训和考核制度进一步加强卫生监督人员在行政处罚、行政复议、行政诉讼等公共法律和卫生监督等专业法律知识方面的培训同时进一步加强卫生监督人员在中医药知识方面的教育和培训重点加强基层卫生监督机构队伍建设，提高监督员对中医特点、执法技术标准的掌握能力，使其具备承担一线监督执法任务的能力完善相应的考核机制采取追究与奖励相结合的激励机制，促进监督执法人员准确、高效地开展监督执法工作［］8加大检查力度

3.4对中医医疗机构的监管严把准入关，加强对中医医疗机构规模、诊疗范围的日3常.4监.1督检查，对违法行为依法处理，坚决打击、取缔打着中医幌子无证行医的黑诊所严禁中医医疗机构对外出租承包科室，重点查处打着业务合作、人才引进的名义，以营利为目的，对外出租承包科室、扰乱医院正常医疗秩序的行为对中医药专业技术人员的监管依法严厉打击中医医疗机构聘用非卫生技术人员3开.4展.2诊疗活动的行为力口强对执业医师执业地点的管理，变更执业地点要重新注册，禁止医师以会诊名义未办理注册手续到其他医疗机构开展诊疗活动进一步规范中医医疗机构内部执业医师的管理，不断优化中医药人员结构比例对中医医疗广告的监管与各级工商行政管理部门密切配合，做好虚假中医医疗3广.4告.3的整治工作，进一步加强对中医医疗广告及宣传品的内容审查，禁止任意夸大疗效、诱导消费者的行为推动信息化建设

3.5省级中医药管理部门应加强信息网络交换与共享平台的建设，建立辖区内信息数据处理交换中心，实现辖区内中医药监督执法信息数据的共享县级卫生监督机构重点加强基础信息化建设，提高卫生监督执法信息的收集、处理和报告能力，推行卫生监督综合管理信息系统建设进一步构建跨地区、跨部门信息资源的交换、共享与整合平台，推动部门之间形成高效的联动机制，为加大中医药监督执法力度提供技术支撑充分发挥行业协会的作用

3.6行业协会发挥着自治、自律、维权、管理的重要职能，在法律缺失、标准不到位的情况下，权威机构、权威专家可以起到把握方向、判断是非、评估价值的重要作用根据中医药辨证施治”的特点，行业协会应完善行业自律机制，制定和修改相关的行业发展规划、行业标准与技术规范；加强新技术、新工艺、新装备和新产品的鉴定、推广及转让等工作；深入开展行业调查研究与统计工作，组织行业资质认证,及时更新行业信息，促进行业交流与合作，并进一步宣传中医药知识，提供中医药政策咨询。