2025制度悬浮与行为失调农民集中居住区的治理堕距

农民集中居住区的治理堕距因治理资源的消解、治理事务的叠加，农民集中居住区出现了治理堕距问题一方面，受农民集中居住的社会转型影响，社区行动主体的行为失调，表现为农民观念转变滞后、行动利益多元化，由此导致社区群体分化，影响社区整合另一方面，农民集中居住后的治理制度运行难以回应社区诉求，出现治理中的回应错位、资源内耗与条线张力的治理制度悬浮困境治理堕距的呈现，带来农民集中居住区地域空间的去社会化、时空形态模糊和村社集体角色缺失，重新定义了社会形态，反映出社区转型过程中国家与农民互动关系的失衡与断裂实现农民集中居住区的有效治理，需探索如何优化农民集中居住区的治理机制，重塑基层社会整合，重建社区秩序随着近些年城市空间的高速扩张，大量农民“洗脚上楼”集中居住组成新型农村社区在这一过程中，农民集中居住社区中社会关系的缺失、集体情感的解体、高度原子化的个体等村庄社会结构的变迁，对个人与家庭产生深刻的影响农民集中居住社区转型的时空矛盾和转型的剧烈性，作用于社区的管理制度、空间结构与行动逻辑诸多方面，成为社区秩序与公共规则的重大挑战认识农民集中居住区治理的结构性问题，需厘清农民集中居住区的治理关系与与张力也就越大不同行动主体的利益嵌入程度差异，影响着他们在社区事务中的行动面向与群体角色，如表从治理事务的角度而言，社1区行为主体的多元化增加了治理事务的体量和异质性，难以达成集体行动首先，农民集中居住区群体利益的差异化，增加社区治理事务的体量治理事务是理解基层治理能力的重要维度数量与性质构成治理事务的规模，构建基层治理的基本属性，影响着治理组织对治理工具的选择现代化的治理方式，能够针对治理事务的差异化,而进行的人员、机构、资源和规则的有效配置从事务的生产机制来看，治理事务性质与行动者的利益紧密相连在具有分散且多元利益行动者的行为实践中，不同行动者利益的调停、中和过程，构成农民集中居住的重要治理事务而且利益冲突越深、差异越大，社区内治理事务就越多同时，在相同规模的社区结构中，农民集中居住区治理事务体量要多于其他类型社区事务体量农民集中居住区的治理主体与社区回应机制需要面对的事务体量多、种类繁杂在成都市彭州市安置社区调SDN研时，社区书记兼回迁社区管委会主任告诉我们“在回迁社区，SDN没有中心工作，因为安置农民较多，任何一项事务下到社区，乘以人口基数都是大工作量，以至于事事都是中心工作”农民多样化的需求，增加了事务体量，在事务处置、协调、统筹和应急等方面提出更高的治理要求苏州市安置社区综治GT办负责人顾某表示“同样一件工作，小的社区只有完成千把人的体量，我们有过万的体量安全排查，隔壁社区半天走完辖区，我们分了331三个队，一天才能排查完如果社区事务不多，街道也不会直接在我们社区设置党群驿站”其次，行动者的利益分化指向治理事务的多样化与异质性多元化的治理事务共同存在，要求农民集中居住社区治理主体具有多元、复合的治理能力如商贩群体因其经营活动属地社区缺少惩罚机制，容易产生破坏社区规则的越轨行为面对此类群体，社区干部在进行宣传动员基础上，还需要社区下沉治理力量，以对商贩的越轨行为全景敞视监控与此同时，作为治理主体的社区居委会无法规避或忽视那些小众化、特殊性的需求基于治理事务属性可以发现，回迁农民利益表达这一行为背后，其目的有三类谋利行为、生活诉求与情感诉求农民集中居住区中治理事务性质的多样化，意味着社区治理主体需要建立与多样化治理事务相匹配的回应机制,需要治理主体因地制宜有针对性地及时回应因而，行动者的利益分化与行为逻辑的差异化，在治理方式、规则等方面对基层组织治理能力提升提出要求最后，农民集中居住区群体利益的结构性差异，制约着集体行动的达成，容易产生钉子户，并易被效仿利益结构的分散化，面临着利益之间张力与冲突居住空间的高度压缩，会存在空间分配的张力，引发行动者对空间公平和空间正义的关注，实践中那些看似合理的行为会影响到他人的正当利益如农民集中居住区中小型餐饮经营者特别多，而且很多是流动摊贩，大部分摊贩为了扩张自己的容客量会占用空地或者道路摊贩基于自身利益最大化对公共空间的侵占，也满足了社区中部分居住群体的生活需求但是对于需要经过这些公共空间的行人等空间的其它使用者而言，正当利益受到了侵犯特别是农民集中居住区中，虽然物理空间形态发生变化，但是回迁农民仍遵循既有的惯习行动这种传统与现代之间的冲突、产权主体与寄居者的矛盾，短时期难以解决遇到集体行动时，此类结构性冲突会成为集体行动的拦路虎农民集中居住区中集体行动的不足，致使社区内部公共性无法建立起来，社区公共品自我供给机制缺失，缺少对钉子户群体的制约机制继而，观察农民集中居住区中的行动者及其行动逻辑，是农村社区变迁后的制度运行落脚于微观生活实践拆迁安置过程中的治理制度变迁、社区空间与治理环境营造，作用并影响着社区行动者的行为同时，农民集中居住区行动者的多元化、异质性，构成治理制度实践的结构性力量一方面，行动者的差异化结构与多元化行动主体，消解农民集中居住区的组织基础和组织力量另一方面,社区利益主体的差异化实践，导致了社区集体行动的结构性张力缺乏社区自我组织能力与集体行动的农民集中居住区，治理制度落地时缺少承接基础制度悬浮农民集中居住区的治理制度难以落地在既有治理体系和治理结构被空间变迁消解后，农民集中居住社区通过制度变迁的方式重塑治理制度正式制度的制度变迁与农民集中居住区的非正式制度惯习、制度环境产生化学反应，出现治理中的制度悬浮，表现在制度理念、制度效能和制度运行三方面应错位:以服务替代治理的行政兜底模式地方政府以过密化服务供给重塑政府权威，承担农民集中居住区无限治理责任，成为农民集中居住区治理制度理念的体现首先,农民集中居住区的治理制度具有行政再造与行政兜底特征农民集中居住区地方政府的治理诉求以维持稳定、不出事为目的，而集中居住后的回迁农民对社区的社会性恢复具有强烈诉求，导致农民集中居住区自上而下的治理任务和自下而上的治理诉求之间充斥着张力以行政为主导的制度变迁与制度再造，以回应政府治理事务为目的，对农民集中居住区行动者的治理诉求不够重视在强行政治理的吸纳下，社区正式组织缺乏动力回应居民事务，面对自下而上的群众诉求时选择策略化应对，给予消解或回避其次，农民集中居住区的治理制度设计，具有以服务供给包裹治理的取向服务替代社区管理的治理理念，指在行政主导治理制度重塑过程中，地方政府通过提供多元化的社会服务供给体系，以密集式的服务供给，用全能型福利体系包裹住回迁群体的治理诉求一方面，在回迁农民“失地”的话语建构下，土地的社会保障功能转移到由地方政府承担，导致地方政府在与农民的互动关系中，愈发趋向于保姆式无限责任，如政府代缴物业费，扶植壮大集体经济进行股权量化分红另一方面，农民集中居住区的治理形式强化社区服务供给的密集性和过度化，以丰富多元的服务供给体系替代社会管理的逻辑如在苏州市社区，GT针对老年人的常态化福利性服务包括居家养老、老年活动中心、老年人送餐、长护险照料四类，此外社区居委会也会不时地发放集体性福利慰问，如给予相应的医疗报销、高龄补贴等实践中以服务供给为理念的治理制度设计并未消解农民集中居住区既有的结构性冲突，反而催生出新的治理矛盾如回迁群体的利益纠纷、行动者之间的张力等困境并未因行政主导的过密化服务而消解治理有效是以治理事务的回应为基础农民集中居住后社区治理事务的变化，来自于社区空间变革和社会变迁通过空间变革形式推动的社区拆迁安置方式，生产出诸多空间性的事务如社区物理空间部件更新与维护，人口的集聚与流动故而，以治理理念与治理模式转变重塑治理制度的方式，同社区治理事务之间存在鲜明的差异与张力资源内耗制度运行成本高而制度体系空转就治理制度效能而言，制度运行成本高但制度体系的空转，成为农民集中居住区治理制度悬浮表现之一首先，农民集中居住区的治理体系庞大、组织机制复杂增加了治理成本其一，农民集中居住区社区干部职业化较高，社区干部的动力从多元吸纳转变为报酬激励受社会结构松散、社区边界开放等因素影响，农民集中居住区呈现去熟人化的社会特征社区干部动员中的情分、关系、奉献等非利益性要素弱化，需要依靠经济利益吸纳，强调社区干部的职业化和专业性此时，社区干部的待遇水平相对客观，通常不低于当地中产收入水平即使是那些工资水平较低不发达地区的社区干部，也能够依靠农民集中居住区集体资产通过各种奖补措施补充社区干部的收入通常，农民集中居住区的社区干部工资水平要高于周边非农民集中居住区的社区干部收入其二，社区治理制度运行成本还表现为行政力量吸纳多元治理主体形成庞大的治理队伍农民集中居住区依托社区丰富的集体资源或政府的财政兜底，采用成立社区非正式组织或返聘退休干部的方式，扩充治理体系，形成类基层政府的结构与体系，随之而来便是需要支付大量社区工作人员的工资在苏州市农民集中居住区，GT社区“两委”通过各种形式，吸纳了涵盖有网格员，社区工作人员、社区治安队、社区城管和社区服务队余人的常态化治理体系其三，70社区福利体系供给亦是社区治理成本支出的重要方面一般而言，农民集中居住区的社区福利体系支出包括代缴物业费、福利性慰问、社区成员的股份分红等方面其次，农民集中居住区密集的治理体系并未提升治理效能，反而使治理体系陷入制度空转的困境农民集中居住区中的治理制度空转表现为治理事务与治理体系不匹配行政再造的农民集中居住区治理制度设计，其制度效能具有两方面内涵，一是用服务联系群众，回应居民诉求；二是运用治理技术体系和增加治理主体的方式,实现社区的秩序维持总的来说，农民集中居住区的治理制度效能旨在用行政秩序弥补社会秩序的缺失于前者，服务治理的回应性制度设计仅是满足居民公共服务的事务型需求，对社区内的多元主体其他需求没有涉猎，如集中居住后社区公共性重塑的需求，邻里之间关系恢复，社会交往和情感归属的诉求，以及人们日益增长的精神文化需求等以单一性公共服务需求建立服务包裹治理的行为,无法面对社区内部各种琐碎的事务，也无法应对集中居住区内的农民常态化需求于后者，农民集中居住区行政秩序建构治理模式根本目的是维持社区秩序稳定，预防安置社区居住空间出现重大社会风险和安全隐患治理制度行政化设计，以解决“大事”为目的，吸纳社区“两委”行政主体社区“两委”干部的精力和时间被吸纳进科层事务之中，自主空间和自主精力缩小，面对社区中不同行为主体的矛盾纠纷等时，因无考核压力、无社区舆论约束，而又需要耗时耗力，社区干部通常会选择消解问题或规避问题由此导致，流程自洽、体系流畅、程序严谨的治理制度所能处理和消化的社区事务却有限，难以解决农民集中居住区的诸多事务，治理任务仍然存在条线张力制度实践方式挤压社区基层组织农民集中居住区的治理制度重塑过程，亦是国家权力通过治理体系进入农民集中居住区的实践路径行政力量依靠基层社区正式组织体系的重塑实现在场化与落地化，与此同时地方与基层条线部门通过治理体系直接进入农民集中居住区农村社区治理的简约形态核心在于，地方政府和各部门对村庄介入的程度有限，需要依赖乡村社会中的代理人建立科层体制与民众的链接机制这无疑给予了乡村社会代理人进行整合基层社会的机会，提升乡村干部的联动能力然而，在农民集中居住区中，行政主导的治理制度重塑，条块之间的张力延伸到社区基层组织，以治理事务输入和人事调配方式压缩社区治理主体的统合联动能力首先，“条块”职能部门向社区延伸，成为社区治理制度的重要组成部分地方政府条线部门以治理事务的形式下沉到农民集中居住区的社区组织中，挤压社区组织的统合，占据社区干部大部分精力特别是那些比较重要的条线工作，它们通常采用考核、监察、提高部门赋分比的方式，提升条线部门在基层组织的话语权而对于那些重要性程度一般，不属于重点工作的条线部门，会以压实条线工作，下沉行政任务的方式，增加自己部门的话语权条线工作过度下沉，社区组织陷入条线部门的支配和控制之中地方政府主导的农民集中居住社区治理制度重塑具有鲜明的行政导向，在社区层面形成“类基层政府”的组织体系，为政府职能进入社区提供契机此时，在农村社会中条线部门管理对基层社会有限度介入转变为条线部门通过事务、人事、资源等方式直接将条线职能体系延伸到社区在农民集中居住的社区中，条线的张力伴随着社区治理制度的设计过程中，构成社区治理制度的一部分，成为农民集中居住区社区治理制度的基础其次，“条线”部门通过临时性和运动式的任务动员削弱社区组织的统合能力以基层（街道）直接推动的各种应急性和阶段性任务动员，强化了职能部门对属地的领导和介入尤其是专项整治任务专项整治是以事务为导向、以部门为中心的权力统合社区组织在专项整治过程中是被部门调动，承担配合与执行的角色而农民集中居住区有着城市和农村双重形态，专项整治活动远多于农村社区如九小场所整治、农村环境整治等而且，相较而言，在农村社区因事务体量不大，诸如此类事务几个社区共同选派一名工作人员便可以完成该方面的工作，形成一个类似于“包片”乡和村的治理结构此时社区组织与条线工作人员之间是合作关系，对社区正式组织的影响较小，反而成为村集体与国家权力体系链接的有效渠道在农民集中居住区的治理体系中，因社区规模大、人口多、群体异质，通常将农民集中居住区作为一个独立的治理单元而选派一名条线干部，驻扎社区此时，双方关系从合作变为隶属，选聘员也需承担相应的社区事务久而久之，农民集中居住区形成以社区“两委”为中心的类政府式组织结构此时，各种条线事务分割社区“两委”的统合力量，在属地社区中形成条块张力农民集中居住区治理堕距的社会效应农民集中居住区的村庄转型实践，从微观个体行动、中观社会结构层面重塑一种社会互动模式那么，如何理解这种社会结构中的社会整合和社会秩序，成为重建个人与社会联系的前提受治理制度和个体行动的影响，农民集中居住区的社会秩序在治理层面表现出治理堕距的结构性困境其社会效应可从以下三方面分析去社会化地域空间的共同体消解社区共同体的功能、道德与价值内涵，指向基层社会的一种应然状态，它牵涉个人、他者、集体的多元互动制度在城市化进程中的村庄土地开发实践，刺激农村社区物理空间的解体物理空间的解体，瓦解了传统社会空间的存在土壤，形成以农民集中居住新型地域空间为纽带的社会结构但是，农民集中居住的地域空间，治理资源本文基于成都、苏州、南京等多地的实践考察，分析农民集中居住后社区成员的行动逻辑与治理制度实践，形成对集中居住后社区治理的困境认识农民集中居住区治理的结构性困境农民集中居住区治理困境的多维认识认识农民集中居住的社区治理问题，首先需意识到拆迁安置推动“农民上楼”集中居住产生的地域空间，具有“非城非乡”抑或“半城半乡”的社会形态农民集中居住的城乡二元形态，不仅作为社会结构的基本特征与特殊的空间形态，而且构成农民集中居住区治理的问题来源学者围绕农民集中居住后的治理问题展开丰富论述，主要形成行政主导、空间变迁和观念缺失三种解释路径其一，行政主导论该观点主要围绕农民集中居住实践中的政府行为研究，认为以行政为主导的农民集中居住的社区空间形成“行政社会”基本形态，引发治理中的权责不清、社会力量参与不足、基层群众性自治面向弱化等问题其组织再造过程中，也存在居委会角色混乱、缺乏统一指导等问题亦有经验表明农民集中居住区的过渡性质促使党政体系统合治理资源，形成混合治理的成功经验其二，空间生产论该路径运用空间生产理论解释农民集中居住过程中的空间变迁实践，认为农民集中居住的物理空间变迁引发缺少传统道德规范、价值伦理的涵养，社会关系松散，社会秩序缺失，呈现去社会化的特征首先，从社会秩序角度而言，当一个社会互动单元中，集体缺乏对个体行动的组织要素和抓手时，社会单元中的规则与秩序达成只能依赖于一般性的法律制度规范，社会单元内部集体没有得到凝聚，空间秩序缺失，社会秩序被解构其次，从共同体的内涵特征看，地方政府在推动土地集约化利用，压缩社区空间规模，重新建构的农民集中居住区的地域空间体系时，构成社区组织的要素没有生产、发育出来，致使社区共同体的属性缺失当共同体的功能、价值与意义被消解后，农民集中居住区内公共品自我供给机制、社区事务协调与处置机制、社区情感与价值归属机制的基础性与结构性要素被瓦解在社区的组织动员力量被解构后，社区便失去了公共品自我供给能力，弱化了社区的社会性时空挤压马赛克式地域时空形态农民集中居住区内多元主体行为实践，形成马赛克式地域时空形态，带来复杂的关系结构，影响空间的社会性不同性质的空间形态包含的空间结构和空间尺度不同在同一地域中人口的异质性与空间的过渡性，影响农民集中居住区的空间功能展现不同的行动逻辑，对农民集中居住区的空间功能提出更多的诉求当多元化的空间属性和时空形态交织在同一地域中，营造出空间挤压的社会样态，就导致空间的混沌化、模糊化，形成马克赛式的空间形态群体利益的差异与冲突，社区形态的多元模糊性，制约着农民集中居住后这一行政单元和地域单元的空间社会性生产马赛克式空间中群体间的利益冲突，构成社区治理需求差异和社会矛盾导入点群体利益是一套与社会结构相匹配的经济发展模式、个体生计来源组合而成的空间发展状态不同群体利益的分化,代表社区内多元行动主体的生计模式差异，意味着在同一地域空间中多元化发展状态、不同经济模式和经营方式的共存当农村集中居住区内出现多元化的空间功能诉求，而空间治理缺失时，不同空间属性与发展形态的行动逻辑相互冲突，产生社区空间的再次分配问题因而，地域空间结构中的社会性质多元化，需要建立社区空间的有序再分配，重新塑造或找回空间生产功能整合缺失村社集体角色的缺失国家与农民的互动关系，因社区集体角色弱化而缺少承接机制与链接纽带，形成一种离散性的张力，无法实现社区与基层社会的有效整合此时，散化的个体行动由于缺少统一的整合与组织机制,既无法刺激行动者行为转型以适应新的社会环境，亦无法形成社会力量推动制度的落地与调适首先，农民集中居住后集体角色的隐匿，导致国家与农民互动的中介机制消失拆迁安置与土地征收客观上解构了集体的经济基础，从产权设置与地权实践层面，弱化村社集体属性的整合能力此外，农村社区地域空间的转型与变迁，客观上形成的地域空间重构挤压了居民的交往互动和情感关系的时空距离，从社会层面消解社区共同体情感互动的关系纽带其次，农民集中居住后集体角色的缺失，改变了农民集中居住区社会团结的形式，缺少了集体合作有机团结农民集中居住后，社区集体角色的隐匿与弱化，地域整合能力弱化，社区难以达成集体合作，社区团结形式常表现为事件型团结，即集中居住区中的“集体”行动既不是基于集体认同与集体情感，也不是基于个人与集体的良性互动，而是一种基于事件形成以问题为导向的临时合作这种合作仅限于遇到利益输入或者外部力量介入的情况事件的出现影响一部分人的利益，他们为了自身利益达成临时小范围集体行动进行强烈抵抗，激发群体性事件与此相对的是，涉及到社区中绝大部分群体具有公共性的共同事件时却鲜有成功，民众难以自发合作，也难以被政府动员结论重塑农民集中居住区的治理机制就社会善治的目标而言，治理的制度设计需要回应社区多元主体的诉求农民集中居住区治理堕距的出现源于地方政府权力实践形成的治理制度实践同社区行动主体互动中的关系错位其结果，一方面，过度服务体系难以落地，治理制度成本高而又制度悬浮；另一方面，由于观念滞后、公共性意识不强，社区行动者在实践中规避治理行为因而，重塑农民集中居住区的集体角色，找回基层社会的整合力量，化解治理堕距，可从以下方面展开其一，破除农民集中居住户籍制度壁垒，优化农民集中居住区的治理单元受限于农民集中居住地域空间的转型与重构，依靠村庄社会户籍身份的村组治理机制被冲散如何建立从村组户籍本位的治理单元与治理层级转向居住本位的治理单元与治理层级，成为农民集中居住区治理制度改革的重要方向建立以居住为本位的治理单元，不仅是通过重组农民集中居住区治理权责的方式形成地域社会治理单元和层级体系的重要内容，而且是推动农民集中居住区社会整合与公共品供给的重要内容其二，重塑农民集中社区空间的公共性，扶植并助推农民集中居住区的社会秩序社区秩序的发展与养成，既需要重建断裂的社区记忆，恢复社区凝聚力的载体，重塑社区认同；又需要依靠制度力量建立与家庭生活方式改善、社区融入相适应的制度环境公共空间的建设是公共性重塑的重要基础通过将正式空间的非正式化使用，充分考虑地方性惯习，设计满足居民的公共空间需求，如降低社区养老服务中心等公共场所的约束性规则其三，融合群众之治与规则之治，建立社会力量参与的治理方式农村社会的底色、农民行为惯习，这些乡土主义行为导致农民集中居住区中难以完全依靠现代规则化的方式应对行动者的治理堕距农民集中居住区中的治理转型，需要发展出一种“回嵌乡土的治理方式，将治理制度进行在地化编译因此，农民集中居住区如何汲取农村社区中的治理养分，实现专群结合的多元治理方式，是社区行动者可接纳治理方式的有效方式综上，如何建构农民集中居住区善治路径，培育社会秩序成为后农民集中居住时期社区建设应当思考的问题理解农民集中居住区的治理，我们不应该将城市社区的治理方式植入进来，也不应该固守农村社区的自治路径农民集中居住区有其自身的复杂性和特殊性针对农民集中居住区的治理方式，应当在制度输入的基础上,建立起一套发挥基层社会自主性，实现社会善治的治理机制社区空间性质的变化，带来农民权利与治理权力的冲突，产生空间转型中的空间正义问题实现集中居住后的空间正义，需要通过空间维权，找回社会秩序就社区治理方式而言，需整合资源组建不同主体的协同机制，融合新型空间使用矛盾与空间设计功能假设之间的张力，兼容乡村治理的遗产其三，观念缺失论观念缺失论立足农民集中居住后的日常生活实践，在中观层面反思社区记忆与集体情感的存续，在微观层面理解个体身份认同和行为观念被动城市化过程中，农民自我认同滞后于时空变迁，产生自我认同困境，形成认知上的文化堕距而且，农民集中居住后生活空间的快速变迁导致社区记忆断裂，社区生活意义逐渐消解，农民生活面临着调整、延续，以及建构新生活秩序的问题在这样的流动社会中，集中居住区逐渐围绕生活安排,共同感知、体验构筑新的道德秩序学界围绕“农民上楼”集中居住现象形成丰富而又立体化的认识,构成本研究的基础一是学界对“农民上楼”集中居住出现的社会秩序变迁、社会结构转型与道德规范解体等转型阵痛的理解，成为认识农民集中居住社会形态的支撑二是理解农民集中居住的治理问题逐渐发展出一种综合取向的研究视角学者们试图勾连宏观国家权力、制度设计与微观生活实践的尝试，为本研究提供进路农民集中居住后的社区治理问题从主体是谁走向规则探讨纪律、礼俗和契约三元规则的缺失与错位，塑就社区的失序而且，农民集中居区中多主体互动冲突，涉及管理主体和管理对象的社会行动需求空间、制度驱动利益空间和问题感知生活空间，形成“制度一社会—物质”的多维空间治理堕距理解农民集中居住区治理困境研究进路在个体化的现代社会，实现社会团结成为事关“如何共同存在”的现实议题“农民上楼”集中居住的转型变迁过程，对基层社会结构和社会形态形成重大挑战既有研究围绕基层社会转型中权力、空间、规范等要素，形成从传统向现代、从主体探寻到规则认知的过渡然而，农民集中居住的治理实践问题，不仅涉及治理制度的设计，还牵涉社区空间行为主体的治理诉求影响农民集中居住治理的制度变迁表现为两方面，即作为治理制度基础的社会环境变迁与治理制度运行实践的变化“没有离开人的制度……也不存在不受制度约束的人”，观察制度学派理论发展过程发现，制度与行动存在互嵌关系，成为社会转型与发展的核心力量农民集中居住后的“村改居”管理体制变迁，受回报递增和制度锁定的影响，容易产生路径依赖，增加农民集中居住后治理的制度成本帕森斯指出，行动者的行为是具体的，不同行动之间的互动涉及社会秩序、共同价值观念问题因而，农民集中居住区中制度与行动的互动关系成为理解社区秩序的核心路径奥格本曾用“文化堕距”的概念指称物质文化与非物质文化在变迁速度上的滞后性本文基于奥格本文化堕距理论，从制度与行动互动关系提出治理堕距的概念，用于概括农民集中居住区治理的结构困境在社会结构与社会形态变迁的转型过程中，治理堕距是通过外部力量或社区结构塑造出来的实然治理体系与治理方式，同居民的行为观念、社区治理事务之间不平衡、不匹配的现象，引发的治理错位治理堕距是从治理内涵考量制度变迁、行动者行为逻辑，它综合城乡转型中的社会结构变迁、空间变化、共同体转型的多维内涵,形成“制度变迁一行动逻辑”分析框架，跳出文化的宏观性与抽象化,拓展到中观社区层面一方面，就社会转型而言，社会结构的变迁是凝结在社区空间中地方性社会规范和公共规则土壤的缺失面对社会结构的急剧变迁，个体观念认知与行为逻辑并未感知到社会变迁的刺激，在生活中面临着社会环境的突变和生活方式的改变，不适应社区环境的规制，在行动上产生一些越轨行为由此，在社会转型层面呈现出社会结构的变迁与个人惯习的失衡另一方面，就基层治理而言，治理堕距困境呈现为社区应然状态中的治理效能与实然状态的治理效果之间不一致它不仅涉及治理效率的内涵，还牵涉到治理体系变迁的时间和速度，以及治理体系到治理能力转换的问题深层内涵是制度运行与个体行动的关系，展现为社会结构与社会集体形态上的互动结果治理制度设计与社区行动之间不匹配，导致治理制度设置的合理性受到挑战，引发制度失衡与关系失调在此基础上，本研究根据农民集中居住的治理状态呈现，从制度运行与行动主体的行为实践层面对农民集中居住区治理的困境进行剖析，以期对农民集中居住后的社区秩序与社会形态进行反思，为农民集中居住秩序重塑和有效治理提供学理支撑行为失调农民集中居住区群体差异与事务转型通常，城市社区中房屋产权、经济收入、职业等要素，成为对社区群体进行筛选的漏斗，在某一特定区域内生活的人群相似度较高；农村社区因有着熟人之间的人情关系与情感连接，凝聚在社会规范、家庭本位和道德伦理之上的“社会底蕴”成为村庄组织和动员的基础；而在农民集中居住区内，社会结构随着社区空间的变化而松散在社区空间的人口高度流动和边界开放的状态下，社会结构的松散促进个体的流动和群体的分散，呈现出社区群体结构的差异性和多样化受自身利益、价值偏好的影响，行动者群体的多元化具有不同行动逻辑，增加社区行动的异质性社区行为主体异质化,致使社区集体行动面临着不同群体之间的行为张力，实现不同群体的统合难度较大，制约社区合作的达成行动异质农民集中居住区群体异质性与行为分化在农民集中居住区行为主体的社会参与和利益生成方面，群体行为逻辑及其行动的差异划分为两类回迁群体和外来群体作为回迁而来的安置群体，他们有着对生活空间方面的公共性需求，但是因年龄结构和群体市场参与的差异，安置群体内部的社区参与意愿和行为有所差异作为社区市场活动参与主体的外来群体，因在社区内发生市场关系和经济交换活动，与社区地域空间建立联系，形成与社区公共事务之间的关联但是，此类群体因经济活动嵌入社区的程度不同，对农民集中居住区的认同、归属不同，在社区公共事务中的参与程度也不同具体来看，农民集中居住区具有不同行动逻辑的行为主体可分为社区精英群体、普通“拆一代”村民、“拆二代”群体、租客与商贩社区精英群体深度参与和利益高度一致群体精英作为社区治理的有效力量，基层组织以吸纳的方式将社区精英的社会资本转化成可利用的治理资源，如退休干部、老党员、积极分子等他们因为年龄较高，市场参与能力低下，在社区的补偿性报酬与市场参与的比较收益下，可以获得高于市场务工的收入在社区组织的吸纳和社区精英的主体耦合下，社区精英群体能够凭借较高的村庄威望以非正式的方式进入社区治理体系因为长期村庄治理工作经验,社区精英群体对集中居住后的地域空间归属感较高，期望在社区事务中实现个人的价值与利益，对社区建设有着强烈的归属感与参与感“拆一代”村民有限参与和利益相对契合“拆一代村民是集中居住的主体，他们经历了从农村社区向新型社区转变的过程，在这过程中发生的土地征收、拆迁、安置等一系列制度实践引发社区环境、生活方式、家计模式的变迁，给“拆一代”的行为、观念带来剧烈的冲击尤其是集中居住过程中的利益再分配活动，使他们对社区事务较为关切但是受安置方式的影响，村庄社会结构的松散,社区完整性被打开，“拆一代”对社区的认同弱化，社区关系松散、情感淡化后，参与社区事务、进行社区建设的动力不足最终，“拆一代”群体与社区利益契合，希望集中居住后社区变好，但是在社区事务中有限参与，属于可被动员和引导的群体“拆二代”年轻群体不参与和利益区隔“拆二代”群体在集中居住后面临着“市民化”的问题，即习得城市生活方式、获得中产式的职业身份，实现阶层的跃升，从而成为体面的“城里人”从参与和行动面向看，“拆二代”的生活和工作行为是深度嵌入到城市体系中他们与集中居住区之间的关联也仅是依靠父代家庭因“拆二代”群体在拆迁之前缺少与社区之间的互动联系，所以回迁之后无法生产情感认同与意义归属现实中我们通常看到，除了少量年轻人追求稳定和体面的社区“两委”工作外，绝大部分年轻人工作、生活（休闲、娱乐）行为均面向城市空间“拆二代”在融入城市社会中通过追求职业体面、生活享受等社会价值中实现人生意义，因此他们与社区建设之间的利益脱敏、关系脱敏，在行为上表现出参与社区事务的不积极，甚至主动规避社区公共事务商贩与租客事件参与和利益脱嵌商贩群体的入场与农民集中居住区内居住群体庞大、成本投入较少密切相关他们在社区内或社区周边，从事餐饮、美发等小场所经营摊贩和租客作为社区的外来群体，因为没有合法化的产权，在社区中话语缺失，既不参与社区事务，也不享受社区福利他们进入社区的目的是为了节约生活成本，获得经济收入，对社区生活环境质量要求不高作为外来群体，摊贩与租客同社区之间既无正式身份之上的权利关系，又无社会面向的情感与价值追求他们无法享受作为社区成员应有的福利分配，对集中居住区也无情感归属与社会认同，在行为与意愿上会表现出与社区事务的主动割裂，防止自己的时间和精力被挤压同时，摊贩与租客因其流动较大，居住时间不定，具有生活和行为上的不稳定性，对社区没有预期因而，从社会价值、利益关联和情感归属多方面，主动排斥社区公共事务的参与事务生产农民集中居住区中利益张力与行动冲突农民集中居住区内行动主体的不同利益取向和行为的差异化，导致社区的制度运行需要面临多元化的行动结构，因而带来的冲突。