2025年从结构断裂到双轨一体第一书记制度下的乡村治理变迁

第一书记制度下的乡村治理变迁一帮扶的昼于鲁西个案研究第一书记制度是乡村振兴背景下国家主动介入农村以推进治理有效的创新机制基于“国家一村级党组织一乡村社会”的分析框架和“结构一过程”的分析策略可以发现，鲁西北D村的驻村帮扶工作既嵌入在政社关联链条断裂的前置背景中，又呈现为一个从外来书记进场到村级党建强化再到乡村社会整合的延展过程一方面，通过释放驻村干部的自主能动性，第一书记制度成为基层治理体制的重要补充，不仅将国家权力人格化地导入一线治理场景之中，也构造了双轨治理结构的协同并行；另一方面，通过发掘乡村社会的内生动能，第一书记制度还形塑出党建对乡村治理的引领，不仅使简约治理以新的样态复归落位，也构建出双轨的一体融通与相辅相成,从根本上呼应了国家与村社二元合一的本土治理逻辑问题提出与文献综述乡村治理是国家治理的基石，也是党执政兴国的根基税费改革以来，伴随着国家治理和乡村社会的双重转型，乡村治理的复杂性及变动性与日俱增，不仅深度嵌入到日趋下沉的科层治理体制，也愈加卷入到快速城市化与市场化的进程中，衍生出治理规则紊乱、治理主体坍塌、治理资源匮乏及治理效度内卷等诸多问题为了稳与税费改革几乎同步，随着国家确立公共财政覆盖乡村、保障村庄公共物品供给的乡村治理战略，“项目治国”成为引发乡镇政府行为变化的又一个分水岭理论上，项目制的推行有助于提升政府过程的程式性及规范性，但基于管控式的思维惯性，这种提升反而加重了上级部门对下级部门的体制规约，并形成了“制度内自上面下”的决策机制尤其是在项目进村时，项目资金的配置往往需要依托以县为主的权力运作格局而为了应对项目落地时所牵带出的利益格局调整与大量乡土事务，县级政府往往会通过权力上收与责任下压来强化对乡镇政府的钳制，时常将后者推入到能力弱化与需求强化的结构夹缝之中，日渐衰变为协调型的权力主体其结果，不仅国家意志进入村庄一线的能力进一步低落，也造成了行政权力对村庄自主空间的挤占压缩，进一步拉大了税费改革后乡村治理链条上的断裂缝隙乡村社会的流变除了关注乡镇政府的结构位置，国家与乡村的顺畅链接与良性互动还必须以整合的乡土社会为底盘，依托于村社回应内生治理需求的自理能力理论上，公共性是社会整合与社会自理的能量之源,但身处乡土中国向城乡中国急剧转型的恢宏场景中，不仅许多村庄陷人到公共性流失的“泥潭”，也未能创设出新的实现形式以保障公共性的再生产，成为诱发治理结构断裂的社会根源就D村的调研来看，当前乡村社会的流变主要包括以下几个方面第一，精英的流变在乡村社会，从简单的人际联系到一致的集体行动，很大程度上仰仗于社群中存在的具有公共精神的精英群体一般而言，村庄精英可以分为由村干部组成的体制精英，以及由传统权威人物和经济优势阶层组成的非体制精英就D村的实际情况看，在当前权责不对称的乡村体制环境下，村干部的主要注意力已被吸纳进自上下压的行政事务中，既没有足够的独立性面向群众，也很少凭借广泛的社会动员带动村庄公共性的生成，相当程度地失却了充当村治精英的积极性与此同时，由于缺少正式的参与平台，那些步入老年的传统权威群体则大多选择将有限的公共影响力封闭在生活领域，虽有强烈的维系村庄整合的意愿，却不足以抵御外部因素对村庄公共性的直接冲击最后，在打工经济的催动下,离土进城成为经济精英的理性选择因为常年与村庄处在分离脱嵌的状态，这部分年富力强的社会成员事实上早已无法在场化地支持村庄公共性的生产，成为导致村治主体坍塌、村庄公共性流散的重要根源第二，阶层的分化公共性是在社会连接的基础上造就的一种有机团结的状态，社会关联因此构成了公共性衍生的前提条件在乡村社会，地域空间的有限性及血缘关系的绵延性决定了农民之间容易保有极具韧性的社会关联但由于阶层分化的出现，驻村帮扶之前的D村同样经历着社会关联链条破碎的“痛点”这不仅表现为村民从血缘纽带、亲缘关系、宗族组织等传统的关联机制中脱嵌出来，呈现为明显的原子化及个体化，也表现在纵向拉伸的社会结构圈定着社会差别与人际交结，使得社会关联变得封闭区隔与整体碎裂长此以往，非但以负面社会性价值为核心的对抗竞争会悄然蛰伏，而且村庄应有的温情氛围也会折损低落，切合着调研中不少村民发出的“人心变了”的感叹第三，公共文化的陷落公共文化是维系社会共同感的基本缘由，也是增进公共性的强关联要素随着税费改革以来乡村流变的持续提速，公共文化尤其是传统伦理原则的日渐松弛被一些学者视为阻碍村庄公共性增进的主要瓶颈与大多数中西部村庄一样，第一书记到来之前的D村，也出现了不少因老人赡养、家产分割而引发的家庭内部矛盾，而由“蝇头小利”激起的邻里间争执、口角、斗气更是村民“见怪不怪’’的现象显示出孝道的淡漠、互惠的衰退与功利价值的抬头正交织并生，不仅降低文化连接纽带在整合社会、团结村民、温润社会氛围方面的效果，而且在观念意识层面弱化社会成员的共享同质感、村社认同感和乡土归属感，侵蚀着激发村庄自主回应力的公共性之源村级党组织的弱化在乡村治理结构中，村级党组织的位置最为特殊，既是国家权力进入村庄的端口，也是引领乡村社会的组织根基可正是因为被这性质有别的两种力量同时作用，村级党组织的主体面向和治理能力也最难定型尤其是栖身复杂多变的转型社会内部，一些以涣散化和行政化为主要表征的问题正日趋显现，使得村级党组织弱化成为导致乡村治理结构断裂的重要缘由在D村，村级党组织弱化大体从以下三个方面表现出来第一，党员队伍的双重失衡和内聚力流散党员是党组织的细胞和末梢，党员队伍的凝结聚合是党组织整合村庄和连接国家的前提保障但在流变的社会样态下，D村党组织不仅长期面临着党员队伍构结构失衡的问题，党员之间的内聚力也落入到渐趋损耗的境地，难以稳固地担当起政社之间的坚实载体从调研材料看，L书记驻村之前，D村党员队伍的失衡有两个明显特征一是老龄化较为严峻，21人的党员队伍以年过55岁的老党员为主要构成；二是党员流动性显著，21人中有9名综合素养较高的中青年党员选择进城定居而在流出党员与留守党员无法常态互动的情况下，党组织很难以坚强“战斗堡垒’的形态引领村治过程，这又进一步限制了留守党员间的集体性与内聚性，甚至使组织向心力流散堕入进一种恶性循环之中第二，集体经济匮乏与地位边缘化集体经济是保证村级党组织运行村庄治权的力量源泉在D村，依靠出租

10.2亩的集体土地,村级党组织一度每年仅能掌握3780元的集体收入一方面，面对村民日益增多的公共服务需求，这些微薄的收入可谓杯水车薪而正是由于村庄公共品供给长时间得不到改善，农民自然而然地固化着村干部不作为的朴素感观，一些污名化的用词也成为村庄舆论指称村级党组织的通用标签；另一方面，由于集体经济匮乏，D村党组织也无法经由公共资源的管理使用与村民建立利益关联、形成合作秩序，更无力通过引领公益性的集体行为来维系自身所代表的公共利益的形象，进而造成了党组织在村庄权力格局中地位边缘的事实第三，组织过程的行政化在项目治国所造就的县乡体制下，采取技术化的程式规章来控制村级党组织，是乡镇政府缓解治理压力的客观需求，这也引发了乡村治理中又一轮的行政下乡在D村,村治过程的行政化同样明显，并集中表现在党支部量化考核、党支部书记星级评定和乡镇党政干部包村等制度实践方面藉此，乡镇政府不但获得了约束村干部的主导权，也顺利打开了将乡政植入自治的通道，使得村级党组织深植乡土、亲和群众的治理底色明显消减而在村级党组织结构位置同样悬浮的境况下，返场的国家权力往往只能以脱离群众的村干部为终点，不但难以迈过千家万户的门槛，也挤压着乡土自主运作的空间，成为乡村治理结构断裂的最直观表现第一书记制度下乡村治理变迁国家权力的悬浮、乡村社会的流变以及村级党组织的涣散化和行政化，表明税费改革后的乡村治理结构在“最后一公里处出现了一段政社不及的断裂地带，这意味着返场的国家权力不能畅通无阻地渗入到乡土基层在这样的前置背景下，第一书记只有系统地应对乡村治理难题，才能在驻村帮扶过程中触发治理有效的实质形成在D村，L书记推进乡村治理变迁的过程以“进场”为切入口，在将国家权力人格化地导入村庄社会机体的条件下，有效地引发了结构框架的重组变动，接合了国家与村社之间的断裂地带外来干部进场对于中国农民而言，村庄不仅是乡村治理展开的基层场域，也是生命活动展开的基本场所生活领域与治理场域的高度叠合，决定了村庄内部的权力运行往往深嵌于繁密的人情网络和厚重的历史沿革，有着截然不同于科层体制的运作逻辑因此，外源性的国家权力若想顺利地融入富有地方性的模糊空间，就必须适应强大的原生规范，在本土社会关系网络的辅助下柔性地完成“进场”显然，作为被市委组织部选派的外来干部，L书记正是国家权力的代表，所以必定会在驻村之初遭遇源自地域空间的反向作用力但与很多驻村干部因为难以消除这种干扰而被动地受困于社会排斥相反，作为一名有着近20年农村生活经验的正科级干部，L书记不仅对“进场”的困难早有预期，而且能够十分精妙地运用情感资源来逐步破解既有的隔膜，成功地将国家权力人格化地植入到村落内部而综合访谈材料看，L书记的进场过程，总体上是一个由点及面、步步为营的过程，也是一个走群众路线、融入村庄日常的过程所谓由点及面，是指以村支书为支点嵌入到村级党组织之中，继而以留守党员为支撑打开进场的通道，最终全面把握群众的关系脉络就L书记的经验总结来看，赢得村支书的好感与认同是关系进场顺利与否的最关键一环这其中的原因，一是因为村支书是同正式体制关联最为密切的村社成员，二是因为村支书是掌握村治信息最多的治理主体，“最了解村情民意”为了与村支书建立共识、达成信任，L书记动用了许多非正式手段，不仅投入大量时间与村支书“同吃、同住、同劳动”，适应后者的生活习惯，而且主动地放低姿态，频繁同村支书沟通，谋划村庄的发展远景在此基础上，L书记又在村支书的引导下，沿着组织关系及情理规范力图厚实与留守党员的情谊前者以多次召开党员“碰头会”、组织生活会为契机，强调共有的身份属性、激活党员的身份意识、编织身份认同的情感纽带；后者则采取了按照年龄次序“拜访”留守党员的办法，发展有助于亲密情感交换的人情联结，筑牢“自己人”的认知基础在中国农村，情感联系与道德责任密切相关而基于深厚的私人情谊,L书记便可以巧妙地借助党员干部的社会关系，继续将社会互动的边界向党组织外部推展，抵达农户的生活日常群众路线是党在艰苦卓绝的革命斗争中提炼总结的宝贵政治资源，也是由群众观点及领导与工作方法组成的综合体坚持群众路线，党员干部就必须尊重人民群众的主体性，并在接近群众和深入群众情感世界的过程中发挥先锋引领作用作为一名有着长达18年军旅生涯的转业军人，L书记的意识深处根深蒂固地生长有践行群众路线的价值信念因此，打开入场的通道后，L书记便在党员干部的协助下，努力地将群众路线覆盖至村庄的各个“角落”一方面，由于将群众路线解释为“让村民积极发声”，L书记着重对D村的孤寡老人、村民代表、贫困户、致富能手、上访群众进行了走访,既真诚地倾听不同主体的诉求和意见，拉近与群众之间的心理距离,也将自身的公共形象呈现在村庄的社会评价系统，为群众路线增添了温情；另一方面，由于真正做到了“真蹲实驻，吃住在村”，L书记还有效地将群众路线与村庄日常联通不仅D村的街头巷尾、田间地头都成为L书记联系群众的重要场所，片刻的驻足交流或长时间的街谈巷议也帮助L书记培养着干群间的熟悉感、亲密感与可靠性，从而自然而然地被接纳进乡土社群之中可以说，正是凭借群众路线，国家权力才得以一个亲和有为的主体形象顺利人场，不但填补了治理结构上的空白地带，也真正地内化为驱动乡村治理有效的积极变量村级党建强化根据市委组织部有关选派第一书记工作的制度安排，建强村级党组织和党员队伍是驻村帮扶的首要任务按照这一部署，L书记在成功入场之后，便从强化党建、提升党组织的引领功能入手主动对D村党组织发起了治理改造，并围绕党建路向转换与党建路径创新做了大量开创性工作这里的党建路向转换，指的是政党与社会关系的调整，即从一种封闭的、局束于内部建设的党建路向转为开放的、主动链接社会的党建路向，这亟需激发全体党员的精神动能,重塑党员干部间的协同关系；而这里的党建路径创新，则具体表现为党支部领办合作社和党员“包片联户”制度两大举措，目的是扩增治理资源、提升治理权威，将社会治理重心推移至贴近乡土基层的位置前文提到，L书记选派之前，D村的党组织建设因受制于行政化乡村关系的限定，而具有很强的闭合性、悬浮性及刻板性发现这一问题后，L书记在驻村之初的“碰头会”上便向全体党员申明了“党支部是村庄发展的火车头，党员干部应当为人民服务”的主张，这也成为D村党建路向调转的思想开端与封闭型的党建方式不同,实行开放型的党建路向必须倚靠全体党员的一致行动，即构建一个通过组织网络和组织生活来整合全体党员再借助普通党员来整合村庄的梯次结构，使党组织网络覆盖村庄的各个方面而为了激活和团结党员，L书记使用了组织动员的办法，并在村庄内外两大场景中付诸实践发生于村庄内部的组织动员主要以开会的形式进行，着力提高组织生活会的吸引力，如改变活动的召开场所、制定紧贴本村实际的活动主题、向留守党员发放小礼物，以及更容易产生情感共鸣的“聚会、讨论、交流”等都是聚合党员、改变党员心理状态、坚实党员团结统一思想基础的常规途径；而发生于村庄之外的组织动员则重点表现为外出参观考察及开展党性教育，这有助于将党员带入到同一个主题下、置身于同一个时空内，不仅能使之在共同的经历中加深交流、建立情感联系，也能使之在学习先进中解放思想、打破思维壁垒、唤醒先锋意识，进而同心协力地汇拢在党组织周围尽管激活党员奠定了党组织引领乡村治理的主体动因，但为了真正做到“党链接社会”，D村党组织还必须解决治理资源短缺的问题为此，L书记遵照市委组织部有关“党支部领办合作社”的要求,探索出适合D村实际的“党支部+合作社+农户”的经营模式在这一模式下，一方面，由于村集体收入实现了从无到有、再从

5.3万元到18万元的巨大跨越，村级党组织回应村庄内生事务的能力显固国家治理的“底盘”，党中央作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，并将治理有效确立为战略推进的基层基础就治理有效而言,在我国独特的党政结构中，治理体制与治理机制的合理配置是确保治理效能的重要路径特别是当体制实践遭遇治理限度时，基于特定目标和具体情境灵活地进行机制调整便构成实现治理有效的重要保证在乡村振兴背景下，国家以“长效机制”的表述定位选派第一书记制度，事实上已经指明了驻村帮扶在“加强农村基层基础工作,构建乡村治理新体系”中的基本属性，指引着研究者从机制创新的角度探讨第一书记制度之于治理有效的建设性功用从历史渊源看，第一书记制度发端于革命时期的政党下乡，既在本质上是党践行群众路线及国家进入村落世界的常规手段，又不断地在时代演进中积累着新的意涵，成为当下乡村治理研究中备受瞩目的学术热点自2015年进入到中央政策议程以来，学界有关第一书记制度的研究大致聚焦于三个方面一是有关制度的运作过程，主要以科层体制为出发点，关注制度落地时的适应性形变，并形成了双轨治理、超常规化运行等归纳总结；二是有关制度的实践成效，主要形成了两种观点，既有制度运行能够整合贫困治理资源、优化贫困治理结构、助推村庄长远发展的正向评判，也有学者表达了对制度短期效应的隐忧，认为制度实施可能带来乡土权威弱化、形式主义滋生和扶贫进度阻滞等次生风险；三是有关制度涉及的行著提升；另一方面，由于党员干部率先垂范，而且让多数村民“尝到了加入合作社的甜头”，村级党组织也重塑了与村民之间的关联纽带，增强了治理权威，扭转了公共形象借助党支部领创农民合作社所充盈的治理资源，L书记又根据乡镇党委的统筹部署，于2019年6月在D村全面落实了党员“包片联户”制度，进一步为村级党组织链接社会培植制度载体通过参与观察该制度的运行过程可以发现，党员“包片联户”制度有两大要点其一，通过合理地划定治理网格，使党员的生活空间与对应的责任区域交接复合，这便于党员快捷地沿着邻里交际网络进场补位,自如地并轨公共治理与社会生活；其二，通过定岗定责和激励考核,使党员受到经济收益与社会评价的双重驱动，自觉地找回群众、融入群众、服务群众，将党的群众路线推及至全部农户而从制度效能看，党员包片联户制度的推行取得了三个方面的功效一是村级党组织被增权赋能自党员“包片联户”制度实施以来，D村党组织出现了组织末梢被重新激活并从沉重的行政负担中剥离出来的趋向这不仅将留守党员凸显出来并赋予其服务管理及引领治理的职责与权力，也使党员干部的主体感、效能感与先锋感得以不断增强,为村级党组织注入了行动力、组织力与凝聚力二是社会治理重心下移在“包片联户”制度下，每一位党员不仅是表达党组织权威的基点，还是撬动社会发育及社会整合的杠杆由此，以党员为触角、以群众路线为桥梁，社会治理重心便能够嵌入进治理网格，下移至贴近乡村基层的位置这既有利于党组织更准确地把握社会治理的脉搏，也有助于资源与服务精准地对接村民的日常生活三是简约治理资源得以复苏及扩增就D村的实践经验看，党员“包片联户”制度落地生根及良性运转的过程，也是黏合碎裂的村庄社会关联、打造蕴藏有深厚人际情谊的社会治理共同体的过程在这个过程中,不但人情、面子等作为历史存量的简约治理资源得以复苏，而且作为发展增量的新型简约治理资源也得到扩增，共同应用至推进治理有效的行动中乡村社会整合在乡村治理研究中，简约治理一向被视作评判村庄善治水平的标尺，这不仅是因为科层化的治理规则很难完全容纳模糊性的乡土事务，也在于村庄善治的实现必须立足于社会自主孕育的公共性从简约治理出发，完整地认识L书记的驻村帮扶工作，便不能只局限于国家权力的人格化表达或村级党建的重塑强化，而是应当进一步与村庄社会整合联系起来在这个意义上，除了领办合作社与推行网格化治理所构造的村民再组织，L书记还付出了大量努力，极大地增进和释放了基层社会的生机与活力第一，村治精英的再造如前所述，党员干部能够沿着群众路线在村治过程中发挥能动性，事实上已经证明L书记的帮扶工作再造了村庄内的体制精英在此基础上，L书记又将注意力投向组织外部的社会领域，并按照“共建共治共享”的原则尝试将社会性的村治精英带入公共过程，继续汇聚提振村庄公共性的合力而从调研材料看，L书记在D村再造的较具代表性的非体制精英共有三位，分别是可以称为中坚妇女的XF、掌握有一定文化资源的BY以及返乡创业青年的JK其一，XF之所以值得提及，不仅在于她是“妇女当家”的典型，更重要的是因为她凭借着规模经营与村庄中许多留守老人建立着稳定的利益联系，符合中坚农民的内涵认识到XF具有激发村庄公共性的潜能后，L书记主动将其吸纳进合作社的管理层，并发展为入党积极分子，这有助于XF更便捷地代表村民与党组织沟通互动，促进合作型公共参与格局的形成其二，在D村,BY是德高望重的宗族家长，至今仍操持着村庄红白喜事的运行，同样是村庄公共性的重要生长点为了能使其更加广泛地发挥公共影响力，在L书记的策划下，党支部先将红白理事会理事长的正式身份赋予BY,后又支持他完成了重修族谱的心愿这不但彰显了宗族敦睦的传统文化，也成功地将全体村民调集到族谱编纂的公共过程，增进了益于社会整合的公共因子其三，作为具有较强公共参与意愿且在进城的过程中积累了较多经济资本与社会资本的返乡青年，JK也可以归入到中坚农民的范畴，是保证村庄社会长远整合的理想支点而从JK的个人经历看，制约青年重返村庄的关键，在于如何打消村庄舆论强加于父辈的“没面子感”，认可“年轻人返乡创业”的初衷为此，L书记首先将JK吸纳到合作社的外联工作中,又从家庭完整性的角度劝说JK的父亲理解“儿子深思熟虑”后的抉择，最终为村庄公共性的增长提供了“新鲜血液”第二，公共空间的重建对于流变的乡村社会来说，若想重新走向凝聚整合，公共空间的建设尤为重要这不仅是因为公共空间是开展公共生活、进行社会交往、细密人际连接、固化社会关联的有形场所，更重要的则是公共空间也在心理层面上支持着集体记忆、社会共识、公共规范和亲密情感的蓄养生产，蕴藏着多种公共性要素逻辑上，在当前村庄公共空间的自主建设难以为继的前提下，国家力量主动介入是改善公共空间状况的唯一途径在D村，L书记的积极行动正是国家权力进入村庄的鲜明表征，因而也为村庄公共空间重建带来了契机在驻村帮扶期间，通过研究美丽乡村建设政策、获取派出单位支持以及学习先进村的经验做法，L书记在D村构造了多种类型的公共空间，包括便于村民自由出入、共同在场、消遣娱乐、传播信息、再造默契的文化广场；有利于维系村庄和谐与稳定、避免矛盾纠纷侵蚀村庄团结的人民调解委员会；能够扩展村庄时空界限、便利村民公共议事、维系共享情感归属的群等第三，文化治理要素的引入加强公共文化建设是实施乡村振兴战略的重要内容，也是推进村庄社会整合的根本方面在谈及公共文化对于村庄的重要性时，L书记常常以“人的灵魂”之于人的意义作为比照，饱含着将文化要素引入治理过程的主观意愿在具体实践时，L书记首先从宣扬孝道着手，既身体力行地向村民呈现自身所具备的敬老尊老的品行，又将因孝养问题引发的家庭内部事务设定为人民调解委员会的职责范畴，从而再度使孝道被村庄公共舆论所重视；其次，在乡镇的倡导下，L书记还通过红白理事会与每个农户签订了“移风易俗”协议书，既有效抑制了消费主义的蔓延趋势，也降低了村民的人情负担，红白喜事由此回归本质，恢复了疏解亲友隔膜、亲密社群氛围、引导互惠互助和温润社会正气的良性功能；最后，通过将“好儿媳、好邻居、美丽庭院”评选等公共活动落到实处，L书记也将村民更广泛地调动起来，既打通了村民私人生活与公共领域之间的壁垒，又使得村民的闲暇生活被高品质的精神体验所充满，成为提振村庄公共性的重要举措“双轨一体”第一书记制度下的乡村治理结构通过结构化地展开D村驻村帮扶故事的卷轴，一套全新的乡村治理架构得以渐渐浮出水面不难看出，在新的治理结构下，国家权力不再是悬置于村庄之外的，而是漫布在村域之中的；村级党组织也不是涣散的、行政化的，而是以相对自立凝聚的状态切实地接近群众、引领治理的；同样，乡村社会也不是孱弱且不具备自我实施能力的，而是能够自主地调配治理资源、梳理社会关系及运用价值规范的对照此前断裂的结构样态，第一书记制度良性运行情形下的乡村治理结构可被简要地归结为“双轨一体”在村庄治理一线,国家与村社达到了均衡并行与协同一体，自上而下的精准施政及自下而上的政治建构捆绑交融，共同催化出乡村治理的蓬勃生机双轨并行选派优秀机关干部到村担任第一书记本质上是一种国家行为，它不仅由国家统筹和推广，也受到国家的赋权和保护，是国家主动介人农村以改造乡村治理的制度安排在这里，既有的乡村治理结构是被改造的对象，而第一书记制度则是国家实施改造行动的实现机制国家在政策上为第一一书记设定了确切甚至是较短的驻村帮扶时间，并非将其定位成永不离村的村干部，目的便是利用外来干部所储备的诸种优势，将乡村治理问题集中在短期内系统解决，从而使断裂的乡村治理链条能够在第一书记期满撤离后还可以保持上下贯通和高效运转在中国特色党政结构下，治理体制与治理机制的辩证互动是把握治理结构及治理绩效的重要维度在乡村治理中，治理体制一般以科层治理的形式体现出来，固定着国家与村庄的规范性关联税费改革以来，尽管治理体制下沉演化为乡村治理变迁的基本特征，但由于科层治理的程式惯性难以对应乡土事务的不规则特征，因而体制下沉并不能直接导致治理有效的生成为了纠正治理体制的缺陷、缓解治理体制的压力、维持治理体制的稳定，党政结构往往会在特定情形下启动治理机制的靶向调整以服务治理有效的需求表面上看，第一书记制度的植入也起始于科层体制的层级框架，但由于驻村干部可以相对能动地释放主动性，因而制度的实际运作更多地表露着反科层制的特征譬如，第一书记可以借用已有的人脉资源和单位的后盾支持，将原本区隔在不同部门的公共资源准确地输送至乡土基层；也可以凭借行政身份相对平等地同乡镇干部对话沟通，赋予乡村间关系充分的结构弹性基于此，第一书记制度可以归结为治理机制的创造性应用作为治理体制的必要补充，第一书记制度运作虽然同样延展于国家与乡村社会的纵向链条中，却可以独立其外并有针对性地对被治理体制框定的乡村治理结构进行观照与调整换言之，第一书记制度嵌入到乡村治理场域之后，并非是与原有的治理轨道缠绕交合,而是在国家与乡村社会之间架设了一条样貌为“国家一第一书记一乡村社会”的新轨道，以此来审视、修复和重组旧轨原有治理轨道存在的短板和限度为第一书记的行动标示着方向；而通过变革治理要素的关联状态再度使旧轨上下连通、合乎乡村治理有交的要求则始终是第一书记的行动目标为了同时凸显治理体制的稳定性与治理机制的创新性，本文在分析意义上将第一书记与原有乡村治理结构之间的这种若即若离的状态一分为二，整体地描述为“双轨并行需要指明的是，尽管均架设于国家与乡村之间，但在第一书记制度成功落地之后，新旧两轨的构成要素也会发生变化首先，虽然新旧两轨都包含国家这一成分，可具体内容却差异明显旧轨中的国家仅仅是指位于国家政权体系末端的乡镇政府，而新轨中的国家除了监督管理第一书记的基层政权之外，还包括派出单位、组织部门以及第一书记能够借由人脉关系可以关涉到的其他党政机关，这也是第一书记何以能够调集到大量优质外部资源的缘由所在随着农民合作社、红白理事会、人民调解委员会、网格化治理单元等社会性组织的构造与运转，旧轨的结构形态也随之改变，出现了一个能够串联村级党组织与乡村社会的、以群众性和自治性为特征的新中间层，这有效地解决了此前政党与社会难以链接交汇的问题一体融通除了分别呈现双轨的构成要素，准确把握第一书记制度下的乡村治理结构，还不能忽略对双轨间关系的考察在农村政治学研究中，谈及“双轨”，自然要返回费孝通先生经典的“双轨政治”模型按照费孝通先生的观点，一个健全的、长治久安的政治系统必须能在自上而下的行政调控和自下而上的民意表达之间保持平衡而这一普遍政治规律表现在皇权时代的中国国家治理中，便是“上通下达，来往自如”的双轨政治自上而下的轨道以县域为终点，很少主动进入与人们日常生活相关的公益范围；自下而上的轨道则运行着地方自治的民主体制，实在地调节着村落内部的治理秩序在双轨政治中，两条轨道通过首尾相接组合为垂直一贯的结构通路，这固然有别于第一书记制度下的双轨分列可深入内质却可以发现，无论是双轨政治还是双轨并行，当其良性运转时，两条轨道都能够相当程度地配适为并行不悖的统一整体因而，参照双轨政治的理论意涵，继续挖掘双轨并行的理论容量，又能将有关第一书记制度的学术认知推向深入依据费孝通先生的论述，之所以双轨政治中的两条轨道需要在分析意义上二分，是因为它们的基本属性迥然有别自上而下的轨道是国家性的，代表着政治统治；自下而上的轨道是社会性的，代表着团体自治同样，当第一书记制度能够恰当地导向政策目标时,两条治理轨道的核心属性也产生了差别驻村干部作为受到行政系统赋权的制度精英，诚然在入场和改造乡村治理的过程中必须融汇乡土性的治理要素，但本质上仍是国家权力在一线治理场景中的具象表达，因而由其支撑起来的治理轨道应以国家性为首要特征；村级党组织尽管充任着乡镇疏解行政压力的治理载体，但由于党员队伍仍然由成长于地方社群的村治精英构成，又在第一书记的策动下明显地将组织网络延伸至村庄社会的深层，因而由其扮演中间载体的治理轨道则重拾了社会性的底色在实际运行中，双轨政治中两条性质有别的治理轨道之所以能协同为收放自如的弹性整体，与士绅群体实际承担的公共角色密不可分一他们既与官治控制系统的成员保持着人际交往，又是内在于地方人文空间的轴心人物，因而能够可靠地担当桥接政社的中介环节，撑起民众与国家之间的公共协作空间由此反观，双轨并行的治理系统同样存在着能够消融差异、结合二元的纽结点，这便是既与科层体制存在着密切联系，又与党员干部、广大村民建立有深厚情谊的驻村第一书记当驻村干部能够因地制宜地融入角色情境时,双轨并存便以融通一体的样态运转起来（见图1）:由外及内看，以第一书记为支点，不仅基层政府的意志、派出单位的支持、组织部门的要求能够顺利穿过村庄组织界面，而且原本分散的外部资源也能集结配置到村庄之中，转化为可被社会利用的、能够用以提升村社公共服务质量的治理能量；由内及外看，以第一书记为端口，不仅村庄的治理困境、乡土的治理信息可以精准快捷地进入到政府治理的范畴，而且广大村民也具备了以集体化的方式从公共组织中寻求支持、与公共体系建立联系的便利通道，这极大地拓展了国家与村社沟通合作或缓冲妥协的余地治理有效乡村振兴，治理有效是基础在本文的分析框架中，治理有效的实现既有赖于国家、中间载体与村庄社会的均衡联动，还必须呼动主体，重点围绕第一书记的角色设定展开，指出非但第一书记的个人特质是影响贫困治理的重要因素，其与村干部的结构状态同样影响着脱贫攻坚成效，因而必须关切两大治理主体协作关系的构建总体来看，目前学界有关第一书记制度的文献成果业已初具规模，但深入观察仍能发现现有研究尚存在以下不足首先，从研究背景看，现有的成果大多是在贫困治理的语义下取得的，侧重于呈现制度实践对于脱贫攻坚的现实效用，但在脱贫攻坚同乡村振兴衔接转换且国家特别强调建立选派第一书记工作长效机制的前提下，这些研究显然已与时下的政策情境相脱节；其次，从研究进路看，现有成果大多秉承着由外及内的观照视角，倾向于站在制度的高位或从预设的理论范式出发，居高临下地审视第一书记制度的实地运作，不仅容易悬置”实践的社会方面的根源”，也存在用理论逻辑肢解鲜活经验的可能，根本上缺少乡村本位的立足点；最后，从分析策略看，现有的研究还具有明显的即时性偏好，往往将第一书记制度的运行全貌化约为某个特意截取的局部片段，无形中遮蔽了制度本身的动态调适性，也不同程度地消弭了实践过程的时间延展性，不能完整地展现制度的具体样态与真实效果基于对现有研究的反思，本文试图将第一书记制度与乡村治理相勾连，以期在治理有效的总要求下，使经验分析切合全面推进乡村振兴战略的政策进展与此同时，为了由内而外地把握第一书记应本土治理逻辑中政社合一的治理传统而D村的驻村帮扶经验显示，在“双轨一体”的治理结构下，一方面，随着村庄公共性的开掘和汇集，以及村级党组织的权威塑造与找回群众，不仅乡村社会内生出能与国家权力均衡互动的动能，中间载体也具备了承接国家意志的权能基础，总体治理结构因此得以重新密合畅通；另一方面，随着新的治理轨道愈发牢固地立基在乡土之上以及旧的治理轨道的修复完善，不仅多元治理主体可以因势利导地配置国家性与社会性的治理资源，而且正式治理和简约治理也得以在共同的治理目标下相依相成，从根本上因应了国家与村社的二元合一性可见，第一书记制度具有推进治理有效的实践效能第一，“双轨一体”回应了一线治理的内在要求一线治理是指根植于村庄生产生活领域的治理形态在国家治理体制不断下沉的治理取向下，一线治理往往以紧迫的实践状态凸显出来，亟需凭借高效的实现机制补齐治理体制的短板，匹配一线场景中不断涌现的治理内容在第一书记制度下，国家实现乡村治理有效的意图并非单方面地寄寓于治理体制的径直切入，而是优先依托于治理机制的变革调整，这也使“双轨一体”形成了相较于一线治理边界的穿透性由于制度规范特别推崇第一书记的主体能动性，因而，“双轨一体”既可以沿循群众路线来呼应一线治理直面问题、深入社会、动员群众的要求，也可以通过消融科层治理与乡土社会的张力来契合一线治理问题导向、实践本位和情境主义的特征第二，“双轨一体”实现了村级党建对乡村治理的引领加强农村基层党组织建设，将党建引领贯穿乡村治理的全过程，是推进乡村振兴及乡村治理现代化的主攻方向D村的驻村帮扶过程表明，如果村级党组织能够凭借有效的社会化机制使党建发挥以政治建设撬动社会建设的功用，“双轨一体”下的村级党建便能在链接社会的基础上达成对乡村治理的引领具体来说，这里的凭借机制包括三组内容一是组织动员，即在内部动员的前提下，通过制度设计和职责划分使党员进场补位、面向治理，进而在接触群众、融入群众和组织群众的过程中实现对村民的社会动员；二是资源链接，即通过领办农村合作社丰裕集体性的治理资源，提升党组织的治理权威和自主行动能力，进而在管理和使用集体经济的过程中密切党群关系，塑造由党组织引领的集体行动秩序；三是服务链接，即通过自治性社会组织的育成、中坚型村治精英的再造以及网格化治理单元的搭建，使村级党组织更准确地整合村民的服务需求，更及时地为村民提供服务，更有序地带动社会的公共参与，形成党建引领社会建设的格局第三，“双轨一体”构造了简约治理的新样态简约治理是受村庄公共性滋养的治理形态，社会自主是把握简约治理的要点所在当前，虽然乡村治理已被深度统合进自上而下的体制轨道，但由于村庄的模糊环境仍对科层化的治理方式构成着不可回避的限定，所以，治理有效的产生依然不可低估简约治理的重要性在“双轨一体”结构下，随着村庄演变为积聚与释放公共性的容器，简约治理得以在整合的乡村社会基座上获得实体内核当然，与传统时期比照，“双轨一体”下的简约治理是以新的样态呈现出来的第一，简约治理的发生场域不再延伸至村庄界面之外的“第三领域”之中，而是整体地沉入在村落内部，这得益于国家、政党以及乡土社会的近距离交互；第二，简约治理的实际运作不再强调国家权力的有限介入，而是受到在场的国家力量的牵引，是国家权力深入一线和修复社会的结果；第三，简约治理所依凭的内生治理秩序，不再完全以社会性的治理主体为轴心，而是由兼具国家性与社会性的村级党组织引领，外源主体的助推是后者融汇双重属性的动力源头结论与讨论守持体制存量、培育外部增量，以增量逐步积累促发体制渐进转型是改革开放以来党领导国家治理变迁的基本原则这一原则体现在乡村治理中，便具化为乡村治理体制的总体稳定与乡村治理机制的灵活适用互赖共生，并在一线治理场景中达成辩证统一与整体协调乡村振兴战略开启之后，国家将第一书记制度明确为推进治理有效的实现机制，事实上正是对以上原则的敦行，即通过选择适用的驻村帮扶这一新型制度设计，提升治理结构的弹性，使国家权力能够柔性地对应村落中的乡土逻辑与群众属性，提升乡村治理的效能因此，第一书记制度蕴含着软化治理体制和活化治理结构的实用优势在本文的分析策略下，D村第一书记驻村帮扶的全部故事既发生于给定的结构框架中，又表现为一段具有延展性的时间图景，是作为积极行动者的第一书记通过理性地释放主体能动性来保证结构与过程互赖互塑，并最终使乡村治理有效在“双轨一体”的治理结构上得以造就的过程一方面，结构虽然抽象存在且具有形塑行为边界的外部效力，却需要在微观场景中依凭行动主体的策略选择及具体反应当第一书记及时地洞察到结构断裂的现实弊病并有针对性地破解固有的结构限定时，便会重塑结构内部的系统均衡，促使既定的前置背景发生从结构断裂到“双轨一体”的变动另一方面，作为同时投射着结构变迁与行动者主体性的“附着点”，治理过程则显现为演变的治理情境及交迭的治理事件当第一书记在动态复杂的时空条件下积极地追求治理有效的目标时，时间谱系便展示为从外来书记进场到村级党建强化再到乡村社会整合的递次跨越D村第一书记制度实践之所以能够衍生出再造治理的效力，还与国家和村社二元合一的本土治理逻辑被真切遵从紧密相关在“双轨一体，，的治理结构下，国家非但不是以刚性控制者的形象出场,还服从着熟人世界的伦理原则与人情规范，并融入进村落的权力文化网络之中，这使得国家的自主性及社会的自主性均得到递增；相应地，村庄也不再是以一种松散的、原子化的状态运行，而是以一种整合的、组织化的方式运转，尤其是伴随着群众路线的全面覆盖以及简约治理资源的恢复增长，国家与村庄也真正地交融为共建共治共享的有机体D村驻村帮扶的成功经验也表明，在治理有效的目标下，突出乡村社会之于国家权力的反作用尤为重要这不单是因为乡村社会目前仍自发地保存着诸多可以被称为“社会底蕴”的恒常特征，更重要的则是乡村社会的独立性及实体性保护着中国本土治理逻辑的独特性鉴于此，本文又能够简要地为乡村振兴背景下建立和完善第一书记驻村工作长效机制提供三点政策建议其一，驻村干部应当具备与乡村社会耦合兼容的人格特质，这是保障第一书记顺利入场的必要方面；其二，第一书记制度实践应向党组织软弱涣散村倾斜,这是社会内生能力开掘、稳固乡村治理基座的内在要求；其三，第一书记制度优化应为驻村干部保留适当的自主活动空间，这是确保第一书记融入村庄、践行群众路线的前提条件制度的运行过程及深层逻辑，本文延承了本土农村研究中形成的乡村本位的研究传统，尝试在全面收集经验事实、获取经验质感的基础上，使分析工作真正地触及农民的日常情态及村庄错综复杂的人际关联，在中观层面形成有关第一书记制度推进治理有效的理论知识从乡村本位着眼，本文是对鲁西北D村第一书记驻村帮扶的个案研究，所有的经验材料均源自调研团队于2020年4月中旬开始在该村进行的近5个月的实地调研从经济发展状况看，D村属于典型的利益稀薄型村庄，既保留有相对浓厚的传统地方社会特征，又深受人财物外流的影响，村治状况及党组织建设曾在相当长的时间内陷人困境，这也构成了D村被市委组织部选定为重点帮扶对象的重要原因自2018年7月开始，在驻村干部L书记的积极策动下，该村不仅摆脱了治理停滞的状态，还一跃成为省级层面表彰的典型村庄，为研究乡村振兴背景下的第一书记制度提供了优质样板本文所要解决的问题是在驻村帮扶过程中，第一书记如何直面乡村治理的困境？又借由何种策略推进治理有效的进程？其中的一般规律是什么？又能为夯实乡村振兴的基层基础工作提供何种理论启示及政策启迪？分析框架与策略分析框架超越相对局限的贫困治理，在更宽广的视域下对第一书记制度进行分析，决定了全部研究工作将围绕乡村治理展开作为发生于农村基层的治理现象，乡村治理不单以地方性的村落空间为运作场所，又延伸于国家总体的治理布局中，因此，国家与社会关系便构成考察乡村治理的理论线索在政治社会学的发展谱系中，国家与社会关系的思想源头可溯至早期西方政治思想家对国家与个人关系的思考在此后的演进中,这一理论虽然分流为分庭抗礼的国家中心说和社会中心说，却愈发将政社双方推入到结构对抗、非此即彼的矛盾境地，固化着二元对立的价值逻辑与之相反，在中国本土治理哲学中，国家与社会不但从未趋向于疏离或冲突，反而始终推崇着协作与融通，强调将二者打造为相辅相成、二元合一的有机整体在治理实践中，这种独具特色的治理逻辑之所以能够长久绵续，得益于中国国家治理的纵向架构并非简单地表现为“上下二分”，而是“一体三元”，政社之间始终存在着一个能够居中调和且串联上下的中间载体在传统时期,发挥载体功用的是地域社群中天然生成的士绅群体；而在国家政权建设开启之后，尽管士绅群体退出了历史舞台，但党的村级组织却恰到好处地落位于农民与国家的正式建制之间，延承起政社合一的本土治理传统这样，本文“国家一村级党组织一乡村社会”的分析框架便搭建出来分析策略社会科学研究中，在着手分析经验材料之前，选择恰当的分析策略同样重要因为分析策略不同，研究的进路和旨趣便会存在差别，研究成果的意义也会有所分殊而基于乡村本位的研究立场而言，对中国农村进行考察，首要目的并非是对外来理论进行确证或修正，而是为了深入认识乡村中国，回答“中国农民是什么中国农村的本质是什么”等事关中国社会本身的问题以此为指南，分析策略的选择也应当服务于认识中国农村社会性质的根本目的，以在尊重村庄实体性及独立性的原则下，对经验素材进行基于社会事物本身的分析，归纳关于中国农村总体图景的中观理论认识或经验性认识事实上，第一书记制度的植入及运作也可以被视作发生于村落内部的社会事物一驻村干部既凭靠着村庄的社会关联，又调动着社会关联的再生产；既融入在生活化的日常情态，又参与着情境化的治理事件由此，对第一书记制度进行研究也能丰富对于乡村中国的认识，因而，应当以现实经验为本体，按照从现象到本质、从个别到一般、从事实到理论的总体思路，由内而外地连接经验与理论,从典型个案中扩展推导出具有累进意义的知识鉴于此，本文拟采用“结构一过程”的分析策略，强调在回到村庄、积累饱和经验与立足具体实践的前提下，搭设理论与经验、制度与事件、宏观与微观之间的关联，在中观层面诠释第一书记制度引发的乡村治理变迁将分析视域定位于中观，是“结构一过程”分析的最大特色它一方面主张社会科学研究应当从僵化琐碎的认知方式中解脱出来，并从相对宏阔的系统视角揭示社会现象的内在本质和社会变迁的深层动力；另一方面也提醒分析者要在进行理论抽象的同时兼顾即时的社会情境与实在的行动主体，注重对链接机制及中间地带的考察,使宏观的框架结构与微观的个体行动达至互赖共生、交织映衬的状态就构成要素而言，“结构一过程”分析的核心内容包括三个方面:一是抽象存在并发挥着框架效应的结构关系；二是受到结构规制并在时间维度上具有接续性的事件过程；三是结构与过程之间的互构互塑必须强调的是，结构与过程之所以能在分析策略中互构互塑,与行动者的积极能动息息相关，即行动者虽然需要将策略选择置放在宏观结构所划定的行为边界内，但同时也享有着一定的自由活动空间，是一种能够影响结构形态的实体力量特别是在进取信念的驱动下，行动者既可以通过发挥主体性来解读治理环境，也可以通过释放能动性来调整行为指向，从而反作用于固有的结构均衡其结果，不但治理结构获得了适应微观情势的弹性，治理机制与治理体制也达成了合理的协同补充，一齐推动着治理有效的实现在本研究中，结构具体是指纵向上由国家、村级党组织和乡村社会联动衔接所组建的框架链条，过程则是指第一书记推进治理变迁的时间脉络与系列事件一方面，结构具有形塑效力，既调节着第一书记的偏好选择，也提示着分析进路，便于分析者从纷繁的调研素材中厘清驻村干部的行为动向；另一方面，第一书记又是具有主体意志与特定利益的行动者，当其依照具体情形理性地施展自主能动性时，原有的结构变量也会重塑改造，从而使治理结构以新的形貌浮现出来结构断裂第一书记制度实践的前置背景在“结构一过程”的分析策略下，治理结构是随时间序列延续或迭变的，并借由实践过程反映出来，投射着时间与实践的紧密关联突出时间与实践的密不可分，意味着必须将观照视野向前回溯，才能从根本上认识驻村帮扶所引发的治理变迁其中的具体缘由在于,第一书记制度的运作场所不是行动主体自行选择的，而是先行给定的，只有在“被抛入”的村庄世界或现成的结构框架内，第一书记才可以施展优势，应对实践的紧迫性而结合调研材料，第一书记制度实践的前置背景可以追测至新世纪之初的税费改革，尤其是伴随着国家与农民关系的根本变化以及乡村社会的快速转型，乡村治理结构出现了断裂的病症国家权力的悬浮根据我国现行行政制度的安排，乡镇政府位于行政层级体系的末端，既是国家权力的一线代理人，也是农民眼中国家形象的最直观体现这样，乡村治理中的国家与村庄间关系往往被现实地解读为乡村间关系，乡镇政府的行为指向决定着国家权力的结构位置税费改革是改变乡镇行为的第一个分水岭税改之前，乡镇的自洽运转离不开从农民身上汲取的制度外资源而正是因为切身利益与村庄直接相关，彼时的基层政权也具有直面基层和对接群众的主动性据D村的老支书回忆，每当税费征收的“要紧时刻”，乡镇干部甚至主要领导都会驻村蹲点，不仅在必要情形下与村民对话、博弈，也必须在一定程度上回应农民的诉求由此，乡镇干部完成税费征收的理论意义，便不止停留于国家权力直抵基层，也包括乡村社会对于正式权威的反作用，国家与村社藉此保持着一定程度的关联制衡然面，2006年农业税费的全面取消，从制度层面打破了这种由资源上缴所维持的有限贯通，也重置了乡镇政府的结构位置,使后者转而成为与农户及村社松散脱节的悬浮型政权而与这种转变相伴生的则是乡镇政府行为逻辑的根本转换，即从过去积极深入群众与融入乡土变为规避责任与迎合上级，不仅丧失了倾听农户声音、了解农户诉求的内在动因，还必须高度依附于县级政权，国家权力与乡村社会的松散断裂由此开始显现。