2025年外生型县域城镇化城乡融合背景下的实践困境及其发展策略

城乡融合背景下的实践困境及其发展策略县域城镇化是推进城乡融合发展的关键从中国县域城镇化的总体情况来看，可以分为以东部发达地区为代表的“内生型县域城镇化”和以中西部欠发达地区为典型的“外生型县域城镇化”由于地方性的差异，内生型县域城镇化已具备成熟的城镇化特征，而外生型县域城镇化仍具有不稳定性这种不稳定性首先体现在具有地方性的社会流动与社会行动上，表现为人才外流与县域行动基础薄弱、组织松散与城乡合作方式单

一、市场羸弱与产业发展动能失活；其次存在于地方居民文化精神与生活方式之中，表现为文化桎梏与城镇化动力不足、社会排斥与阶层分化凸显、家庭能力缺失与稳定性欠佳；最后还与县域的政府治理与制度规制高度相关，表现为人口聚集与社会治理难度、土地制度与农地经营局限、制度藩篱与刚性政策限制三者共同构成外生型县域城镇化实践困境的外在表征，制约着其向更高形态的城镇化发展，更给城乡融合发展带来现实挑战因此，本文在分析外生型县域城镇化现实困境的基础上，从三个方面提出可能的发展策略，以推动县域城镇化和城乡融合发展第一，从人才吸纳与组织建设方面加大县域人才吸纳力度、推动城乡社会组织建设、壮大县域特色主导产业第二，从文化营造与社会整合方面，优化城乡总体资源配置、营造城乡良好社区文化、强化县城公共服务供给第三，从治理体系与制度创设方面，健全县外生型县域城镇化的实践困境外生型县域城镇化存在着持续的发展瓶颈从地方性的视角来看，天然存在的地理区位因素无可改变，需要重点梳理地方性带来的社会流动与社会行动、文化精神与生活方式、政府治理与制度规制方面面临的实践困境，剖析其不同于内生型县域城镇化的特殊现实问题社会流动与社会行动困境流动性已成为一大显著的时代特征，对于外生型县域城镇化而言，社会流动性主要体现在人口外流，除了是农村人口外流到县城外，更值得关注的是县域人口向其他中大城市流动，导致县域内基本的社会活动缺少人员支持，组织之间缺少系统化合作，相关产业、就业更是缺乏人才支撑城乡缺乏行动联结，县域集体行动面临挑战，很难推进城镇化和实现融合发展第一，人才外流与县域行动基础薄弱尽管当今世界已步入高速流动性的时代，但县域人口的流入占比仍然较低很大一部分原因在于中小城市吸引力不足，公共服务资源、就业岗位质量、城市基础建设等方面和大城市存在较大差距，甚至低于全国平均水平,直接影响居民幸福感，居民自然向更符合自身生活需要的其他城市流动，这不利于县域人口聚集以及城镇化建设特别是部分县城通过工业化吸引农业转移人口却没有提供相应的生活配套设施，导致农民消费压力与县城消费属性之间持续存在张力，抑制农村人口向县城流动，加速人口向县域外流动尽管若干年来国家以户籍制度改革推动城镇化进程，不过这一制度仅代表居民身份转变，相关公共服务并未按照居民户籍属性进行划分，而是根据常住人口地域来配置因此在制度层面农民城镇化进程大幅度推进，但这一城镇化并没有完全带来农民生活方式的转变、生活质量的提升需要看到的一个现实是，当前中国城镇化特别是外生型城镇化是农村人财物开本地,守在县域的居民大部分由相对弱势的老年群体、儿童、的外流，经济条件好、文化水平高、年纪相对年轻的群体和家庭离低知群体构成这类群体在社会活动中不仅缺乏向上发展的认知,更是缺乏开展这些行动的能力，许多活动只能由政府外部推动客观来讲，如果政府一味地坚守中大城市偏好，任由人才和资源向大中城市和中心城市流动，那么县域层面的行动力量和合作基础就会逐渐薄弱，县域城乡融合和县域现代化就将长期陷于行动压力之中第二，组织松散与城乡合作方式单一城乡融合背景下的县域城镇化不是单向度的农村向城市的转移，而是注重城镇化和乡村振兴协同发展，鼓励就地城镇化、就近城镇化，这就需要城市与乡村之间加强行动联结，形成一个有机整体共同推动县域发展而现实情况却不尽如人意:城乡分割仍然存在，城乡主体缺乏充分的沟通交流，行为方式、行动内容分离这不仅体现在意识层面将城市与乡村视为两个独立的行动主体，还囿于缺少组织行动，县域层面的社会组织发展不完善、行动不活跃、体制不健全，以致社会基础薄弱，难以形成具有凝聚力的城乡共同体在推进城镇化的过程中，相关单位也更多从政策体制、经济建设层面采取行动，政府青睐于和企业产生合作促使居民产生行动，忽视了能够实际发挥动员功能和集结行动力量的社会组织，因此推进城镇化的一系列行动往往是表面的，城乡之间缺乏深层的合作，也没有实现真正意义上的城乡融合发展第三，市场羸弱与产业发展动能失活从产业发展的角度来看,靠近东南沿海地区或者中心城市的区域，更多面向国际市场和以服务业为主，并通过工业反哺农业，促进人口数量增长和农民市民化质量提升，进一步实现城乡互补和城乡融合发展远离这些地区的城市则主要面向就近市场和以第一产业为主，产业基础薄弱，无法有效吸纳劳动力，人口流出较为明显这意味着产业发展的模式和规模在一定程度上左右着城镇化进程，对城乡融合发展起到基础性的支撑作用在以中西部欠发达地区为代表的外生型县域，由于缺乏足够的产业支撑，整个市场经济处于不温不火的状态，导致县城没有足够的就业岗位吸纳农民就业，大量农民工外流或者处于“半农半工”的就业状态，致使该部分地区的城镇化始终处于不充分阶段，难以向更高阶段的“内生型”县域城镇化阶段发展同时，部分县域为了达到城镇化目标，片面追求城镇化建设而忽视作为动能的产业发展，造成城镇化的可持续性不足，并带来一系列社会问题文化精神与生活方式困境目前我国农村人口的城镇化进程具有明显的兼业性和不彻底性,农民的生活重心在转向城市的同时，也保留着部分“乡土”根基，这可以理解为一种对城镇化风险的规避行为，这种风险除了来源于农民本身的乡土情感，还有城市对农民群体的排斥和形成的阶级分化,以及农民家庭抗风险能力与快速的城镇化发展不相匹配，构成具有地方性特征的文化精神与生活方式上的现实困境域社会治理体系、推进农村土地制度改革、建立“以人为中心”的弹性政策问题的提出县域城镇化及其发展形态差异2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中要求，以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,强化县城与邻近城市发展的衔接配合2023年中央农村工作会议特别提到“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”“要坚持不懈抓好‘三农’工作，推动城乡融合、区域协调发展”2024年中央一号文件继续强调，促进县域城乡融合发展要“统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置”从县域层面特别是县域城镇化角度推进城乡融合发展，在政策层面得到多次强调，成为解决“三农”问题的重要切入点，也是乡村振兴的重要手段县域城镇化是人口向县域集聚的过程，学界通常将其界定为包含县、区、县级市、旗在内的县级行政区的城镇化现如今的新型城镇化已超越城乡二元分野，注重城乡的整体性发展，不仅是空间上的融合，还包括文化认知、制度体系、生活方式方面的深度融合，目的在于推动农民就地城镇化和生产生活的融合共享县域作为城乡融合发展的战略平台，推动县域城镇化建设，就是推动城乡资源互补、关系互洽的城乡融合建设在中国这样的大国，对城乡融合发展以及县域城镇化的关注不应仅仅局限在狭小的城一乡视阈，还应着眼于全国范围来洞察其发展特质总体来看，尽管县域城镇化有着共同的发展逻辑，即农民的内生驱动力和政府的政策推动力共同作用，但在幅员辽阔的中国,县域城镇化和城乡融合发展程度因不同区位特质和经济发展水平呈现出差异，特别是东西部地区差异最为明显目前，中国的县域城镇化整体呈现“内生型”和“外生型”两种特质，前者以东部发达地区为代表，后者主要集中在中西部欠发达地区东部地区由于历来形成的区位优势，工业基础相对雄厚，产业体系较为完善，进而带来公共服务、就业市场的繁荣城市发展实力也带动大部分乡村就地城镇化，农民因此就地市民化并进行非农工作，是一种自然而然的城镇化进程，具有稳定性、可持续性的“内生”特征对比之下，中西部欠发达地区因为缺少产业基础的支撑，其县域城镇化进程主要依靠外部政策、资源的强制性推动，农民市民化意愿低、县城各方面吸纳能力不足，是一种不稳定的“外生”形态具体来看，在产业结构上，内生型县域城镇化是工商业主导型产业，且工业化程度较高，能够反哺农业发展外生型县域城镇化则是农业主导型产业在经济形态上，内生型的县域经济是城市经济的内在组成部分，外生型的县域经济是过去农村经济的延伸，是农村经济的组成部分，且前者的经济实力较强在市民化程度上，内生型地区的农民在产业带动下较早进入就业市场，积累了一定的经济资本和社会资本，家庭发展能力较强、城市融入程度较高，因而也较为稳定外生型地区的人口流向则处于不稳定的状态在空间跨度上，内生型县域由于产业的就业吸纳作用，农民基本实现就地城镇化，外生型县域城镇化则伴随着农民的大量外流，向经济发展较为雄厚的发达地区扩散在稳定性上，内生型县域城镇化已发展完全，农民不仅能在城市充分就业，还能稳定生活，是就业、生活、环境等全方位的融入外生型县域城镇化则处于半城镇化阶段，农民对于城市的融入可能仅体现在就业、生活或者环境的某一方面，不仅稳定性较弱,还有向农村回流的趋势简而言之，内生型县域城镇化已具备完全城镇化特征，而外生型县域城镇化还是一种“半城镇化”状态，有许多可供讨论的空间本文要探讨的外生型县域城镇化是指没有足够的县域经济支撑的城镇化过程，以中西部欠发达地区为主其主要形成原因在于产业结构单一，缺少产业尤其是第

二、第三产业的支撑，以及产业所需要的配套条件，因此很难通过县域产业吸纳就业尽管政府通过各种手段推动农民向县域集中，譬如扩大城市面积、开放购房政策、推动教育资源聚集、易地扶贫搬迁等，但这种县域城镇化进程主要由外部推动的，很难保持持续的发展动力，城镇化程度依然不高同时，在这类城镇化地区，农业转移人口可能更多处在家庭发展能力与城镇化发展环境的张力之中，进而带来代际冲突、婚姻稳定性下降、生育意愿降低等问题，社会秩序、家庭发展、社会治理等方面存在一系列的风险挑战与此同时，外生型县域城镇化问题还伴随着城乡产业发展不平衡、公共服务不均等、群体能力差距较大等城乡发展问题，不确定、不稳定因素较多，给注重要素协调的城乡融合发展带来诸多挑战需要注意的是，中西部县域并不都归属于外生型城镇化，东部县域也并不全然呈现内生型城镇化特征，例如中西部省会城市辐射范围内的县域城镇化规模也相对成熟，属于内生型因此用东西部的地理概念对县域城镇化进行划分并不精准，所揭示的问题也比较模糊循此而言，关于县域城镇化“外生”和“内生”的划分是对这一系列问题的更清晰界定，对于两类县域城镇化的差异化发展的原因,这一差距给城乡融合发展带来的困境，以及外生型县域如何在失去先发优势的基础上推进城镇化建设，也有待一个可以解释的框架内生型县域城镇化的发展模式难以复制，一方面在于外生型县域缺乏和内生型县域同等的资源产业支撑和政策先发优势，经济发展面临瓶颈，人口外流现象日益严重，找不到更适合自己的发展方式、发展内容、发展方向，城镇化难以推动另一方面，在新的时代环境中，人的思维方式、价值追求发生改变，处于不同地理空间的行动主体的行为方式、利益需求有所差距，推动外生型县域主体城镇化的方式因此区别于内生型县域，只有厘清农民的特殊利益所在，才能针对性地激发“人”内在的城镇化动力循此而言，只有将县域城镇化置于县域现代化的整体结构之中，把握特定时代环境和县域资源，立足现代化大背景下外生型县域的现有特质、发掘内在优势，平衡外部“推力”和内部“拉力”，才能对县域人口的流动特质和选择逻辑有更为深刻和准确的认识，即基于县域地方性探索城镇化之路地方性placeness内含着社会关系的建构，在一定的地域范I中有属于此地的社会文化和规则，是指“此地不同于他地”的特征地方性不等同于乡土性，它还融入了现代性特征，更开放、更多元,也更具张力县域地方性一是体现在县域地理空间区位特质，二是体现在县域社会流动性和社会组织特质，三是体现在县域生活方式和社会文化精神特质，四是体现在县域政府治理特质首先，对于外生型县域城镇化而言，地理空间区位特质已经被历史限定，并且是导致其城镇化进程推进困难的基本原因，该要素已融入其他地方性特质之中其次，伴随着我国城镇化从市场性流动转向社会性流动的新阶段，流动主体基于对家庭发展的利益考量逐步形成“向大中城市迁移”“向县城就近迁移”等多种流动模式，流动性始终是城镇化的内核以及社会行动的基础再次，不仅是现代城镇化催生着个体价值观念和生活方式的转变，日益多元的价值观念也形塑着新的流动特质和县域城镇化模式对新型消费方式的尝试、教育理念的更新、个人发展的追求都推动着村镇群体特别是青年群体向城镇转移最后，县域城镇化虽然是以农民为主体的主观抉择的结果,却始终在一定程度上受外部政策左右，群体从农村向城市的转移也意味着政府治理方式需要不断适应和更新因此，本文借用县域地方性的几个维度，从社会流动与社会行动、文化精神与生活方式、政府治理与制度规制三个方面探讨外生型县域城镇化的实践困境及其发展策略，以期推动县域城镇化和城乡融合发展。