2025高歌项目进村对村庄治理机制的重构

〃项目进村〃对村庄治理机制的重构“项目进村”是实现乡村产业振兴与集体经济可持续发展的关键,基于交易成本理论和治理机制的协同效应理论，结合安徽省YQ乡的案例分析，解读“项目进村冶何以成功，并分析生产型治理对乡村治理机制的重构研究发现生产型治理通过发挥科层机制与合约机制的协同效应，能够降低项目的交易成本，实现“项目进村”；当合约机制的交易成本更低时，就会引致对科层机制的替代，但是当交易的非市场化程度较高时，就会不可避免地选择科层机制科层机制是村庄“有项目”的基础，而合约机制的嵌入能够避免科层机制治理目标的异化，使得进村项目“得以落地”；合约机制是项目内生性嵌入村庄的过程，而通过与科层机制间的协同，能够避免合约机制治理能力的弱化，使得落地项目“得以持续”；通过生产型治理,可以从治理主体、产权结构、分配结构等方面打通乡村治理的关键痛点，为“项目进村”打下坚实的治理基础文献综述项目制作为国家治理的重要方式，体现了国家治理从“总体性支配”到“技术化治理”的模式变迁，也为科层体系内的分级治理构建了制度基础，被认为是一种新的国家治理体制项目制的蓬勃发展主要缘起于20世纪1994年的税制改革，中央通过转移支付的方式,像是产业分工链条中从事生产那样，围绕一个明确的生产目标，在科层、市场、农户之间进行分工与协作并进行产品收益的分配然而，“项目进村”与市场经济下的组织生产又存在着本质的不同在“项目进村”场域中，农户不单单是生产过程的参与者，更是生产结果的享有者，以及项目持续运营的根本保障者与决定者如果项目偏离农户需求，就会导致交易成本的上升，即使在考核目标的压力下勉强完成生产项目，也会损害农户参与的积极性以及进村项目的可持续性，而且，脱离了农户参与，也就脱离了“项目进村”的群众基础，往往会导致“项目产权难以清晰”“激励机制无法完善”,以及“责任划分不能明确”等问题进村项目如果一直维持着较高的交易成本，在市场机制的约束下，也难免会流于失败，最终使得村庄难以承接进村项目，甚至在多次项目失败之后，严重损害村庄的集体行动能力，导致“躲项目”“无项目”的现象因此，我们如果完全按照市场化合约机制的逻辑运营进村项目是难以实现的同时，“项目进村”的最终目标是借助进村项目促进乡村产业发展，不仅仅是为了实现经济效益，更重要的是为了乡村的可持续发展与共同富裕因此，项目制不光要对项目的考核目标负责，还要对乡村的治理效能负责“项目进村”不仅是一次科层、农户与市场间的交易行为，还是内生于村庄发展的一次尝试“项目进村”若导致乡村治理效能的弱化，那么只能算是达成了一次行政考核的目标，而损害了长期的治理能力，违背了其真正初衷L“项目进村”场域中两种治理机制的协同逻辑我国“项目进村”一般是指政府驱动下的项目资源进村，既包括公共品供给项目，也包括以实现乡村产业振兴为目的的产业项目但无论是哪种进村项目，往往都是以政府资源输入为起点，从而带动企业、资本等社会资源下乡，并在村集体、农户的共同参与下，最终达成生产目标“项目进村”中的科层机制通常是指行政体系按照层级逻辑“打包”“发包”“抓包”的过程，这既是上级政府向农村地区进行资源输入的重要方式，也是保障项目资金的使用“不走样”的重要制度约束合约机制一般是指科层体系、农户以及市场之间的联动过程在治理内涵方面，科层机制往往是通过明确的规章制度以及压力型考核机制在层级结构内的依次传导；而合约机制则是通过契约制度和声誉约束机制在网状结构内的多元互动，是对农户实际需求的反应过程，也是对项目实施过程中的信息反馈与项目内容的“再修正”过程科层机制是“项目进村”的起点进村项目的初期投入、土地资源整合，一般都是由科层体系负责在市场逐利逻辑下，合约机制往往难以承受项目初期较高的交易结果不确定性，同时也会因土地产权细碎以及合约签订的成本较高等困难，无法实现对村庄交易场景的有效嵌入因此，在“项目进村”初期，行政化科层机制是进村项目的主导力量，通过上级政府“发包”，县、乡级政府“打包”，将项目资源输入村庄，并为合约机制营造最初的进村条件然而，由于科层机制的规范性与强制性，在科层逻辑的主导下，容易机械化推进项目的考核任务，导致项目实施脱离村庄的实际需求如果缺乏对参与主体的反馈信息的关注，忽视项目的“再修正”过程，就会导致“合约机制缺位”，使得“项目进村”的目标偏向于科层体系的行政目标，甚至是偏向于乡镇干部的个人利益最大化目标，引致治理异化，造成项目资源的浪费，也会导致进村项目“难以落地”合约机制是“项目进村”过程中，科层、农户、市场间以市场化的逻辑进行的互动淤一方面，合约机制可以使得项目执行更加顾及到农户的真实需求，进一步发挥出项目的福利提升作用；另一方面，合约机制也使得科层化治理的硬性约束具有了针对具体情况的回旋空间但是，我国农村地区的产权结构相对复杂，具有“反公地悲剧”的产权特征，同时，农户利益诉求的异质性也相对较高，若仅仅依托合约机制，容易导致“树不能砍、路不能修”的“最后一公里困境”，使得进村项目会因“不合作者”而交易成本激增“项目进村”在实施的过程中，如果缺乏同科层机制的有效协同，就会导致“科层机制缺位”，造成合约机制难以适应村庄的交易场景，损害农户、企业等参与进村项目的积极性，长期则会导致农村基层组织的自治能力弱化、自主性降低，造成一些村庄“躲项目”“无项目”因此，我国为实现乡村产业振兴，需要打造多元主体共治的协作格局,通过发挥科层机制与合约机制的协同效应，才能推动进村项目“得以落地”“得以持续”，实现项目“成功进村”“项目进村”中科层机制与合约机制的协同逻辑详见图2O

2.生产型治理的治理结构生产型治理依托“项目进村，，的生产目标，在农户、科层、村集体、企业等多元主体的参与下进行分工协作，并根据交易成本最小化原则，确定科层机制与合约机制的适用边界，最终生产型治理能够围绕参与主体、产权结构与分配结构等方面，重塑乡村治理机制（详见图3）一是科层体系“项目进村”一般是通过科层体系纵向实现初期项目资源的输入，使得科层机制成为早期主导的治理模式但是基层政府在“打包”项目时制定的生产计划，往往是对项目的一般化概述，甚至是针对县级辖区内村庄整体情况的一个笼统规划，缺乏对具体村庄情况的充分考量因此，“项目进村”的过程中，需要根据乡村的实际情况，对“打包”的项目进行“解构”与“重构”为了使“重构”的生产目标能够适应村庄复杂的交易场景，也为了能够更加有效地对接市场资源，合约机制成为生产型治理的重要力量合约机制的灵活性与可变通性使得其能够更好地应对农户、市场的反馈信息，从而对项目落地的实施细则进行再修正，提高了生产目标的执行效率同时，合约机制通过保障农户在项目落地前“插得上话冶,项目实施后“反馈有回应”，能够较大程度地降低“不合作者”出现的可能性在科层机制与合约机制的相互协同下，生产型治理能够通过多元主体的互动，达成“项目进村”的最优解二是村集体一方面，村集体作为科层体系同农户衔接的中间组织，要贯彻科层体系的意志、保障进村项目的顺利实施，具有科层机制的属性；另一方面，村集体成员往往也是村庄的一份子，与农户之间有着亲情乡谊的纽带，并且也是农户投票选出的代表，有责任关注农户差异化的诉求，表现出非科层的一面这一特性使得村集体成为了科层机制与合约机制的交叉点村集体既承担着同科层体系之间的“目标联动”职能，也承担着村民代言人的职能因此,“项目进村”的场域中，往往是由村集体负责整合农户较为分散的土地产权，并且以集体的名义同市场签订合约村集体通过调解项目实施过程中的利益纠纷，降低因诉求矛盾而导致的不合作现象，为合约机制提供了交易场景嵌入的基础条件同时，村集体的参与也有利于保障“小农户面对大市场”时的议价权，降低合约的不确定性因此，村集体的集体行动能力，在很大程度上决定了合约机制在村庄的嵌入性与交易成本，是进村项目顺利对接市场资源的重要影响因素三是农户“项目进村”首先面临的便是农户的集体行动问题进村项目只有符合农户的切身利益，才能在村庄交易场景中实现有效的农户动员农户通过转移耕地的承包经营权或是宅基地的使用权，获得进村项目的分配权但市场化的合约可能会导致处于弱势地位的农户失去分配的议价权，造成产权转移带来的收益存在较大的不确定性为了解决这一问题，现实中一般是由村集体将农户的产权聚合起来，从而获得市场竞价中的优势、降低交易的风险可以说，在这一点上，村庄的集体行动能力直接决定了进村项目的交易成本，是“项目产权清晰”的重要保障同时，农户的商业素养往往不是很高，对合约签订存在一定的抵触心理在产权清晰的基础上，通过“完善的激励措施”保障农户的合理收入、降低合约带来的不确定性风险，是提升农户合作意愿、增强进村项目交易场景嵌入性的关键止匕外，农户往往既是项目生产的直接承担者，也是进村项目的最终受益者因此通过合约机制实现激励相融，还能够进一步使农户成为项目质量的监督者，有助于实现“责任划分明确”，从而将进村项目内生性地嵌入到村庄自身的发展中四是市场“项目进村”需要吸引市场资源的参与，进而弥补村庄内部在人才资源、机械资源、金融资源等方面的不足，实现进村项目的高效运转如果村庄自身的治理能力较弱，就会使得合约机制难以实现对村庄交易场域的有效嵌入，导致社会资源参与的积极性降低，并且“项目进村”也要面临市场机制的检验如果村庄的集体行动能力较弱，或是缺乏合约机制同科层机制间的良性互动，就会导致合约机制对村庄交易场景的不适应，造成交易成本激增进村项目只有维持较低的交易成本，才能在市场严格的竞争中保持较强的生命力，也只有符合市场经济逻辑的要求，才能实现进村项目的可持续发展如果项目运行一直面临较高的交易成本，最终就会使得进村项目失去在市场中的竞争力，难免归于失败案例选取与资料收集案例研究在理论检验与构建方面存在优势，能够探索性地回答研究领域中尚未充分揭示的重要问题，同总体情况所不同的案例，却可能是引领整个产业发生重大变革的组织演进有学者认为，通过对这些案例的分析，能够促进现有理论的应用与完善，甚至助力新理论的产生与发展本文以安徽省D县YQ乡的实地调研材料作为资料来源2020年，YQ乡在“四旁”地（公路旁、房屋旁、沟坝旁、村庄旁）和村集体建设用地种植薄壳山核桃树，经过同村民、社员和村干部的访谈讨论，发现该项目是在农户、科层、企业等多元主体的共同参与下，以低交易成本实现“项目进村”的经典案例如今，YQ乡的薄壳山核桃树已经初步实现挂果投产，并能够在此后很长的时期内为农户、村集体带来持续性收入淤这与屡见不鲜的农村产业项目“难以进村”、有项目去L落不了地”、落地后“难以持续”的现象不同YQ乡所属的安徽省D县位于安徽省中东部，毗邻江苏省省会南京市YQ乡距离D县城约6公里，乡内有滁新高速出口与329国道，行政面积为

90.48平方公里，辖区内有1个社区、6个行政村,户籍人口约

2.4万人；乡内多为丘陵地形，四季分明、雨热同期、光照充足，以小麦作为主要作物，而丘陵地形、雨热同期等自然因素，使YQ乡林地较多且农户有着较长的林木种植经营传统2019年，YQ乡为提高林木种植的经济效益，开始小范围引入薄壳山核桃树，在试种取得一定效果后，YQ乡于2020年因地制宜地借助环境整治项目、安装路灯的“一事一议”项目，在“四旁冶地种植薄壳山核桃，并通过规模化种植能够获得县里更高的林木种植补贴，同时也能够降低苗木采购、管护的成本，增强农户山核桃果实的市场议价权至2023年，YQ乡薄壳山核桃树已经开始挂果，三年后就能实现稳定量产，预期每亩产量60公斤以上、亩均纯收入3000元以上YQ乡的薄壳山核桃种植并不是一个具体的生产项目，而是当地干群在“解构，，多项进村项目后，结合当地实际情况、并在多方协作下“重构”出的产业项目，具体整合的进村项目包括“环境整治示范村项目”“水库移民项目’“一事一议项目”等（详见表2）因此，该项目是以国家纵向资源输入为契机，在科层体系主导下完成生产目标的“解构与“重构”，并通过生产型治理实现多元协作，在没有增大农户经济负担的情况下，因地制宜培育出的乡村产业YQ乡政府通过整合项目资源，既完成了环境整治、宅基地确权、林木种植等硬性科层任务，又通过生产型治理增强了村庄的集体行动能力在行政化科层机制与市场化合约机制的相互协同下，进村项目基本实现了“项目产权清晰冶“分配激励机制完善”“主体责任划分明确”因此，本文选取YQ乡的进村项目具有典型性与可参考性整体上看，YQ乡通过生产型治理，发挥了科层机制与合约机制的协同优势，增强了村庄的集体行动能力，为村庄承接进村的产业项目打下了坚实的治理基础具体来看，合约机制增强了科层机制回应农户诉求的能力，避免了治理目标偏移问题，而科层机制的协同也使得合约机制具备了村庄交易场景的嵌入能力，降低了合约达成的交易成本综合来看，生产型治理显著增强了村庄的集体行动能力，较大程度地降低了进村项目的交易成本，是实现乡村产业振兴的关键本文通过实地访谈获得一手资料，并通过进一步的资料搜集对访谈内容进行验证，其中实地调查分别于2020年5月2022年9月分5次进行，先〜根据前期资料、研究问题与理论框架初步拟定访谈提纲，并通过与访谈对象的交流进一步完善访谈设计，访谈对象主要包括YQ乡政府工作人员、合作社联合社（简称联合社）社员、村民等，并借助官方网站资料、媒体报道等渠道保障搜集资料的真实性，从而更加清晰地获知产业规模、资金来源、项目进村过程、多元主体互动细节，以及村民的感受、满意度等内容“项目进村”的生产型治理逻辑近由YQ乡案例可知，生产型治理是发挥科层机制与合约机制的协同作用，从而降低“项目进村”的交易成本，并依据交易场域确定科层机制与合约机制的适用边界案例分析发现，通过生产型治理，可以增强村庄的集体行动能力，实现项目“进得来冶“留得住”，从而推动实现乡村产业振兴据此，结合YQ乡叙事的发生逻辑，将“项目进村”的协同治理过程划分为三个阶段一项目准备阶段、项目落地阶段以及项目持续阶段项目准备阶段项目资源的输入逻辑YQ乡的薄壳山核桃种植起源于当地的环境整治工作，主要包括乱搭建筑的拆除、陈旧垃圾的清理、污水沟渠的填埋处理等，一些乱搭建筑占用着农户超额的宅基地，使得环境整治工作还与宅基地确权工作相关联；同时，YQ乡存在着一些积水塘，周边堆积着倾倒的生活垃圾，导致水体发黑发臭，村民对此抱怨较多；止匕外，由于缺乏统一管护，YQ乡原有的林木种类较杂；门前屋后种有较多的杨树，每年四五月份，飘起的杨絮极大影响了村民的生活，也给村庄带来了防火安全隐患在项目输入前，YQ乡一直缺乏相应缓解地方因财力不足导致的财权、事权不对等问题，而规模庞大的项目资金，往往也只能依托项目的方式，才能更好贯彻中央治理意图项目制已日益成为央地联动的重要方式，并受到学界广泛关注中央政府实施项目制，既能通过“发包”“打包”“抓包”的过程，不断完善基层治理体系，又能通过吸纳社会资本、商业精英的加入，带动地方产业发展在2021年国家财政预算中，中央计划对地方的转移支付总额为83370亿元，具有项目制意味的转移支付达到

42510.7亿元，占中央对地方转移支付的比重高达

50.99%,占到中央总预算支出的

35.76%项目制的转移支付总额占中央转移支付的比重常年维持在40%以上，O占国家财政支出的比重也常年维持在30%左右（详见图1）,并且已经成为国家进行宏观技术治理的重要路径依托随着我国乡村振兴战略的提出，以及项目化在村庄建设中的日益成熟，项目制也逐步成为村庄建设的重要方式，对乡村治理逻辑产生了深刻的影响但“项目进村”中依然存在“躲项目”“跑项目”以及“最后一公里困境”“治理目标异化”“精英俘获”等问题，这些都拉低了“项目进村”的制度设计效能我国实现“项目进村”往往要面临三大考验一是“无项目进村”问题进村项目可以简单划分为带有扶贫、福利性质的“普惠型项目”和需要村庄自主争取的“竞争型项目”普惠型项目出于公平考虑，各村的实际差距不会很大；竞争型项目则更加偏向于易出成绩的的整治资金，在村集体财力受限的背景下，抑制了村庄处理基层事务的能力项目资源的输入激发了乡村的集体行动但是“项目进村”又不同于一般的科层工作，进村项目的生产目标并不具备行政事务清晰化、规范化的运行规则，导致村庄治理常常面临非预期的冲突YQ乡的垃圾清理与污水沟渠填埋等工作的开展相对顺利，但一些乱搭建筑因是建设在合法方式取得的超额宅基地上，导致乡政府工作落实的难度偏大YQ乡距离D县城较近，随着城镇化的持续推进，村民预期未来存在较高的拆迁可能村民们认为，“如果以后遇到政策支持，可能会有相应的拆迁补贴”“现在拆了，那就什么也得不到”同时，面对环境改造整理出的空闲地，乡干部认为，“在土地整理出来之后，如果乡里面不给它弄点东西整上，以后恐怕又会变得很杂乱”起初，YQ乡政府准备按照周边乡镇的习惯种植桂花树，既可以美化村庄又可以取得一定的经济效益，但村民认为，“房前屋后的土地更适合种点小菜，过日子也方便”，而桂花树的经济效益不高，种植成本也进一步导致村民反对声音增多，认为这是乡政府为了自身政绩而忽视村庄的利益，抵触情绪较高，导致村集体行动能力弱化、项目推进阻力增大科层体系纵向输入的项目资源，能够帮助YQ乡应对历史顽疾、提升村民生活福利但是在面对异质性交易主体的利益诉求时，科层压力下的治理任务容易使得农户产生“局外人”心理，弱化村庄的集体行动能力，导致科层机制既需要全体农户的配合，又缺乏应对个体差异化诉求的回旋余地，尤其是在主体数量较多、异质性较高的交易场景下，会进一步提升进村项目的交易成本乡政府工作人员多次表示，每当遇到整治工作，就容易陷入同村民的冲突之中，“我们在整治的过程中，每天至少来三趟，早上一趟、下午一趟、中午还有一趟；有的时候还会吵嘴，总是避免不掉”合约机制的缺位，造成“项目进村”场域下多元主体互动机制的缺失，并因此弱化了村庄治理的矛盾化解机制，导致交易成本激增科层机制单方向地推进压力型任务，只会使得科层体系付出较大的时间、精力成本，甚至造成村民的不理解与对抗行为在这种阻力推进下，村干部也容易产生“躲项目”心理，“大家都是乡里乡亲的，不想这样吵嘴,搞得里外不是人”进村项目屡屡陷入“治理难题”，会造成村庄的集体行动能力不断弱化，难以获得“竞争型项目”，造成“无项目进村”项目落地阶段交易场域的嵌入逻辑项目落地阶段既包括化解矛盾、达成共识的过程，又包括项目生产目标嵌入农村交易场景的过程YQ乡政府工作人员为了达成村集体对环境整治工作的共识，一边做农户工作，一边汇集农户诉求，通过开“群众诸葛亮会”、颁“金点子奖”等方式，鼓励村民为项目的实施建言献策YQ乡政府的行为很快得到了村民的响应，同时有村民提议，可以将桂花树换做具有更高经济效益的薄壳山核桃树，这一建议也很快得到了其他村民的普遍认可为了缓解科层机制的张力，生产型治理通过合约机制的嵌入能够强化多元主体的互动能力与矛盾化解能力，使得YQ乡能够有效达成村庄共识在案例中，超额宅基地的整治工作是具有强制性意味的科层任务，按照科层机制的规范化执行逻辑，可以采取直接村集体回购的方式但是，直接回购的补偿标准忽视了YQ乡的区域位置以及背后潜在的收益，容易导致农户的“不合作”行为为了应对这一问题，YQ乡通过合约机制的嵌入，使得农户能够低成本地表达利益诉求，并赋予了科层机制针对具体情况的调整空间，从而有效降低因异质性交易主体的差异化诉求而提升的交易成本YQ乡政府在实际处理时,考虑到村庄的区域位置情况，以乡政府的名义同农户达成超额宅基地上建筑的拆迁合约，并向农户出具其对超额宅基地拥有的资格权证明，承诺如果以后村庄有拆迁，也不会让农户承担损失这种处理方式充分考虑了农户的合理利益诉求，获得了农户对环境整治和宅基地确权工作的认可与支持，降低进村项目的交易成本最终，YQ乡的多个村庄荣获“环境整治示范村”称号，并获得县政府奖励在多元主体互动下，村庄的集体行动能力不断强化，使得其能够以低交易成本达成“项目进村”的生产目标，并进一步激发村庄承接进村项目的热情合约机制同时也面临农村交易场域的嵌入性问题一方面是农村细碎土地产权的交易成本问题企业如果直接同所有农户签约于,会因农户的观望心理、议价心理导致合约达成的成本增大，同时也会提升合约执行的监督成本；另一方面是土地流转的不确定性问题如果流转时间较短，则企业收益的不确定性较高；但如果流转的时间较长，由于农户对市场化合约的不信任，也会导致农户的不安全感增大村民小组为了解决这一问题，在YQ乡政府的主导下，先组建合作社，在此基础上再组建联合社，并最终以联合社的名义同企业签订合约在此模式下，农户将土地流转给合作社，可以以入股的方式，也可以以托管的方式，流转期限为15年，每年可以获得每亩不低于500元的流转收入据此，农户既延长了流转时间，又降低了不安全感止匕外，合约规定，企业负责提供薄壳山核桃的种苗与技术管理，并最终按照不低于市场价的方式回购挂果，确实保障了企业的稳定货源与农户的稳定收益科层机制的协同，赋予了合约机制嵌入乡村交易场域的能力，推动实现进村项目“得以落地”村庄集体共同达成合约，既省去了重复签订合约的费用，同时也降低了个体交易的风险项目持续阶段村庄集体行动的逻辑在国家纵向资源输入的背景下，为增强村庄的集体行动能力，YQ乡通过发挥科层机制与合约机制的协同作用，培育乡村产业本文通过案例分析发现，科层体系的纵向资源输入，是YQ乡薄壳山核桃种植项目的起点，而YQ乡政府通过对各项进村项目生产目标的“解构冶与“重构冶，因地制宜实施整体规划，能够搭建出进村项目的具体框架，但是为实现落地项目“得以持续冶，还需要进一步降低“项目进村”的交易成本，从而适应市场机制的考验因此，生产型治理根据所面临的交易场域，在交易成本最小化原则下，确定科层机制与合约机制的适用场景YQ乡通过合约机制的嵌入弥补科层机制在灵活性、适应性上的不足比如，该乡的一些村民外出务工、常年不在家，对于薄壳山核桃种植项目有着不同于常住村民的苗木管护诉求，于是村集体利用村里的扶贫公益岗位，并向农户收取3元每月的管理费，从而降低农户因无法参与而产生的排斥心理；止匕外，在联合社入股模式的选择上，也根据农户的差异化诉求设置了不同的入股模式于YQ乡在面临交易结果不确定以及非市场化的交易场景时，通过科层机制的嵌入，弥补合约机制在规范性、稳定性上的不足，增强了合约机制对农村交易场域的适应性一是在土地产权方面农村地区的土地产权较为细碎，农户同企业的交易频率也较低，对于双方来说，交易结果的不确定性都偏高，导致最终的交易成本较高YQ乡根据村民小组，先设置“小合作社凡再进一步组建联合社联合社的核心社员由于大多是村干部或者村小组负责人，能够增强农户的信任感，也增强了村庄应对市场风险的能力，因此以联合社名义同企业签约能够较大程度地降低进村项目的交易成本二是在资源的非市场化方面薄壳山核桃并不在滁州市的绿化名录之中，但是乡干部考虑到，薄壳山核桃树本身就是行道树，树干端直，应当符合绿化林木的要求2020年，滁州市政府出台了《关于加快薄壳山核桃产业发展的通知》最终，政府多部门通过协调，将薄壳山核桃纳入到滁州市的景观树名录之中三是在交易的非市场化方面在YQ乡薄壳山核桃种植项目中，土地的整备工作是交由企业承包，但是企业却不具备在乡村交易场景中的矛盾调解能力和动员能力因此，企业如果缺乏科层机制的有效嵌入，容易使企业面临“树不能砍”“路不能修，的最后一公里难题，但是通过科层机制的嵌入，则能够在很大程度上降低合约机制的交易成本生产型治理对乡村治理结构的重构与冲击治理主体结构在“项目进村”背景下逐步演化而来的生产型治理模式，既是为了完成进村项目的生产任务，也是对乡村治理机制的一次探索与尝试其通过合约机制与科层机制的相互协同，将行政与市场两套原本并行的治理逻辑有机融合，形成了科层、农户、村集体、市场等多元主体参与下的协同治理结构，主要具有两方面的特征一是科层体系仍然是村庄中最重要的治理主体在项目准备阶段，科层体系内部纵向输入的资源构成了YQ乡薄壳山核桃产业的基础在项目落地阶段，由科层体系的工作人员组建而成的联合社,既是重要的矛盾化解主体、又是集体行动核心的协调主体止匕外，薄壳山核桃产业已经成为YQ乡的一张名片，是乡政府进一步向上级政府争取项目、推动乡村产业不断发展的重要支撑二是合约机制需要科层机制的协同才能嵌入到村庄的具体交易场景中否则，合约机制的灵活性反而会增加合约达成与监督的成本在项目落地阶段，为进一步降低交易成本，企业选择与联合社达成合约，同时，在项目持续阶段，企业同联合社签订的合约细节,对农户承担的个体责任进行了模糊化处理，但是对村集体承担的整体责任却是进行了明确的标注，这是因为通过与村集体的协作，可以降低具体事务执行与监督的成本止匕外，YQ乡为进一步强化村庄的集体行动能力，将一块盘活再利用的集体土地租赁给烧烤企业作为扶贫车间，并达成合约，要求企业以不低于市场水平的薪资优先雇佣乡里的农户淤这一举措使得农户之间的联系更加紧密，巩固了生产型治理的群众基础因此，纵观“项目进村”的整个协同治理过程，科层体系始终要向村庄的整体规划与可持续发展负责，而且相较于农户、市场等治理主体，仍是乡村治理与产业振兴的压舱石这表明，生产型治理通过调动多元主体的积极性，已经成为了强化村庄集体行动能力、实现国家技术治理的重要制度创新产权结构多元主体的参与进一步引致了乡村产权结构的变化，表现出集体整合化、市场对接化、企业参与化的趋势在项目准备阶段，YQ乡为了完成环境整治与宅基地确权工作，在超额宅基地上种植薄壳山核桃树，通过赋予农户薄壳山核桃种苗的所有权的方式，以集体的名义变相赋予了农户对超额宅基地有条件的“使用权”，而且在乡村产业振兴的时代背景下，村庄表现出明确的自我发展意识，为了通过集体行动达成发展目标，不可避免地在土地产权等方面表现出集体整合化的趋势在项目落地阶段，YQ乡通过联合社同企业达成薄壳山核桃的种植合约，实际上是在保留农户超额宅基地“使用权”的基础上，将其长期流转给企业本质上，这是农村地区在“三产融合发展”的背景下，借鉴了承包地的“三权分置”思想，通过确定农户对土地上种植的薄壳山核桃树的产权，将农户对超额宅基地的实际“使用权”转变为了类似承包地的“承包权”与“经营权”在此过程中，土地产权的整合，其根本目的就是为了按照市场逻辑对接企业，导致产权整合的结果表现出市场对接化的趋势在项目持续阶段，YQ乡将土地产权汇总于联合社，并由联合社同企业签订合约这使得企业与农户在土地“使用权”上既相互独立，又通过市场上的合约行为相互联系；既保障了农户个体的积极性，又能在企业参与下对接市场逻辑，做到“项目产权清晰”“分配激励机制完善”，及其“主体责任划分明确”企业的深度参与在提升项目生产效率的同时，也使得农村地区的土地产权表现出企业参与化的趋势分配结构产权结构的变化又会进一步引致分配结构的变化，主要体现在两个方面一是使得农户、村集体与企业之间出现了横向企业化的雏形在YQ乡案例中，多元主体通过签订合约的方式相互协同，并明确各自的收益范围在这种分配结构下，已经不单是主体之间的合约关系，而是由一系歹U的“产权束”将各方主体连接成了一个松散的“项目集团”，并围绕着“项目进村”的生产任务进行分工协作这种一体化的分工倾向，使得村庄具备了横向企业化的雏形，可能代表着未来农村产业组织的演化方向二是赋予了乡村资源市场化的收益逻辑一方面，进村项目强化了对参与主体的激励相容作用，案例中，YQ乡明确农户对薄壳山核桃树的产权与剩余权，能够在一定程度上避免“委托-代理”问题;另一方面，薄皮山核桃项目的种植、生产、销售等主要环节，都做到了“主体权责明晰”，能够通过市场化的分配逻辑降低项目持续的交易成本榆；同时，分配结构的调整壮大了村集体经济，改变了村集体无力开发乡村资源、引导村庄产业发展的薄弱局面YQ乡联合社所获收益，70%用于给农户的分红，30%作为联合社的留存资金，能够为村集体带来持续性的收入，并且进村项目的资源输入，也能够盘活村集体的沉淀资源比如，YQ乡通过扶贫项目将废弃的村小学改造成为扶贫烧烤车间，可以每年为村集体带来42万元的收入治理结构重构带来的风险一是“马太效应”对乡村治理的冲击本文案例中，产业项目落地YQ乡，一个重要原因是该乡的地理位置相对优越、治理条件相对较好，能够进行项目的初期投入与广泛的农户动员但是，资源禀赋较少、治理能力较弱的村庄，在项目竞争上往往处于劣势，抑制了这些村庄发展的积极性，背离了项目制的设计初衷竞争型项目也导致乡镇政府容易陷入至「跑项目”的过程中，而偏离了村庄治理的实质此外，为了证明辖区获得项目的竞争力，乡镇政府有时会通过负债的方式进行前期资源投入，在一定程度上也导致乡村治理面临债务风险以及对项目资源的过度依赖二是乡村治理的“精英俘获”问题产业项目的输入强化了村庄经济发展对大户、资本的依赖，增加了乡村治理被“精英俘获”的可能性乡村治理与产业经营的相互绑定，导致资本与精英会更深层次地介入到村庄治理之中，更有机会优先获得扶持性政策资源，导“头部村”，具有较强的排他性与竞争性对于“底子较差”的村庄而言，竞争性项目的争取难度大、项目实施也会面临较多的治理难题,使得一些村庄不愿争取项目，导致“无项目进村”因此，本文的关注重点在于竞争型项目二是进村项目“难以落地”的问题在“项目进村”场域中，农户的土地产权相对分散、利益诉求较为多样，容易形成“反公地悲剧”，造成“树不能砍、路不能修”的问题；同时，围绕参与主体、产权结构、分配结构等方面诸多矛盾的化解，需要充分发挥乡村的治理效能，甚至会进一步涉及到行政资源的整合在此情况下，以市场化合约为主要特征的合约机制容易面临交易的“非市场化”问题，导致进村的项目“难以落地”三是落地项目“难以持续”的问题项目制由于本身的运行逻辑，科层机制在“项目进村”过程中起到了至关重要的作用，但是以科层化任务为主要特征的科层机制也容易引致治理目标的漂移问题比如，在压力型项目的考核要求下，科层机制急于求成，与农户之间的沟通不到位，并且在项目建设过程中，往往也是唾指标考核”“轻农户需求”，造成“国家钱也花了，但是农民不叫好”的状况，导致落地项目“难以持续”本文通过文献梳理发现，我国“项目进村”使得行政逻辑主导的科层机制与市场逻辑主导的合约机制间有机协同，并围绕进村项目的生产目标，形成了生产型治理的乡村治理新模式吕鹏和刘学认为，生产型治理是“项目进村”过程中，在市场机制的嵌入下，产生致国家的资源帮扶“扶资不扶贫”同时，随着“项目进村”过程中合约机制的深度嵌入，精英的收益可能悬浮于村民的利益之上，导致乡村的治理逻辑越来越脱嵌于村庄的治理场域三是使得乡村治理的稳定性受到市场风险的冲击进村项目的收益往往存在时滞性与不确定性，会受到产品价格与生产成本波动的影响这种市场风险的冲击会影响村民对进村项目的评价，进而影响乡村治理的稳定性产业培育也需要一个过程，但进村项目大都缺乏中间指标的监管与评估，由此进一步放大了产业的行情波动对乡村治理的影响，也会对村庄传统产业造成意外的冲击，进村项目对土地资源、人力资源、甚至是行政资源的占用，会对村庄的其他产业造成一定的挤出效应，影响村庄的集体行动能力四是导致科层机制与合约机制边界的模糊科层机制需要维持同合约机制的边界，否则会弱化科层机制的权威性，并导致科层机制对合约机制的过度依赖于同时，合约机制以收益为导向，这与科层机制立足长远发展之间存在矛盾，而“精英俘获冶问题本就从侧面说明了合约机制的越位以及科层机制的缺位问题在科层仍为村庄核心治理主体的情况下，合约机制的嵌入对科层体系“精明甲方”的形象要求较高，需要科层机制形成一套有效监督、有效激励的制度安排结论与启示结论本文以安徽省滁州市YQ乡为案例，分析生产型治理如何通过科层机制与合约机制的相互协同，尝试性回答为什么实践中，一些村庄“无项目进村”，有项目去r落不了地”，落地后去r难以持续”，并进一步分析生产型治理对乡村治理结构的重构研究发现在项目准备阶段，科层机制是“项目进村”的起点，是村庄“有项目”的基础但如果缺乏同合约机制的互动，就会引致治理目标异化，造成资源浪费在项目落地阶段，一方面，合约机制是项目内生性嵌入到村庄与市场的过程合约机制的嵌入，有效缓解了科层机制的张力，强化了多元主体的互动机制与矛盾化解机制，从而更有利于达成村庄共识，实现进村项目“得以落地”；另一方面，合约机制如果脱嵌于科层机制，就会导致合约机制的弱化，使得进村项目面临“最后一公里困境”在项目持续阶段，合约机制的嵌入弥补了科层机制在灵活性、适应性上的不足但是在面临交易结果不确定或是非市场化的交易场景时，科层机制的嵌入能够增强合约机制对农村交易场域的适应性当合约机制的交易成本更低时，就会引致合约机制对科层机制的替代，但是当交易的非市场化程度较高时，就会不可避免地选择科层机制，而通过发挥治理机制的协同作用，生产型治理能够增强村庄的集体行动能力，是项目“得以持续的关键生产型治理会围绕“项目进村”的生产目标，对乡村治理机制进行重构在参与主体方面，生产型治理将行政与市场两套并行的治理逻辑有机融合，形成了科层、农户、村集体、企业等多元主体协同参与的治理格局在产权结构方面，在市场逻辑的驱动下，表现出集体整合化、市场对接化、企业参与化的趋势在分配结构方面,一方面，多元主体围绕“项目进村”的生产任务进行分工协作，表现出横向企业化的趋势；另一方面，生产型治理赋予了乡村资源市场化的分配逻辑，既通过进村项目强化了对参与主体的激励相容作用,又通过分配结构的调整壮大了村集体经济但是，生产型治理也会因“马太效应”“精英俘获”“市场风险的冲击”，以及“生产型治理内部边界的模糊”等问题，使得乡村治理机制的重构伴随着新的风险启示本文立足于生产型治理分析框架与YQ乡案例的实践经验，可以得到几方面启示一是我国实行“项目进村”需要发挥治理机制的协同作用，借助生产型治理打通乡村治理的关键痛点，而通过生产型治理，既能有效避免科层机制治理目标的异化以及合约机制治理能力的弱化，舒缓”最后一公里困境”，也能通过发挥治理的协同效应，降低进村项目的交易成本，推动实现乡村产业振兴二是地方政府应当通过生产型治理搭建多主体沟通协作平台，将科层体系目标、乡村集体行动以及民主治理等有机结合，为乡村产业振兴打下坚实的治理基础三是村庄治理应当厘清科层机制与合约机制的边界，既要避免合约机制的越位以及科层机制的缺位问题，又要关注到中间水平村庄的发展以及避免村庄内项目资源被精英俘获四是我国应当健全“项目进村”的中间激励机制与监督机制，具备“底线思维”，以实现有效监管，降低市场化风险的冲击的一种区别于以往科层体系主导的治理模式陈天祥和贾晶晶认为,这是“项目进村”过程中，在科层逻辑与市场逻辑交叠的状态下，形成了一种相互嵌入的混合态但是，学界既有研究只是观察到治理结果的不同，忽视了在“项目进村”的治理目标下，这种改变的必然性，及其合约机制参与其中的非偶然性本文在借鉴既有学者的研究下，认为这是在进村项目生产目标的推动下，科层机制同合约机制产生了有机反应，形成了一种以科层任务为治理起点，以生产力为治理目标，以市场合约为治理过程的生产型治理模式我国早期的进村项目多是围绕公路、管网等公共品供给方面，需要同农户间的互动较少，因此主要是围绕科层机制展开，表现为科层体系内的任务与服从在科层机制方面，既有研究从“控制”与“协调”等视角出发，分析项目制下“条条”与“块块”的关系，但这一阶段的研究大多只是关注到村庄依托科层机制获取项目的过程在此基础上，学者们探讨了科层机制在解决“最后一公里困境”以及推动项目落地等方面的优势，但是也批判了科层机制脱嵌于村庄真实诉求而导致的项目持续性问题；同时，为避免科层机制的治理目标同村庄实际需求脱嵌，认为实践中科层机制会以接纳、沟通等方式回应合约机制,以及为谋求资源整合以及矛盾调解的能力，合约机制也会主动嵌入科层机制此时，学界研究主要是围绕合约机制展开，表现为市场化契约的签订与执行，验证了合约机制在回应农户诉求方面的优势,以及在多元主体互动方面存在的高交易成本问题然而，这些研究往往只是聚焦于“项目进村”的某个阶段，缺乏对“项目进村”整体治理逻辑的探讨，难以回答“项目进村何以成功”这一根本性问题“项目进村”的生产目标使得乡村治理直面市场机制的考验，在此背景下，生产型治理模式开始表现出明显的治理优势，但对一项交易的达成，最终是选择市场机制调节下的合约式治理，还是组织内部命令式的科层式治理，则主要取决于其交易成本因此，威廉姆森Williamson根据交易特征，将交易的治理机制分为层级机制、市场机制和混合机制三种模式一般认为，合约在制定过程中，不可避免地需要引入混合机制的力量，在协同效应下发挥出“1+12”的作用本文认为，学界既有文献多是从合约机制或科层机制的静态视角出发，探讨“项目进村”的治理逻辑，往往只能解读“项目进村”的某一阶段，而忽视了在“项目进村”的全过程中，两者已经形成贯通的体系；同时，在“实践先行”的情况下，既有文献缺乏对生产型治理的经济学分析与理论支撑，导致对“项目进村”不同阶段的治理机制缺乏体系化的解释本文基于交易成本理论与治理机制的协同效应理论，结合安徽省YQ乡的项目案例，分析“项目进村”的生产型治理逻辑，尝试性地回答“项目进村”何以成功，并进一步解读生产型治理对村庄治理机制的重构；同时，通过调研发现，科层机制是安徽省YQ乡”项目进村”的起点，是村庄“有项目”的基础；在合约机制的驱动下，“进村项目”能够以较低的交易成本内生性地嵌入到村庄治理之中，而同科层机制间的互动，则有效强化了合约机制，进而推动项目“得以落地”；此外，合约机制的嵌入，有效避免了科层机制治理目标的异化，使得进村项目“得以持续”在此基础上，本文认为，生产型治理能够从交易主体、产权结构、分配结构等方面打通乡村治理的关键痛点，通过搭建多主体沟通协作平台，将科层体系目标、乡村集体行动、民主治理、农户积极性等有机整合，为项目成功进村落户打下坚实的治理基础，而且在项目制日益成为村庄技术治理重要手段的背景下，探究生产型治理的运行逻辑及其对村庄治理机制的重构，对实现乡村产业振兴与集体经济的可持续发展具有重要的理论意义与实践指导意义理论依据与分析框架理论依据交易成本理论认为，交易是市场主体间产权关系的转移，而交易成本是“经济系统运转所需要付出的代价”交易成本的高低会受到产权制度安排、交易特征等诸多因素的影响，而交易的治理方式是化解矛盾、实现秩序，从而共同获得收益的行为产权特征、交易特征以及交易的非市场化程度，往往直接决定了交易的治理方式的选择因此，不同治理方式有其相适应的交易场域，产权整合程度、交易频率、交易结果的不确定性、交易主体异质性、交易主体数量、交易的非市场化程度等因素都会影响交易的成本，进而影响治理方式的选择在此指引下，交易成本理论以交易为出发点，根据交易特征判断交易成本的大小，然后按照交易成本最小化原则选取相匹配的治理方式，从而形成了经典的“交易-异质性交易属性-交易成本-治理结构”的分析框架科层机制具有规范性、强制性、持续性、稳定性等特征，因此在“项目进村”场域中，面对细碎的农村土地产权、尚不完善的农村市场交易制度，科层机制能够降低交易结果的不确定性，具有较强的交易场景适应性但另一方面，科层机制正是由于具有较高的规范性与强制性，也会导致执行标准的机械性，使得科层机制在面对交易主体较多、主体诉求异质性较高的场景时，其交易成本激增同时，村干部由于往往是村庄里面“有头有脸的人”，是村庄的一份子，对乡村实际状况较为熟悉，也使得科层机制在面对农村基层复杂的人际关系结构以及熟人社会非市场化的交易场景时，具有较强的内部嵌入性和交易场景适应性因此，科层机制通过降低交易结果的不确定，可以降低交易费用但是当交易主体诉求的异质性较高时，科层机制如果按照既有标准机械推进，往往也会遭遇较大阻力，造成交易成本激增、进村项目“难以落地”与之相对应，合约机制往往是以市场逻辑为导向，在面对交易主体数量众多、异质性需求较为复杂的情况时，具有较高的灵活性与适应性，并通过对合约的细节调整，能够在适应交易主体异质性诉求的基础上降低交易费用但是，这种灵活性也给合约达成留下较大的“议价空间”，而且考虑到监督合约执行的成本，容易造成个体交易结果的不确定性具体而言，在交易场景中，交易对象的产权整合程度如果较低，会导致合约的签订次数增多，且交易中农户个体行为的不确定性较大，最终造成整体交易成本的上升；再如，低交易频率可能会导致双方的可信度降低以及合约的监督成本增大于，从而加剧个体交易结果的不确定性；同时，从农户角度看，这种可变通性也会导致每次交易中都会有较大的利益调整空间，使得合约机制缺乏权威性与稳定性，进而会导致合约机制在适应异质性主体诉求的过程中，引发个体间的利益失衡，激化“最后一公里困境”乡村交易场域不同于市场交易，契约规则不明确、不完备的特征更加明显，导致资源配置并不按照市场逻辑进行，“关系治理”和“圈内人身份”成为资源配置的重要方式，从而容易引致交易的非市场化问题，造成企业通过合约机制达成交易的成本增大因此，合约机制与科层机制间如果缺乏协同效应，最终会因交易成本过高而导致落地项目“难以持续”村庄在进村项目屡次遭遇“难以落地”“难以持续”等问题后，会损害村庄的治理效能，使得村庄产生逃避心理，导致“无项目进村”本文总结了异质性交易场域下的治理模式及对应的交易成本（详见表l）o在“项目进村”场景下，治理机制发挥协同作用，是“项目进村”的重要治理保障，而科层机制与合约机制的边界选择，则主要取决于交易场域所应对的交易成本我们从表1可以看出，如果交易的产权比较细碎、交易的不确定性较大，通过科层机制的可靠性与权威性能够降低农户与市场对接的成本，提升交易效率；而在应对异质性利益主体的差异化诉求时，合约机制的灵活性与可变通性使得其更能满足不同利益主体的诉求，增强交易场景的适应性；但是当交易面临非市场化的资源配置时，市场化合约机制难以实现，科层机制成为更优的选择因此，生产型治理是根据所面临的交易场域,以降低交易成本为目的，确定科层机制与合约机制的适用边界，发挥治理方式协同作用的过程，而且当合约机制的交易成本更低时，就会引致其对科层机制的替代，但是当交易的非市场化程度较高时,则会不可避免地选择科层机制分析框架在生产型目标下，“项目进村”的治理逻辑与市场经济下的组织生产逻辑具有较高的相似性英国古典经济学家亚当斯密认为，市场经济下的组织・生产是在生产目标的指引下，将生产步骤依次分解并具体分配给不同参与主体，然后在多元主体的共同分工协作下，实现效率提升，达成生产目标在此层面，项目制的表现形式，也。