党建引领城市基层群众自治制度效能转化的机制

党建引领城市基层群众自治制度效能转化的机制

一、问题提出基层群众自治制度是中国的基本政治制度依照宪法和法律，城市居民选举成员组成居民委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定城市居民委员会是“基层群众性自治组织”长期以来，城市社区居委会受自上而下与自下而上的双重压力一方面，在属地管理的框架内，居委会仍易受行政力量支配，承接大量行政事务，自治属性受到行政属性挤压另一方面，一些城市的社区规模偏大，各地涌现了大量人口密集的万人社区，有的社区人口甚至超过十万人；社区内部小区异质性强，老旧小区、商品房小区、保障房小区、单位小区、安置小区等小区比邻，小区间利益结构各异、问题多样通常情况下，居委会由人5-7组成，平均对接居民约人，面临巨大的挑战如何将基层群8000众自治制度的制度优势转化为治理效能，成为基层治理面临的重要课题“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”在我国,小区有大量的外迁人口，以前小区的投诉占到整个街道所B有投诉量的街道社区主动在小区建立党组织，并动员居民中80%o的意见者转化为小区的行动者，成立自治组织，现在小区形成了良好的邻里氛围

四、党建引领转化基层群众自治制度治理效能的机制社区党建在“主体补位、撬动社会”的二维机制下，低成本切入居民生活，重构新的治理单元，推动了基层群众自治制度的治理效能转化降低社区规模之成本划小群众自治尺度社群规模是群众自治效能的函数有研究指出，“社区规模越大，社区活动和同伴选择的可能性越小”，我国的城镇社区平均管理和服务人口超过人，一些商品房小区的人口甚至超过8000万人，这大大增加了居民动员和参与的成本，不利于居民达成10集体行动在区，平均一个社区区域范围内有个不同类型的小区xx17通常情况下，居民对社区的认同让位于对小区的认同,小区以围墙为界，居民认同和交往相对紧密将小区打造为治理单元，是降低居民集体行动成本的客观选择至年，区相继出台社xx XX XX区院落自治管理的系列配套制度以及《关于建立健全院落居民自治机制的意见》，鼓励居民在小区院落成立自治组织、开展院落自治进一步，为了提高小区治理的精细化程度，年，区XX XX发布《小区分类治理实施方案》，将区域内小区划分为五个类型，分别拟定了各类小区治理的工作重点与发展目标党建引领是低成本推动社区治理重心下移的重要法宝XX年，区出台《进一步加强居民小区党组织建设的三年行动计XX划》，年，印发《市党建引领居民小区发展治理“五步工XX XX作法”》，小区分类治理工作由街道党群办牵头，“党建引领”被作为小区分类治理的工作重点之首，一系列举措强化了党建引领在小区治理中的重要性党组织进入小区后，除了建立小区党组织，还探索创建了物业党支部、党员管家、环境与物业管理委员会等小区党组织形式党组织主动介入小区居民事务，协调解决小区居民矛盾，营造良好的小区邻里氛围同时，在一些小区，由于居民参与积极性不足，自治组织选举难，一旦居民自发组织行动，又大多是维权性质，激化小区内部矛盾，因此，小区党支部发动党员、居民骨干，在小区邻里关系和谐的契机下，以推动小区发展为目的，组织利于小区治理的选举，成立自治属性的居民组织，从而保证小区的治理秩序一位社区负责人肯定了党组织对于小区治理的重要性我们要建和谐自治小区，一定是在小区没矛盾的时候去建立自治组织，这个组织不是来激化矛盾的，是服务于小区和谐发展的所以要先建党组织再建自治组织，党组织建立了，有矛盾他们就去调解不同于过去由居委会自上而下决定小区资源的使用，党建引领小区治理下，由党支部监督居民自治组织自管自支小区资源党建引领小区群众自治还盘活了小区资源，降低了自治成本例如，区火车南站街道号院在推行居民自治后，民情XX59议事会组织居民缴纳每户每月元的“综合服务费”，并对院子10里的个车位收取一定停车费，以维持小区自治运转同时，居12民自治管理小组与附近商家商议，代管各商家白天机动车停车，并收取一定费用补充小区收入在党支部的监督领导下，居民自治小组依照财务管理公约支配资金、管理院落事务经过一段时间的运行，该小区年终甚至有了资金结余，有时每户能发块200钱作为分红降低社区组织之成本党建引领社会建设按照一般的逻辑，要推动小区的组织化，就要依靠党政组织的介入，甚至是对上一级组织的复制，如此，就要在小区层面建设类似于社区党组织和居委会的组织体系这样一来，小区党组织建设与自治组织建设就需要大量成本，而且可能继续加强原有的“社区行政化”的态势区的实践恰恰在避免这种趋势，XX运用意识形态和纪律约束、发挥党员兼具组织成员与居民的双重身份优势，推动党建带社建的发展党组织依靠组织约束，发挥党员示范带动作用截至年XX月，区约名党员在社区亮明身份《中国共产党章程》10XX4000规定“党员个人服从党的组织”，因此，社区党组织加强对居民党员的管理，以意识形态和组织纪律低成本动员居民党员认领公共服务，把服务群众的生活需求纳入党建内容例如，社区党组织要求居民党员公开承诺，每月为院内做件好事，包括打扫1-2卫生、帮助照顾老人、捐资助学、义务巡逻等同时，社区结合居民党员的兴趣爱好、特长优势，鼓励党员带头成立文体类、志愿服务类自组织，开展小区公益活动，在丰富居民生活之余，带动更多居民参与院落环境治理、治安巡逻、文明劝导、邻里帮扶等这样既改善了居民间的关系，也培育了居民的公共精神与参与能力多位社区负责人肯定了居民党员示范带动的成本效益小区里面有主动性的居民不多所以，我们先动员党员党员的积极性和主动性提升了，就能带动好居民，可以说，没有党员，居民就是一盘散沙把党员抓好了，动员成本就降低了我们社区内的党员必须到社区报到，他们不是以管理者的身份去对待居民，而是和居民打成一片、服务居民，帮助社区提升工作水平重要的是，党组织可以通过意识形态和纪律约束，发挥党员在小区自治中的带动作用当前居民的自治能力还不够强，自治机制还不健全，依靠外部力量的介入往往缺乏依据且成本较高《中国共产党支部工作条例》规定“根据工作需要，上级党委可以直接做出在基层单位成立党支部的决定”区逐渐在各社XX区建立小区党支部或网格党支部，发挥其在小区自治组织中的战斗堡垒作用为保证党组织领导监督小区自治的程序合法性，社区在组织居民制定院落自治的各项章程时，首条均明确规定“在院落党组织的领导下、在社区党委的领导下、在社区党委和院落党支部的领导下”等，增强居民自组织对党建引领的权威认同同时，党组织通过党的意识形态与组织纪律，合理地约束与监督居民党员及其所在组织的行动一位社区负责人表示普通居民当选业委会成员后，可能一遇到不顺心的事情就宣布辞职了，不作为也没人监督他，但是如果是党员，党组织就可以要求他好好履职

五、结论与讨论中国有不同于西方的体制和社会基础，基层群众自治既要考虑到社区属性、规模与结构的特殊性，又要考虑社会条件的有限性本文以市区小区治理为例，分析了党建引领转化基XX XX层群众自治制度治理效能的发生机制研究发现，社区人口和规模扩张为基层群众自治的实践提供了新场景党建切入小区生活领域，引领居民构建组织体系，带动居民自主参与院落事务，推动了基层群众自治制度的治理效能转化不同于将社区机构、人员再次复制至小区，党建引领可以以低成本撬动基层群众自治，发挥了“成本收益”优势市XX区的实践显示，一方面，党建引领深入小区，减小基层群众XX自治的尺度，降低群众自治的动员成本、组成成本另一方面，党建引领激活居民党员的双重身份，低成本推动社区的社会建设，居民党员在意识形态与组织纪律的要求下，主动认领、承担社区治理工作，在党员的示范带动下，居民群众的参与意识与参与能力得以提高改革开放以来，城市基层党建向街道、社区延伸，实现了“内向型党建”向“外向型党建”的转变，在社会取向与政治取向间寻求平衡为获得在基层治理中权威领导的合法性，党组织激活分散在居民中的党员组织角色，着力打造党在基层生活领域的新的权威形象党建引领小区自治符合基层治理要“分解自下而上的社区压力，构建低成本管理体制的内在要求”党依靠强

[26]大的组织体系在基层社区低成本地推动群众自治制度效能转化，体现了国家权力合法嵌入并推动社会发展的艺术性与有效性，也体现出低成本撬动社会建设的“成本收益”原则，客观上投射出国家形塑现代社会的努力值得明确的是，党建引领小区自治并非社区治理终极形态现阶段，党主动帮助社会创造条件，将社会力量撬动起来、将基层自治意识激发出来，是基层社会追求现代化治理模式的中间站，如果这个环节做不好，理想的社区治理状态就很难建构目前这一模式的运转依赖于党组织低成本的介入，这种模式依靠意识形态和组织纪律的约束固然有效，长时间来看，还要在实践中接受“组织扩张”和“有效激励”的挑战，而且一旦居民习惯于党介入社会事务，党可能就要直面各类公共或个体的诸多问题，处理不当则会对党的权威造成冲击，与此相应，基层治理可能面临居民的参与被“二次抑制”等问题本文以市区为例，展示了“基层群众自治制度效能XX XX转化”的机制，但是尚存在一些局限性中国幅员辽阔、情况各异，大到城市，小到社区，都面临着不同的问题、矛盾和社会条件各地的实践效果并非一致，既有经验的复制、学习需要依条件而定区党建引领小区自治发生于市城市治理现代化的XX XX大背景下，市力图从最小单元“社区”寻找“中国之治”的XX社区解法，使得社区治理创新有了更大的支持不考虑整体条件，单纯地讨论居民自治与治理重心下移，可能会形成实践上的“陷阱”各地要运用党建引领优势，服务于社区发展实际，而非对相关经验的简单复制“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”事实上，自中国共产党十八大以来，基层党组织越来越被强调在社区中发挥战斗堡垒作用多年来，党建引领成为各地推动基层治理的重要机制因此，在理解基层群众自治的过程中，必须重视党建引领在其中的作用近年来，市区社区居民以院落为单位，在党建引领XX XX下设计自治章程、搭建自治体系，小区事务由居民自我决策、自我管理，形成了党建引领院落自治的社区治理模式，这为建立“党建引领基层群众自治制度效能转化机制”提供了很好的观察窗口本文将对区的实践展开分析，理清社区在党建引领下撬动居XX民参与、转化基层群众自治制度治理效能的机制

二、文献回顾与研究方法目前，学界关于基层群众自治及其效能的研究逐渐从理论探讨走向经验分析，学者们分别从三个维度分析促进群众自治的影响因素其一是从权力关系维度看到“国家主动赋权社区、培育社区自治能力”有学者提出国家介入论，即有效的国家介入能够为公民之间互动交往创造良好的环境有学者则看到，社区自治组织与国家组织可以互嵌、共生，社区自治不等同于国家权力的完全退场，政府要强力支持，引导松散的社会力量展开自治活动、完善社区治理体系，有意识、分步骤地向社会放权、授权，培育社区内部的管理能力与外部的协作能力其二是从行为主体维度看到“党建引领与居民自主性对促进社区自治的作用”一方面，学界对基层党组织推进社区自治的关注逐渐增多，基层党组织基于意识形态上与“人民群众的血肉联系”来培植社区居民的政治认同，通过权威制度以合理的规则程序调节行为体之间的关系，或者运用组织资源合理开展嵌入、下沉与联动等行动，形成对社会再组织的过程；另一方面，增强居民及其组织的能动性被视为推动群众自治的要求，有学者主张增加社区居委会的自主性，提供居民自治生存和发展的土壤及空间，还有学者指出要重视培育居民的自主性、独立性、政治效能感以及克服居民的“理性无知”，从而提升基层群众自治效能其三是从治理规模的维度看到“重构自治单元尺度是推动社区自治的必需选择”早期就有学者将社区规模作为影响政治制度特征的一个变量奥尔森指出规模与集体行动的关系，即“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”有学者提出要在社区内重构规模小、利益链接紧的自治单元，促进居民的集体行动上述三个维度的研究通常拘泥于某个侧面，缺乏对当下社区现实的综合考量例如，仅强调政府引导或赋权，社区自治容易异变、夭折，或依然被行政力量裹挟；仅强调居民自治意识与能力的培育，则往往流于形式，难以获得外部支持；一味重视重构社区空间，却不考虑治理成本制约，往往在实践中很难操作党建引领是一个包含了重塑权力关系、培育主体与构建自治条件的综合性驱动因素，能与社区共同解决社会问题以降低公共服务成本本文将综合研究党建引领如何推动基层群众自治制度转化为治理效能，分析其中蕴含的机制为考察社区居民自治情况，调研团队走访了区个街XX13道、个小区，分别与区社区发展治理委员会、区委组织部、54xx民政局、住建局等政府部门、街道与社区负责人、社会组织、居民代表以及物业管理公司负责人等超过人展开了深度访谈150同时，为测量基层群众自治的效能，本研究发放并回收有效问卷份，文中出现的人名均作匿名化处理和编码998

三、治理效能的三个维度与实践效果治理效能的评估需要有客观的衡量指标，界定治理效能的维度，是观察和评估实践的前提治理效能的三个维度既有研究指出，城市基层治理效能提升表现为实现了民主决策公共事务、有效供给公共服务、及时化解社会矛盾以及充分激发社会活力等目标，是治理效率、效果与效益的综合体现目前，学界还没有集中讨论基层自治制度的治理效能从过程上看，基层群众自治制度涉及居民组织、居民参与与具体问题的解决三个层面，其治理效能的转化体现在以下三个维度首先，居民组织体系建构基于生活场景的再组织化，能够“实现群体需求的组织化表达与外在供给的组织化对接，最大限度地降低政府管控、动员的活动成本”基层群众自治的前提是将居民组织起来，构建居民自组织体系《中华人民共和国城市居民委员会组织法》既规定了居民委员会自治组织的性质，也规定了居民小组的组织化形式《中华人民共和国民法典》明确了业主组织在小区自治中的地位除此以外，形形色色的居民自治组织承担着不同类型的居民自治功能现代社区通常面临“陌生人社会”困境，居民大多是单独行动的原子化个体，个人意识强，集体共识却很难达成良好的自治组织体系是基层群众自治的有效载体，居民通过组织化的集体行动提高社区治理的总体效率其次，居民自主参与程度提高社区居民作为组织化的治理主体参与社区事务，是治理权能的重要体现基层群众自治的主线是居民参与，涵盖选举、决策、管理和监督的各个环节，涉及基层各类公共事务居民参与既是一种基本的民主权利，又对公民身份、实现公民权利至关重要，每个居民对实现美好生活需求的手段和方式都有发言权现实情况是，我国居民的社区认同与参与意识相对不强，居民通常是被动员起来配合社区居委会的工作基层群众自治制度优势要转化为治理效能，要有不同领域、不同问题的居民参与，落实居民参与治理的权利与责任，居民从过去的被服务者、被管理者转变为积极参与者其三，居民需求回应力提高早期制度学派强调，制度结构需要具有回应参与者和回应环境约束的功能基层群众自治的目的是为居民解决实际问题、满足居民的基本需求，这就需要提高对居民需求的回应能力在传统的社区治理模式下，居民的需求通常依靠社区居委会和基层政府部门处理解决面对复杂多样的居民诉求，政府和居委会的回应效率难以保证，而且会形成居民对传统组织的高度依赖我国的基层群众自治制度与人民群众的切身利益密切相关，就是要直接反映人民的利益诉求，提升居民需求的回应力基层群众自治制度的效能借助上述三个维度，研究者评估了市区党建引领基XX XX层群众自治制度的效能.构建居民自治组织1市区依靠社区党组织，在各小区成立党支部或委任XXXX党代表，组织居民民主选举自治组织截至年月，区共XX5XX成立业委会个，其他居民自治组织个，除了居委会以外，337711其他类型的自治组织在小区覆盖率达到区还根据不同小

68.2%xxo区的条件，建立了两类居民自治组织其一是在物业小区建成“业主自治+小区议事会”体系《中华人民共和国物权法》规定物业小区应成立业主大会、业主委员会实行自治，然而，物业小区治理主体多元、小区共识难统一，不利于业主自治的开展区的经验是，在组建业委会、业主大xx会的基础上，党支部动员热心居民组成小区议事会，吸纳居委会、业委会、物管公司等参与议事，为业主大会决策提供协商共识其二是无物管小区建成居民小组自治体系《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定居委会可设立下属委员会、居民小组等在无物管小区，党支部发动居民选举成立民情议事会与居民自治管理小组议事小组负责对小区内的重大事项进行民主协商、共同决策，并监督自治管理小组居民自治管理小组从院落公共收益中收取一定酬劳，负责院落的门卫、消防、安全、账务、宣传和文化、公共秩序、环境卫生等工作带动居民自主参与

2.随着居民组织化程度提高，区的小区内呈现出较好的居民xx参与氛围我们对全国位居民的问卷调查结果显示，在7677xx区，的居民表示自己积极参与小区内公共事务，其比例高

87.3%出全国平均水平居民参与改善了对社区集体行动的态度，

5.3%区的居民对社区内组织的集体行动感到满意，其比例高xx

79.7%于全国平均水平的

5.1%区通过项目申报与公共服务资金配置以居民参与为前提条xx件年，市印发《市城市社区公共服务和社会管理专项xx XXXX资金管理使用办法》，在全国率先全面设立了城市社区居民自治经费经过发展与调整，年，市出台《关于创新城乡社区发xx xx展治理经费保障激励机制的意见》，确立了社区专项保障资金与社区专项激励资金，由公共财政按万元元/百人”的标“10+1500准为城市拨付专项报账资金，经费按照“民事民定、自下而上”原则使用，在保障资金与专项资金的使用过程中，社区引导居民参与项目的整个过程，最大限度调动居民参与提高居民需求回应力

3.区在党建引领居民自治组织建设的基础上，力图实现“小xx事不出小区门，大事小区协调能做成在物业小区，居民问题经由党支部定期召开小区议事会协商，议事结果由业主大会决策后交付业委会、物业公司执行解决；在无物管院落，居民诉求则由民情代表收集、提交党支部审议，党支部确定议事主题，召集并主持院落民情议事会协商决策，最后，由居民自治管理小组执行、落实对于居民自治组织难以处理的问题，则由党支部通过各级党组织自下而上递交民情专递加以解决居民需求回应力提高，居民生活满意度也随之提高问卷调查显示，区居民对小区物业服务的满意比例达到对社XX

81.1%,区管理与服务的满意比例达到分别超过全国居民平均满意

82.6%,度的与有社区居民反映了自治组织化解社区治理矛盾

7.2%

4.6%o的实例小区前年一楼有个商铺，做骨灰盒生意，楼上的业主全部A造反民政、政法委、街道都去做工作，做不通，业主坚决不干社区党委把居民业主、商铺、物业公司约起来，多次开议事会协调，由居民提要求规范商铺，最后，居民与商铺达成协议解决了这个矛盾。