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第一章绪论第一节组织与行政组织组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体行政组织广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的招待机关行政组织的基本要素基本要素（物质要素包括人员、经费、物资设备）和精神要素（目标、权责机构和人际关系）行政组织的性质一般性质（静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境和心态的组织意识）特殊性质（阶级性、社会性、权威性、法制性、系统性和主动性）现代社会的五大组织系统国家组织（立法或权力组织、行政组织、司法组织）、事业组织、群团组织和政党组织行政组织与其他社会组织的区别管理对象不同、为社会所提供的服务内容不同、活动的依据不同、活动的目的不同行政组织在行政管理中的作用是行政管理的主体，是行政人员发挥作用的物质基础行政组织的功能的含义指导作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用其功能主要有政治功能、经济功能、文化功能、社会功能其特点广泛性与有限性、稳定性与变异性第二节行政组织理论的研究内容行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科行政组织理论研究内容
1、综合性总体研究（研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述；历史发展和理论发展）
2、静态研究（行政组织的结构、体制、类型）
3、生态和心态研究（研究行政组织的外部环境、内部条件）
4、动态研究（研究行政组织的建立与管理、变革）行政组织理论的学科性质取决于行政组织的性质，它既有特殊的阶级性，又有相同的社会性行政组织理论与相关学科的关系政治学（包含）一行政管理学（包含）一行政组织理论；管理学（包含）一组织学（包含）一行政组织理论；行政组织理论与心理学相互渗透第三节行政组织理论的研究方法和意义研究方法阶级分析、系统分析、理论联系实际、静态与动态相结合、纵向与横向相结合研究意义
1、是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织理论的理论体系
2、是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要
3、是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导
4、是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要第二章行政组织的演变第一节外国行政组织的演变古埃及前3100年建立奴隶制君主专制，行政组织高度混同；古希腊建立城邦国家，显现原始的民主特征；古罗马行政组织简单分工，形成集中统一的行政管理体制奴隶制时其外国行政组织的特点行政组织职能简单且未明确分化，行政职能的内容多限于宫庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域；行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工；中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统负责制定各种政策和法律，并控制财权市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作市i卒会对市经理有聘任、监督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和法规，并对之负责市经理的待遇及任期不定，完全取决于任职期间的工作业绩市经理制的优点有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好结合第七章行政组织类型第一节以行政职权大小分类以职权大小分为统率机关和被统率机关统率机关即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关职责计划决策；组织指挥；选人用人；编制财务预算；负有相应的行政责任分类首长制、合议制被统率机关是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关第二节以行政业务性质分类分为业务机关与辅助机关业务机关指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关职责计划、执行、考核、报告辅助机关活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关职责协助行政首长处理日常事务；深入实际，收集研究信息；上传下达，综合协调；管理本机关的人、财、物分类为行政首长服务的办公及参谋机关、为业务机关自身工作和生活服务的机关综合性管理机关指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关专业性管理机关指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关第三节以行政活动程序分类分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关第四节以组织结构模式分类分为传统领导模式、现代领导模式、集权直线模式、分权扁平模式与多向沟通模式第五节以其他标准分类以行政层级分类中央行政机关与地方行政机关以行政组织设置的久暂分类常设机关与临时机关以行政组织的特殊性分类派出机关、分支机关与合署办公机关第八章行政组织与外部环境第一节行政组织与外部环境的互动分析行政组织的界线指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界界线的功能抵抗外界环境的干扰，以保持行政组织的独立性；过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，以维持行政组织的生存与运转界线的特点开放性和渗透性外部环境:指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，包括外部环境和内部环境（内部条件）外部环境的构成自然环境、社会环境（国内社会环境包括政治、法制、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团、人口）行政组织对外部环境的依赖行政组织是适应外部环境的需要而产生的；外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；行政组织的物质要素一一人、财、物、非物质要素一一信息，都要从外部环境输入行政组织对外部环境的选择与塑造行政组织作为一个开放系统，必须要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入；行政组织不仅选择外部环境，更要设法改变、控制外部环境宏观环境指广泛影响整个行政组织系统的环境与微观环境指影响某个行政组织的特定环境第二节经济环境对行政组织的影响行政组织的经济环境指对行政组织有重要影响的各经济要素的总和（包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制即生产力与生产关系）物质与人口生产对行政组织的影响生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质；生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置;生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础；人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能生产关系对与经济体制对行政组织的影响基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化；具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式第三节政治环境对行政组织的影响行政组织性质由国家的性质所决定，国体直接决定一国行政组织的阶级性质；政体决定了行政组织的具体形式及其在整个国家机构体系中所处的地位和作用；政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度;政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与招待的民主化、科学化程度；政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态；法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位第四节文化、民族和宗教环境对行政组织的影响文化指人类在社会实践中所创造的一切物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化狭义的文化是指社会的意识形态行政组织一般行为对行政组织的影响不同的国家对行政组织的管理范围有着不同的期望（人类社会发展早期一一简单的管理功能，近代社会一一政府管辖事务越来越多，几乎覆盖了“从摇篮到坟墓”的所有范围）；不同的国家对行政组织的输入、输出有着不同的期望（参与型行政文化为主的国家一一社会对政府输入较大取向公民民主参与意识较强）；对行政组织的认同程度不同决定着群众参与行政输入方式的差异行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响血统论的行政文化认为，行政组织首脑的权力来自世袭；唯意志论行政文化认为行政组织首脑的权力来自超人的意志；法治论行政文化认为，行政组织首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认行政组织运行方式的观念对行政组织的影响人治观念认为,行政组织内外治理的好坏,关键在于人，而不在于制度；法治观念（专制主义主张集权势于行政首脑；民主主义主张将公民和政府各自的权利与义务用法律的形式加以固定）行政组织内部人际关系的观念对行政组织的影响特殊关系的人际关系观念导致公平行政无法实现，政府的法规政策往往成为特殊关系的牺牲品；普遍关系的人际关系观念促进了行政组织中公平原则的实现行政道德观念对行政组织的影响行政道德指导着行政组织成员的政治方向；行政道德制约着行政组织成员个人利益的实现程度；行政道德影响着行政组织成员的社会地位民族环境对行政组织的影响民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置;影响着行政组织的体制；制约着行政组织权力的行使；关系着行政组织的凝聚力大小宗教环境对行政组织的影响宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使；宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动第五节自然环境和国际社会环境对行政组织的影响自然环境的影响地球环境影响人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式；自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥；自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系；地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况;地理环境制约着政府的国际战略及共相应的功能组织国际社会环境对行政组织的影响国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构；重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时机构；国际社会中的共同问题使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构；国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约第六节创建良好的外部环境创建良好的经济环境巩固、发展和完善社会的基本经济结构；建立、健全符合本国国情的经济体制；充分调动一切人、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平创建良好的政治环境积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化与法制法；自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现；自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；大力推动法制建设创建良好的民族、宗教和文化环境文化树立民主意识；树立法律意识；树立双向沟通意识；树立政绩意识；树立新的行政道德意识民族坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯；加强民族团结，培养国家民族意识；在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治；积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等宗教实行政教分离；保护宗教活动的正当场所；加强行政组织与宗教界的双向沟通；宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束创建良好的国际社会环境培养行政组织成员的国际意识；反对侵略，反对霸权主义,争取和平的国际环境；坚持独立自主的外交政策；坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流第九章行政组织的内部条件第一节物质条件对行政组织的影响外部环境一一行政组织赖以生存和发展的直接依据与现实基础；内部条件一一行政组织维持生存和发展的直接依据与现实基础（物质条件、制度条件、人群关系）影响人员决定行政组织的生存、结构与活动效率；物资设备制约行政组织的活动及效率；经费是影响行政组织活动的命脉；图书资料影响行政人员的素质及工作效率第二节制度条件对行政组织的影响制度条件（对外行使功能的制度、行政组织内部自我管理的制度）的影响制度使行政组织具有相对稳定性；制度使行政组织具有统一性；制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁；制度的健全程度影响行政组织的工作效率；制度的优劣影响行政组织的生存与发展第三节人群关系对行政组织的影响人际关系（人们在社会活动与社会交往过程中所发生的人与人之间的种种社会关系）的影响人际关系影响行政组织成员的素质与能力发挥；人际关系影响行政组织的内聚力；人际关系影响行政组织的工作效率群团（指行政组织中为达到共同目标而相互依赖、相互作用的两个以上的人所组成的集合体）的特点具有共同目标；成员之间具有特定的地位体系；成员相互依存非正式群团的影响积极的有能够帮助行政领导全面、及时地掌握信息；可以增强行政组织的内聚力；可以弥补正式群团的不足，促进行政组织工作效率的提高消极的有掏正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现；反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善；破坏行政组织内部的团结与纪律组织磨擦行政组织中两个以上的人或群团为了达到各自的利益而形成的彼此对立、争执与争斗的关系以性质分为利益磨擦、目标磨擦和方法磨擦以形式分为思想磨擦与行为磨擦产生的原因客观组织结构与体制的不合理；角色磨擦；信息沟通渠道受阻；资源的短缺主观目标与利益的不同；价值观念的不同；性格爱好的不同对行政组织的影响积极的能使行政领导全面听取磨擦双方的意见，提高行政决策的质量;能促进群团中磨擦双方的有效沟通，统一各群团成员的思想促进行政组织的协调运转;能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高；能使群团成员自由表达各自的情感和心态，保持其心理平衡，从而也有利于行政组织的稳定；能使行政领导及时、充分地发现组织中的问题，有助于行政组织的自我完善消极的造成磨擦双方彼此对峙的局面,妨碍行政组织的团结；使行政组织成员的心理更加不平衡，并导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高;屋磨擦的双方片面地追求局部利益，妨害行政组织整体利益和目标的实现第四节创建良好的内部条件改善行政组织物质条件的方法科学选任、严格培训、合理调配人员；按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物资设备；发展国民经济，增加行政经费；大力节约行政开支创建良好的制度条件填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络；在总结经验的基础理论，制定出能反映行政组织运行支委的切实可行的制度创建良好的人际关系遵循平等民主的原则与方法；利益共享的原则与方法；意见沟通的原则与方法；激励强化的原则与方法创建良好的群团关系使群团目标与组织目标保持一致；增强群团的内聚力（维持群团的适度规模、尽可能满足群团成员的合理需要、加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识、促使群团实现其预期的正确目标）正确处理组织磨擦订阅平衡目标、增加沟通机会、设立共同而合理的竞争目标与规范、强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献第十章行政组织的建立与自身管理第一节行政组织建立的一般原则行政组织建立的原则（指导思想）主观性与客观性的对立统一；科学性与阶级性的对立统一；稳定性与变动性的对立统一一般原则传统时期组织目标的原则、指挥统一的原则、层级节制与幅度适中的原则、权责相称的原则、授权的原则、专业分工的原则、精简节约的原则行为科学时期以人为本原则、人与组织平衡原则、参与、沟通、激励的原则、正式组织与非正式组织互动的原则系统权变时期系统的原则、整体的原则、开放的原则、封闭回路的原则、权变的原则原则建立的作用有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构；有助于指导与规范行政组织的日常管理；有助于改革与完善行政组织第二节中国行政组织建立的原则服务原则、职能原则、统一原则、系统原则、效能原则、法治原则第三节行政组织自身管理的一般方法含义行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和确立依据经济上的依据、政治上的依据、理论上的依据研究意义行政组织自身管理的方法是行政领导控制与管理行政组织的工具；做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提一般方法规制型管理（组织标准化、工作秩序化、管理规范化）；情感型管理（中国强调君礼臣忠、亲亲敬长、朋友有信，强调自我修养、克己复礼；西方强调激励、沟通、参与、协调）市场化管理（行政组织内部管理的市场化、行政组织内部人中制度的市场化、行政组织自我服务功能的市场化）第四节中国行政组织自身管理的方法民主集中制（含义行政组织的自身管理要民主，行政组织的自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中）、重视人与重视制度相结合（重视人包括尊重人理解人关心人）、目标管理（种类有时间上分长、中、短期；结构上分总、部门、个人目标；层次上分战略、战术目标；形式上分定性与定量目标方法有制定目标、执行目标、检查成果、反馈）第十一章行政组织的编制管理第一节行政组织编制管理概述行政组织编制指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构广义的是指行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别、人员结构、数额以及职位配置等种类国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制、事业编制管理内容职能管理、机构管理、人员管理⑴职能是组织机构得以设立的依据和基础职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对组织机构的职能进行配置、协调的活动过程⑵机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、性质、名称、规模等诸多内容的管理⑶人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作组织目标最终能否实现,职能机构管理是否科学合理直接影响并反映到人员编制中来人员编制管理的具体内容一是制定各级政府的编制比例和编制标准二是核定各部门人员编制总额三是确定人员编制结构性质政治性、服务性、系统性意义科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率；科学的编制管理，有利于节省财政开支；科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化当代国代行政组织编制管理的概况和特点概况总体上日益走向科学化、法制化主要特点一是行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括党派和人民团体的编制二是编制管理由政府负责，但受到立法、司法机关的制约，重要的编制法规主要由立法机关制定三是政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责四是重视、强调职位设置和职位分类，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上五是努力修正和完善编制法规六是重视新方法、新手段的研究和运用七是对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，由法定文件规定，不得擅自突破八是用经济手段制约编制膨胀九是重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设第二节行政组织编制设计的依据行政组织编制设计的基本原则职能决定原则、职位设置原则、协调平衡原则、动态调整原则、精简节约原则、依法管理原则总体设计依据职能种类、人口数量、地域面积及地势地貌、经济发展水平、行政区划第三节行政组织编制设计和审批程序行政组织编制设计程序一是发现问题，确定目标；二是拟制方案，分析选优；三是试行实施，反馈调整；四是依法呈报，核定实施行政组织编制审批的权限和程序
（1）国务院各部委的设立，撤销和合并，经总理提出,由全国人大或全国人大闭会期间的全国人大常委会决定；国务院直属机构、办事机构的设立、撤销和合并，由国务院决定；国务院工作部门内设的司级机构的设撤并，由各工作部门报请国务院批准
（2）省级政府的厅、局委等工作部门的设立增减或合并，由本级政府报请国务院批准
（3）自治州、县、自治县、市、市辖区政府部门的设增减并，由本级政府报上级政府批准
（4）省级政府必要时，经国务院批准，可设立派出机关；市辖区、不设区的市经上级政府批准，可设立街道办事处作为派出机关
（5）县级以上政府部门的内设机构，在上级政府批准的编制总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准
（6）中共党务机构，由各级政府的同级党委授权编制部门审查批准；人大、政协办公机构由各级人大常委会和政协委员会决定，由同级编制部门审定；法检内设机构按组织法规定进行，但需报同级编制部门办理批准手续行政组织编制审批耍求一是耍根据国家相关的法律法规和政策决定报审的内容是否合理合法；二是审批工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行三是审批工作应根据编制程序法严格执行四是应严格执行编制程序中有关编制管理的纪律第四节行政组织编制管理方式行政组织编制管理如何走向规范化、全面化和现代化行政编制管理方法包括编制管理工作的规范化、编制管理手段的全面化、编制管理技术的现代化⑴编制管理工作规范化的要求一是标准化，也就是要制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项指标，严格按标准进行；二是程序化，要有一套相互衔接、相互协调、相互配套的编制工作程序，要经过方案设计、领导同意、编委审批三道程序三是制度化⑵编制管理手段包括法律手段，这是主要手段；经济手段，即用经济杠杆激发行政单位控制编制、节约编制经费的积极性行政手段，即行政组织依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法不定期管理行政编制编制管理法律手段的内容应包括一是编制管理的原则、方法和各类编制标准；二是编制管理程序及权限划分；三是编制管理纪律⑶编制管理技术，如数理统计技术、计算机技术、网络管理技术等第十二章行政组织变革的一般规律第一节行政组织变革的原因与征兆行政组织变革的外部原因一是社会形态的变迁引发行政组织的变革，农业社会、过渡社会和工业社会等不同的社会形态决定着行政组织的规模和独立性，决定了行政组织的发展和变化二是经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革；三是政治制度的更迭导致行政组织的变革；四是社会发展程度促进和制约行政组织的变革；五是国际环境的重大变化影响行政组织的变革，要求行政组织的政策、职能适应国际交往趋密的形势，设立机构解决各国面临的共同问题等行政组织变革的内部原因一是组织规模过度膨胀二是行政组织人员的弱化、老化和臃肿行政组织变革的征兆一是行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突；二是行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺，主要是党政关系不顺，行政组织与立法组织的关系不顺；三是行政组织部门林立，机构臃肿，职责不清，协调困难；四是行政组织上下级之间的信息沟通困难，指挥不灵；五是行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷；六是行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能行政组织变革的外部原因社会形态的变迁引发行政组织的变革；经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革；政治制度的更迭导致行政组织的变革；社会发展程度促进或制约行政组织的变革；国际环境的重大变化影响行政组织的变革第二节行政组织变革的目标与内容目标的作用一是定位作用，即指出组织变革的最终成果或目的地；二是定向作用，即为达到这种组织变革的最终状态指出行动的方向行政组织变革的基本目标一是提高行政组织对外在环境的适应力、改造力；二是加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调有序地工作两者中，后者是前者的基础,前者是后者的动力和目的这两点中，后者是前者的基础，前者是后者的动力和目的行政组织变革的主要内容⑴行政组织的职能变革包括职能作用领导的变革，职能作用性质的变革，职能分化程度的变革，职能行使方式的变革，职能作用浓度深度与广度的变革⑵行政组织结构的变革，包括横向部门结构的变革和纵向层级结构的变革⑶行政组织权力关系的变革，包括行政组织向社会组织还权，横向分权，纵向权力分配第三节行政组织变革的动力与阻力行政组织变革的动力人们对变革所寄予的各种希望形成了变革的各种动力具体一是统治阶级为了完成国家行政管理的职能，需耍行政组织变革；这是变革最直接、最深层的动力；二是社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力；三是行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政组织变革；四是社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织变革；五是新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想行政组织变革的阻力来自六个方面一是最大阻力来自行政组织自身的经济人特征二是资历较高者、年长者的阻力三是维持现有人际关系的阻力；四是对变革后科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应而产生的阻力；五是因害怕被精简，而反对或害怕变革六是对陌生事物的疑虑、对变革后果不了解而产生的阻力克服阻力的基本方法一是克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革；二是广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服心理障碍三是发动群众，民主参与变革四是尽量减少损失和代价，从而减少阻力，变消极因素为积极因素五是建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构行政组织稳定性与变革性的关系良好、有效的行政组织必须是一个稳定性和变革性相结合的的动态平衡体首先稳定性是变革性的基础离开稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环之中，也就失去了革的意义；其次我也应看到，任何事物都是发展的、变化的，有时变革才是维护组织稳定的最佳方式第十三章当代中外行政组织的改革实践第一节当代美国行政组织的改革当代美国行政组织改革的主要内容和评价:一是政府的某些职能市场化，重塑政府角色,从而精简了一些政府机构包括将某些公营的公共服务部门私有化，政府不再垄断公共服务的供给；将政府部分职能交给社会组织和个人去办，减少了政府的一部分职能及其相应的机构及人员二是放松了政府自我管理的规制，对政属行政组织充分放权，包括削减陈旧规制,改革预算制度，简化政府采购方式；改革人事制度，授权于州地方政府和授权给下级工作人员三是裁减冗余机构和人员，包括合并机构，精简人员，减少财政支出；设立创新基金,建立电子政府;对美国行政组织改革的简单评述:美国行政组织改革以放松规制为最大特点,当然放松规制不可能解决官僚体制所固有的一切问题这一改革既是信息时代的要求，又是美国规制过于泛滥的结果还要注意，美国放松规制改革并不是放松和废除所有的规制，只是那些对社会经济领域和行政组织自我管理的过细过滥的规制第二节当代英国行政组织的改革英国行政组织改革的主要内容:一是重新界定和优化行政组织职能,将部分职能市场化即着眼于政府与社会的关系，通过减少政府职能，实现政府从社会的部分撤退，建立小政府模式主要手段是合同出租和非国有化二是调整中央与地方行政组织之间的关系，趋势是削弱地方自主权，加强中央对地方事务的控制，使宏观决策权、执行权向中央集中，削减地方税以增加中央政府的财政支配能力三是以效率为中心，改革行政组织内部的管理体制，包括组织结构、工作程序、监督机制、公共责任机制、管理方法等四是以加强中央宏观调控为宗旨，以加强部首长对部工作的领导为目的，建立“部长信息管理系统”五是改革人事制度，用短期合同制改革文官的终身任职制他们在改革中强调在政府职能、职能行使方式中引进市场机制，从而缩小了政府职能和机构，强调行政组织内部要以效率为中心，强调中央对宏观调控的控制还注重学习、借鉴私营企业的管理经验，改革方案内容很全面，也很激进第三节当代日本行政组织的改革日本行政组织改革的背景主要是五个问题的趋使一是过度的规制抑制了民间的创新和活力；二是随着经济增长速度的减慢，日本出现了持续的财政困难和财政赤字三是中央政府对地方政府干预较大，限制了地方自治和市民自治的健康发展四是国际化进展、国际竞争的日趋激烈以及科学技术的飞速发展要求政府更有效率和效益，更加经济地运行五是社会问题的日趋繁多和严重，使日本政府面临着新的难题日本行政组织改革的主要内容一是放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构二是推动地方分权，重新调整中央与地方的关系；三是建立防止行政机构膨胀的机制；四是建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端，中央各机关人员工作三年后，必须到其他机关及驻外机构或国际机构分别工作二年、三年以分权化、放松规制为重要内容；强调民主参与和公开透明；很好地防止了行政机构的膨胀；新颖的交流制度第四节当代中国行政组织的改革当代中国行政组织改革的主要内容一是理顺行政组织与其他组织的职能关系；（与人大、与执政党、与企业、与社会事业单位、与社会团体组织）二是理顺行政组织内部职能关系；（纵向的中央政府与地方政府、横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门、横向的决策、执行部门与监督、信息部门）三是行政组织职能的转变；四是行政组织机构的改革82年国务院机构改革（改革国务院领导体制、精简机构、精干领导班子、废除实际存在的领导干部职务终身制实行干部退休离休制度、紧缩编制轮训干部）88年国务院机构改革（实行政企分开，要求政府机构按照政企分开、转变职能、简政放权的原则进行）93年改革98年改革（目标是建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制）当代中国行政组织改革的背景有五点动因一是社会主义市场经济体制的逐步建立,要求行政组织进行相应的改革;二是民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间；三是传统的行政组织体制改革，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织提供了社会动力四是国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴五是知识经济时代的到来，给我国的行政组织改革带来了机遇和挑战对我国行政组织改革的简单评述
（1）改革开放以来，我国行政组织在理顺与其他组织的职能关系上，总的方向是正确的
（2）从1988年开始的行政机构改革，提出了以转变职能为中心，这是非常正确的；
（3）1988年以前的三次改革，未走出膨胀一一精简一一再膨胀的怪圈，主要原因是我国目前的行政机构改革，是一种体制上的革命，不是普通的行政机构改革，需要一定的时间
（4）1998年改革有很大改进，表现在抓住了关键，即撤消工业主管部门；改革的力度大，范围广，配套措施全；自上而下顺序进行，有利于推进政府机构的总体改革
（5）行政组织自身管理的法制建设尚待进一步加强一；行政组织官员一般都无报酬，任期短，行政工作未职业化英国中世纪实行分权君主制一一贵族会议和国王地方政府处于一种半自治状态法国中世纪逐步建立起了高度集权的行政管理体制法国君主制度及其相应的行政组织的演变经历了三个阶段地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制封建制时期英法行政组织的特点
1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约
2、中世纪未期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织
3、地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展
4、王权与教权的关系十分密切，他们之间既有合作英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部实行“虚位元首”首相实首地方行政组织一般设郡和区，有时还设教区或社区美国是联邦制、三权分立、总统制国家，其联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构（特点专业性强、独立性强、行使混合权力、办事效率高）州、郡或市、教区或镇还有特别行政区、学区法国实行“半总统半议会制”，中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成地方行政组织有大区、省和市镇三个层次资本主义时期外国行政组织的特点
1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加
2、行政组织职能从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主
3、行政权力越来越大
4、中央适度集权与地方适度分权相结合第二节中国行政组织的演变中国古代中央行政组织的演变奴隶制时期“亲贵合一秦汉时期确立中央集权制，隋唐形成了三省（中书取旨决策、门下审义封驳、尚书承旨执行）六部（吏户礼兵刑工，由尚书省管辖）二十四（六部各设四司）司制，还有由秦汉九卿演化而来的九寺及五监（以尚书省为上级，与六部平级）明清罢丞相设内阁地方行政组织演变秦设郡、县两级，隋唐设州县，元设地方行省中国古代行政组织特点
1、其主流是强化中央集权，集国家最高权力于一人之手
2、其演变具有前后因袭、循序渐进的特点
3、其组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一
4、具有强烈的宗法色彩中华民国时期的行政组织分为三个阶段南京临时政府时期、北洋政府时期和国民政府时期其特点
1、初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想
2、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立
3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制
4、在中央与地方的关系上，实行集权制与地方军阀割据并存中华人民共和国时期四个发展阶段
1、（49-54）中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，闭会期间中央人民政府委员会暂行国家最高权力，政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关
2、（55-66）全国一大制定《宪法》和《国务院组织法》，全国人大是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关
3、（67-74）文化大革命，成立军管会或派驻军事代表
4、（75-81）进一步加强对国家经济的集中统一管理中央与地方组织的关系建国初期设大区、省、县、乡54年《宪法》后设省、县、乡三级各级政府之间实行严格的层级节制，一级管一级，一切权力归中央政府，属于中面集权制新中国行政组织特点
1、具有充分的人民性
2、设置与运行本着精简、统
一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就
3、在处理中央与地方的关系上，基本上贯彻了民主集中制的原则
4、在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端，如机构臃肿、职责不清，摆脱不了机构设置上的“精简一膨胀一再精简一再膨胀”和权限划分上“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想柏拉图古希腊著名哲学家和政治思想家代表作《理想国》和《政治家篇》主要观点
1、社会分工是国家行政组织存在的基础；
2、主张“无学识者不能治国”；
3、治国者应以教育为“第一要务”；
4、晚年提出依法行政亚里士多德古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者代表作《政治学》主要观点
1、第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别；
2、提出了设置行政机构的依据（一是依据城邦事务管理的需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构）
3、提出了行政组织职能的思想；
4、提出行政人员的作用应遵循适用、专任、德才兼备的原则；
5、提出要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊；
6、崇尚法治马基雅维利意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一，是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人代表作《君主论》与《讲话集》其行政组织管理原则有群众支持原则、组织内聚力原则、领导者必须具有超出常人能力原则和存在下去的原则官房学派16-18世纪德意志和奥地利的一些财政及行政改革家和学者由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革主要观点有
1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；
2、主张选用优秀的人才来担任国家领导人；
3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理,并提倡简化礼仪和行政手续；
4、主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从汉密尔顿18世纪美国的政治家，代表作《联邦党人文集》主要观点
1、主张扩大行政部门的权力；
2、主张建立强而有力（四大因素统
一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）的行政组织密尔19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表代表作《代议制政府》主要观点
1、衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长
2、界定了政府的职能，应以不妨碍个人自由发展为前提；
3、提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织，行政工作必须实行个人负责制；
4、提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任外国早期行政组织思想的评述早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起但内容非常丰富，值得借鉴的有行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想第二节传统时期的行政组织理论独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家并经历了传统时期、行为科学时期以现代时期社会背景有
1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；
2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；
3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础威尔逊西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统曾发表“行政学研究”一文，主要思想有一是要求明确行政组织的职能、任务、范围;二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；三是强调行政组织应成为公众信赖的机关泰罗美国工程师，“科学管理之父二代表作《科学管理原理》观点一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责；二是强调组织管理职能的专业化；三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化；四是强调组织管理中的例外原理法约尔法国人代表作《工业管理与一般管理》观点
1、指出组织与管理密切相关;
2、认为任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所在的各种人类组织；
3、探讨了组织的层级结构
4、提出5项要素，14条组织管理原则韦伯德国社会学家，“组织理论之父”，主要贡献有官僚制（科层制）理论认为任何组织的存在都是靠权威来维持的古立克、厄威克分别是美国和英国的管理学家首次提出了“组织理论”这一学科名称，并于1937年首次发表“组织理论概述”的学术论文古立克提出组织管理七要素计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算；厄威克概括组织适用的八原则目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则对传统行政组织理论的评述主要特点借鉴了经济组织理论的方法与成就主要贡献:
1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；
2、总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；
3、倡导“理性化一法律法”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范主要不足
1、只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；
2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；
3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系第三节行为科学时期的行政组织理论行为科学是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说梅奥美国管理学教授，行为科学创建者进行了“霍桑实验”基本观点
1、提出“社会人”理论；
2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”
3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率巴纳德美国公共行政和组织管理方面的理论家主要贡献有
1、指出组织的本质是一个协作系统；
2、提出组织三要素理论（共同目标、协作的意愿、信息）；
3、提出了权威来自接受的思想；
4、提出了组织平衡的思想；
5、阐述了非正式组织理论西蒙美国著名的行政学家，是决策理论学派的创始人主要思想有
1、组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；
2、组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；
3、组织平衡论；
4、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为（主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训I、效率）；
5、组织设计论行为科学时期行政组织理论的评述主要特点（贡献）注重对组织中的人进行研究；注重对非正式组织的研究；注重对组织决策问题的研究不足
1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；
2、过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御;
3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质第四节现代行政组织理论柏森斯美国社会学家代表作《社会系统论》和《现代社会的结构和进程》观点组织必须具备四个方面的特质适应环境、达成目标、统一协调、形态维持主要通过三个层级来体现决策层级、管理层级、技术层级卡斯特和罗森茨韦克美国华盛顿大学管理学教授代表作《组织与管理一一系统方法与权变方法》主要观点
1、提出组织是一个开放系统；
2、强调组织是一个整体系统；
3、提出组织的权变观念雷格斯:继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授代表作《农业型与工业型行政模式》和《行政生态学》主要观点
1、提出三种行政组织模式（融合型、棱柱型、衍射型）
2、重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织；
3、考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系帕金森英国著名的历史学家和行政学理论家代表作《帕金森定律》（又名《官场病》）认为职工人数与工作量毫不相关不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加；现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀；组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病；豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆彼得美国管理组织学家，代表作《彼得原理》（又为《升官病》），认为不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级”告诫人们应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官弗雷德里克森美国行政学界新公共行政学派的代表之一主张
1、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；
2、将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革；
3、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运用过程新公共行政学的主要贡献将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省偷道德意识等扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学企业家政府组织理论主张人根本上改变政府组织的行为方式希望政府组织能像今天企业组织那样充满活力，能对瞬息万变的社会环境作出快速的反应；企盼政府能像企业那样引入竞争机制；树立顾客意识，视服务对象为上帝；能简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府应具备以下十大特征
1、应掌好舵而不是划浆；
2、要妥善授权，而非事必躬亲；
3、注重引入竞争机制；
4、注重目标使命，而非繁文缗节；
5、重产出而不重投入；
6、树立“顾客意识”；
7、重收益、重集资、重赚钱；
8、重事前预防，而不是事后补救；
9、重分权模式和合作式组织；
10、重市场机制调节，非仅靠行政指令控制对现代行政组织理论的评述现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征第四章中国行政组织理论第一节中国古代行政组织思想孔子以“礼”为核心的行政组织思想，主张礼义治国，把维护行政组织的等级秩序看作是国家行政管理的重要原则，强调组织内的“和谐”孟子以“仁”为核心的行政目标，提倡以人为本，举贤任能和专业化分工荀子礼法结合的行政组织思想商鞅提倡“以法为本”，强调组织领导的统一性韩非完善以“法”为中心的活动家行政组织思想，分析法、术、势的含义，主张用法、术、势兼用的手段治国和治政，强调组织分级管理与监督原则老子崇尚“道法自然”和“无为面治”，以及善下的用人思想墨子提出尚同的组织原则，尚贤的用人原则，组织上下沟通的必要性和“节用”、“非乐”的经济原则主要贡献政令统一的思想，等级节制的思想，专业分工的思想，以法治国思想，责权统一思想，组织和谐与内聚力思想，组织经济与效率思想，对于当今行政组织与管理仍然具有现实意义第二节中国近现代行政组织思想三位伟人孙中山、毛泽东、邓小平孙中山行政组织思想主要贡献
1、创五权分立原则，谋求“万能政府”；
2、倡导地方自治，提出均权制主张；
3、重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才毛泽东行政组织思想是以马克思主义行政组织理论为指导、渊源的其主要观点
1、关于社会主义国家行政组织的性质第一，我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨；第二，我国行政组织必须对人民代表大会负责；第三，我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导
2、关于社会主义国家行政组织的职能主要包括政治职能和经济职能两方面，其中，政治职能表明了国家政府的阶级本质，政府职能的侧重点变化总的趋势是政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强
3、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统
一、效能、节约和反对官僚主义的原则
4、关于中央政府和地方政府的权力分配提出了要调动中央和地方政府两个积极性和统一领导、分级管理的原则邓小平行政组织思想的精髓是改革其主要观点
1、行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力
2、行政组织必须进行改革第一，要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系；第二，要改革党政不分的问题，理顺党政关系；第三，要改革政企关系，实行政企分开,让企业成为相对独立的经济实体；第四，要进行机构改革
2、行政组织必须克服官僚主义,提高工作效率
3、行政组织必须加强法制建设第一，必须加强组织制度建设；第二，重视组织机构的编制立法；第三，主张建立严格的工作责任制；第四，强调必须建立科学的干部人事管理制度对中国近现代行政组织思想的评述（意义）
1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊的地位，有着承前启后的作用它既倡导学习西方的治国之规，又充分赞赏我国古代承袭下来的治国经验，许多主张在今天看来仍然有借鉴作用，为我国行政组织理论的研究,留下了宝贵的遗产；
2、毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论,是当前我国行政组织建设和改革的最根本的指导思想，是马克思列宁主义行政组织理论的重要组成部分以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地政权建设和新中国国家行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想，至今仍是我国行政组织的指导原则，为我国行政组织的建设与管理奠定了理论基础以邓小平为核心的新中国第二代领导集体明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针、政策改革是邓小平行政组织思想的核心，为我国的行政组织改革指明了方向，是对毛泽东行政组织思想的的继承和发展，建国以来，正是在毛泽东、邓小平行政组织思想的指导下，我国行政组织的建设与发展，才取得了明显的成就第五章行政组织结构第一节行政组织结构概述行政组织结构是指导行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式职位是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，是人、目标、权责这三者的最初结合行政组织结构四个层次
1、职位一一工作人员的排列组合；
2、工作部门一一各个工作单位的排列组合；
3、政府组织一一各个行政部门之间的有机排列组合；
4、政府系统一一各级政府之间的有机排列组合行政组织结构功能
1、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要；
2、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；
3、合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系；
4、合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件合理的组织结构的标准
1、任务与组织平衡；
2、各个组织、人员之间按比例配置；
3、分工明确，合作良好；
4、适应环境，具有弹性第二节行政组织的纵向结构行政组织的纵向分工以层级制为基础的垂直分工宏观纵向分工的特点层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织的数量愈少；层级越低,管辖地域愈窄，但组织数量越多行政组织的微观纵向分工各级政府或各个部门内部层级的分工微观纵向分工的特点它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准纵向分工的职责分配关系最高层次的行政组织为决策层；中层行政组织为直辖市指挥层；基层行政组织为技术操作层行政组织纵向结构的优点
1、分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
2、行动迅速，能及时地根据本地实际情况主动开展工作；
4、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才缺点
1、各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；
2、容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
3、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制第三节行政组织的横向结构横向分工行政组织的部门分工横向分工的必要性是适应各项事务管理的需要；是适应行政管理专业化、技术化的需要；是适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；是适应行政管理程序的需要横向分工的种类按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工横向分工的优点职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通业务；从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展；各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题缺点易形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通与协调；自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，掏了地方行政组织的积极性第四节管理层次与管理幅度的关系纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制在一不定期的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多正确处理管理层次和幅度的关系第一，管理幅度与管理层次有关；第二，下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次；第三，领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度第四，被管理者的素质高你也制约着管理幅度；第五，集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次；第六，下级单位所在地的集中程度及交通和住处传递状况影响着管理幅度；第七，技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次第六章行政组织体制第一节行政组织体制概述体制指某一个组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化行政组织行使国家权力，对社会公共事务进行管理的执行性机构行政组织体制的研究对象行政组织内部各个层级、各个部门之间的权和分配关系行政组织体制将多种权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行行政组织结构是行政组织的载体，行政组织权力分配关系是行政组织结构的灵魂和核心没有权力分配，就没有结构的分工；没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动行政组织体制的重要性行政组织权力分本关系科学与否、是否与时代需要一致，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低行政组织体制的分类中央与地方政府关系集权、分权、均衡制；决策权归属首长、委员会、混合制；层级与部门关系完整、分离制；城市行政首长权力关系名誉市长制、市经理制第二节集权制、分权制与均权制集权制行政决策权主要集中于中面级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制（法国）优点政令统一，统筹全局，防止政出多门；层级节制，指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率；集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散、盲目建设及资源浪费缺点事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务；中央严密控制地方，易导致中央机关专制和个人独裁；层次繁多，事事层层汇报，易费时误事，不能及时、果断地处理行政事务；下级对上级惟命是从、过分依赖,不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养分权制地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中面行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制（美国）优点地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务；分权分工，可防止上级专断与个人独裁；分级治事，符合民主原则，可发挥下级人员的主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力缺点地方分权过度，易形成地方本位主义，甚至导致国家分裂；分权过度，必导致全国各地经济的畸型发展，加剧地区间的不平衡；地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以得到有效贯彻均权制中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，既不偏于集权、也不偏于分权的一种行政组织体制优点可发挥集权制和分权制之长，而避二者之短既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性缺点若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方积极性的发挥影响中央与地方分权关系的两大因素社会需要和国家结构形式如何正确分配中央和政府与地方政府权力关系市场经济对政府职能总的要求（政府的三大职能，其中中央有宏观调控、维护市场职能，地方有保障职能）；市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能；市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性适应市场经济的要求；不会出现职能不清、互相推诿现象；不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题第三节首长制、委员会制与混合制划分标准行政组织中掌握最高决策权的人数多寡首长制（一长制或独任制）行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制（美国）优点事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高；责任明确,权、责统一，可避免职责不清、互相推诿、无人负责等弊端的产生；易于保密缺点首长个人独揽全权，易形成个人专制；首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊;首长一人智力、精力有限，易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊委员会制（合议制）行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制（瑞士）优点能集思广益，容纳各方意见；集体承担责任，有利于协调一致地推行计划；互相监督，不易营私舞弊缺点责任分散，且不明确，对对策后果易出现争功诿过；委员之间地位平等，权责相同，难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密混合制（委员会和首长并立制）行政组织的事权一部分由委员会集体讲座决定，一部分由行政首长个人决定优点可同时兼有首长制和委员会制之优点，而避免二者之弊端既可权责集中统一,又便于集思广益；既可避免个人独裁，又可避免无人负责缺点若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊一方面是个人专断，以权谋私；另一方面则权责不清，争功诿过我国对首长制、委员会制与混合制的正确运用1982年颁布的宪法明确规定，从中央到地方各级行政组织均实行首长制，即中央人民政府实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制，地方各级政府实行省长、市长、县长、乡长、镇长负责制，以纠正职责不清、无人负责的弊端，同时健全各种监督机制，防止领导者个人独断专行第四节完整制与分离制划分原则根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属领导的不同完整制指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一个行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制（分权制国家前南斯拉夫）优点在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；在同一级政府统一领导下，各部门相互合作、协调配合，可养活单位间的磨擦与冲突，并避免单位间的工作重复缺点权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制分离制指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制（中国）优点领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断；实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施缺点权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用正确运用凡联邦制国家，在联邦成员单位这一级政府内，实行完整制，在成员单位以下的地方政府，仍可实行分离制；在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，地方政府主要适宜采用完整制第五节名誉市长制与市经理制名誉市长制又称委员会制，是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制市经理制又称委员会一经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握,再由市委员会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制（美国）市经理制的主要特征及作法作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门。
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