国企合规风险识别、分析与评价

摘要2018年，国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》，为国有企业合规管理工作提供了明确的指导方向2022年，国资委又正式出台《中央企业合规管理办法》，进一步深化法治央企建设，加强合规管理，推动国有企业合规管理制度向专业化方向发展这些政策法规的出台，彰显了国家对国有企业合规管理的高度重视,也对国有企业的合规运营提出了更高要求在深化国企改革的背景下，国有企业合规管理已成为防范系统性法律风险的核心机制本文结合现行法律规范，系统论述国有企业合规风险识别、分析与评价的法律逻辑，并提出实务操作建议关键词合规风险风险识别风险分析风险评价国有企业合规风险识别国有企业合规风险识别是合规管理体系的基础性环节,其本质在于通过法律规范与国家标准的交互指引，实现风险要素的系统性捕捉与结构化分析依据《中央企业合规管理办法》第20条“合规风险识别全覆盖”要求，结合GB/T35770-2022《合规管理体系要求及使用指南》的技术规范，国有企业需构建“法律依据-国标指引-实施路径”三位一体的识别机制

（一）法律规范与国标的双重规制逻辑35770的框架性指引、数字化工具的创新应用，国有企业正逐步构建起“标准-场景-效能”三位一体的合规评价范式未来需进一步推动国标与《企业国有资产法》《反不正当竞争法》等法律的解释性衔接，强化合规评价结果的司法采信度，最终实现合规管理从“防御性工具”向“战略性资产”的转型

四、国有企业合规风险治理的律师实务建议国有企业因其特殊的治理结构、多元化的业务形态和严格的监管要求，需构建符合其特性的合规管理体系从律师实务角度，结合《中央企业合规管理办法》等法律法规，提出以下操作性建议:

（一）合规管理组织架构的搭建建议

1.明确三级合规管理职责

（1）决策层推动董事会下设合规委员会，由总法律顾问牵头，将合规战略审批、年度合规报告审议纳入董事会议程，确保合规管理与企业战略同步

（2）执行层设立独立合规管理部门，重点配置涉外法律、数据合规等专业人才，避免与法务部门职能混同

（3）操作层在业务部门设置合规对接岗，对海外分支机构实行“双合规官”机制（总部派驻+属地聘用），强化对“一带一路”等重点项目的实时监控

2.厘清党委与合规管理的权责边界

（1）制定《三重一大”事项合规审查清单》，明确党委会对重大投资、资产处置等事项的前置合规审查范围

（2）建立纪检监察与合规部门的信息共享机制，对审计发现的违规线索,要求合规部门在15个工作日内提出整改方案

（二）合规制度建设的分层设计建议

1.分阶段构建制度体系

（1）基础制度优先制定《合规管理办法》《员工合规行为准则》，明确禁止性行为清单，并将其作为劳动合同附件强制签署

（2）专项制度按业务领域制定《境外经营合规指引》《采购招投标合规细则》，其中涉外制度需覆盖FCPA（美国《反海外腐败法》）、GDPR（欧盟通用数据保护条例）等域外合规要求

（3）操作规范针对高频风险场景开发标准化工具，例如合同审查清单、会议决策留痕模板

2.重点领域制度强化建议

（1）海外投资建立境外项目“双线审查”机制，业务部门提交可行性报告后，合规部门须独立出具合规风险评估意见，两者冲突时提交合规委员会仲裁

（2）招标采购在评标体系中增设合规权重分，对近三年有行贿记录、被列入失信名单的供应商实行一票否决

（3）数据安全对涉及国家安全的数据出境实行“三级审批”（业务部门一合规部门一党委书记），并按照《数据出境安全评估办法》完成法定申报程序

（三）合规风险防控的实务操作建议L高风险业务动态监控机制

（1）建立合规风险“红黄蓝”分级预警机制:红色风险（如涉嫌刑事犯罪）立即冻结业务并启动内部调查黄色风险（如合同条款瑕疵）限期3个工作日内完成整改蓝色风险（如程序性瑕疵）纳入合规培训重点内容

（2）对境外子公司实行“合规日报”制度，重点报告东道国政策变化、当地员工举报线索等

3.关键人员管控措施

（1）任职管控对二级子公司负责人实施任前合规测试，测试内容涵盖《企业国有资产法》《反垄断法》等核心条款，未通过者不得上岗

（2）履职管控对涉及资金审批、合同签署的岗位实行“AB角互审”，即A角提交文件后，B角须在24小时内完成合规复核并双签

（3）离任管控对离任审计中发现的合规问题，延迟发放任期绩效奖金直至整改完成

（四）合规审查与培训的落地建议

1.合规审查的流程优化

（1）制定分级审查标准审查层级事项类型国资交易程序、反垄断申合规委员会+外聘律所重大股权投资报制裁条款、争议解决管辖涉外合同（标的》1亿元涉外合规专家组约定）合规部门+业务部门联席商业贿赂风险、数据合规新型商业模式合作会议合法性

（2）推行电子化审查留痕，所有合规意见须通过0A系统存档，保存期限不得少于10年

3.合规培训的精准实施

（1）决策层每年组织合规专题研讨，重点学习国企高管频发的法律风险

（2）业务层开展“合规情景模拟培训”，例如设置供应商宴请、跨境数据传输等模拟场景，考核员工应对合规问题的实操能力

（3）新员工将合规考试纳入转正条件，考试内容覆盖企业核心禁止性行为

（五）合规危机应对的预案建议

1.建立三级应急响应机制一级响应（涉嫌刑事犯罪）2小时内成立由总法律顾问、合规总监、外聘律师组成的危机处理小组，同步向国资委报告二级响应（重大行政处罚）24小时内启动内部自查，暂停相关业务线运营，对外口径由合规部门统一管理三级响应（一般违规风险）5个工作日内完成整改报告，向监管部门提交合规承诺书

2.监管调查应对要点在接到监管问询函后，第一时间封存相关文件、邮件、审批记录，未经合规部门审核不得擅自对外提供材料

五、结语国有企业合规建设是维护国家经济安全、实现国有资产保值增值的重要制度保障，更是新时代深化国企改革、提升全球竞争力的战略支点在全面依法治国的背景下,国有企业亟需将合规治理从“被动应对”转向“主动防御”，从“形式合规”深化为“实质合规”其一，合规建设关乎国家经济命脉安全，通过构建覆盖投资决策、跨境经营、数据安全等重点领域的合规防线，可有效防范因违规操作引发的系统性风险；其二，合规机制是国有资产监管的核心抓手，依托组织架构重构、制度体系完善和数字化防控手段，能够遏制利益输送、权力寻租等贪腐行为，确保国有资本运营的合法性与正当性；其三，合规能力已成为国际市场竞争的关键要素，特别是在“一带一路”建设及全球产业链重构中，健全的合规管理体系既是抵御域外长臂管辖的“防火墙”，也是获取国际合作伙伴认可的“信用凭证”面对国内外监管环境的深刻变革，国有企业应当以合规建设为抓手，将党的领导优势转化为合规治理效能，在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化，为构建新发展格局提供坚实的制度支撑L强制性法律义务的识别边界《企业国有资产法》明确国有企业应“防止国有资产损失”，《反垄断法》、《招标投标法》等法律法规划定了禁止性行为的法定范围此类规范构成合规风险识别的刚性约束

（1）垄断行为识别需重点监控《反垄断法》中市场支配地位滥用、横向垄断协议等高风险场景；

（2）招投标合规边界依据《招标投标法实施条例》，建立投标人关联关系审查、异常报价分析等识别规则；

（3）数据安全合规落实《数据安全法》数据跨境传输安全评估、《个人信息保护法》境外提供合规路径等要求

2.国标指引下的体系化识别框架GB/T35770-2022通过“合规义务-业务活动-风险等级”的矩阵模型，为国有企业提供结构化识别工具

（1）义务识别清单化建立合规义务库，涵盖法律、监管、合同、道德四类义务，其中《中央企业合规管理办法》中明确的重点领域（采购、投资、金融等）构成核心内容；

（2）风险分级定量化采用“风险值（R）=发生概率（P）义影响程度（I）”公式，P值根据近三年同类违规案件发生率计算；I值采用五级量化指标涉及刑事责任的1二5,行政处罚1二3,声誉损失1二2；

（3）流程嵌入场景化在投资决策、合同签订、资金支付等关键节点设置风险触发条件，例如跨境并购需同时触发《反垄断法》经营者集中申报与《出口管制法》物项审查双重识别机制

（二）合规风险识别的实施机制创新L数字化识别工具开发基于GB/T35770”文件化信息控制”要求，国有企业可通过以下技术路径提升识别效能:

（1）智能义务映射系统利用自然语言处理（NLP）技术解析法律文本，自动生成《合规义务-业务活动对照表》，覆盖《民法典》合同编、《企业国有资产交易监督管理办法》等核心法规；

（2）动态风险预警模型接入市场监管总局“企业信用信息公示系统”、最高人民法院“失信被执行人名单库”，实时监控交易对象资质瑕疵与违规记录；

（3）区块链存证溯源采用联盟链技术固化招标文件、审批记录等关键证据链，满足《电子签名法》法律效力要求2,多维度识别方法集成《中央企业合规管理办法》中要求建立“定期评估与专项评估相结合”机制，具体实施路径包括:

（1）全周期扫描:在项目立项、执行、验收三阶段分别设置风险识别节点，例如投资立项阶段需识别《境外投资管理条例》中国家安全审查风险；

（2）全要素覆盖构建“人员-流程-制度”三维识别框架，重点审查《公司法》中的勤勉义务履行、ISO37301中的举报机制有效性；

（3）全链条穿透通过股权结构图谱分析实际控制人关联企业，识别《企业国有资产法》违规利益输送风险

（三）国标与法律衔接的现实挑战

1.规范冲突的协调困境GB/T35770要求对第三方合作伙伴开展风险评估，但《招标投标法实施条例》存在限制对投标人进行实质性审查的要求，导致国有企业难以在采购环节全面实施供应商合规筛查

2.识别标准的司法适用差异尽管GB/T35770建议将合规管理体系作为免责证据，但司法实践中对其效力性仍存在争议

（四）风险识别体系的优化路径

1.国标解释性文件制定建议市场监管总局联合国务院国资委出台《GB/T35770合规风险识别实施指南》，明确以下衔接规则

（1）法律义务转化规则将《反不正当竞争法》中的商业贿赂禁止条款细化为供应商评估具体指标；

（2）技术工具认证标准建立合规风险识别软件的功能性测试与司法兼容性认证机制2,跨部门协同机制构建依托国家企业信用信息公示系统与全国法院裁判文书库，搭建合规风险数据共享平台，实现

（1）风险信息实时更新自动抓取市场监管部门行政处罚、法院失信被执行人数据；

（2）识别模型动态校准利用司法裁判结果反向修正风险值计算公式，提升预测准确性国有企业合规风险识别体系建构，本质上是将法律规范的技术性要求转化为可操作管理流程的创造性活动通过GB/T35770的标准化指引、数字化工具的赋能增效以及法律与国标的解释性衔接，国有企业得以在复杂监管环境中实现风险识别的精准化与系统化未来需进一步推动法律规范与国标的技术参数对接,强化识别成果的司法采信力，最终形成具有中国特色的国有企业合规治理范式

二、国有企业合规风险分析国有企业的合规风险具有鲜明的制度烙印与全球化特征，其风险生成机制既受公有制经济体制约束，又与国际化经营战略深度交织依据ISO37301:2021《合规管理体系要求及使用指南》及我国《中央企业合规管理办法》，结合国有企业法律实务特征，从制度环境、业务形态、治理体系三个维度构建系统化分析，揭示其合规风险的特殊性与治理路径的建构逻辑

（一）制度环境约束下的合规风险特征国有企业的合规风险首先根植于独特的制度环境

（1）双重监管压力国有企业需同时遵循《企业国有资产法》《中央企业合规管理办法》等国资监管规范，以及行业主管部门制定的特殊规则（如金融企业的“双罚制”、能源企业的安全生产标准）这种监管叠加导致合规义务边界模糊，以金融控股公司为例，其需同时满足《金融控股公司监督管理试行办法》第12条资本充足率要求与国资委资产负债率考核指标，制度冲突易引发监管套利风险

（2）政策工具传导效应国有企业作为宏观调控政策执行载体，其投资决策常受产业政策指引（如“双碳”目标下的新能源投资），此类政策驱动型业务往往突破常规商业逻辑这种“政策合规性”与“法律合规性”的张力，构成国有企业特有的制度型风险

（二）业务属性衍生的风险分化规律国有企业业务形态的多元化特征催生差异化风险图谱

（1）垄断性业务的政治关联风险在能源、通信等行政垄断领域，国有企业因特许经营权形成政企利益共同体此类业务中，合规风险集中于权力寻租（如《反垄断法》第32条规定的滥用市场支配地位）、公共资源错配（如《招标投标法实施条例》第34条排斥竞争条款）等灰色地带

（2）竞争性业务的国际合规风险参与国际产业链分工的国有企业（如基建、高端装备领域），面临跨境法律冲突的“双重合规困境”既要遵守东道国法律（如美国FCPA反腐败条款），又需维护我国《数据安全法》《不可靠实体清单规定》确立的国家安全底线这种风险在技术标准领域尤为突出，例如5G设备出口既需符合欧盟《网络与信息安全指令》（NIS2）的本地化存储要求，又受我国《网络安全审查办法》约束，合规成本呈现几何级数增长

（三）治理结构缺陷引发的内生性风险

1.产权制度与治理机制缺陷构成风险滋生的内生变量委托代理链条的合规衰减效应国有企业“全民所有-国资委-集团公司-子公司”的多层委托代理结构，导致合规管控效力逐级递减这种衰减源于两个机制一是子公司管理层的业绩冲动与合规约束的博弈；二是“党委会-董事会”决策权配置模糊引发的程序瑕疵

2.治理工具滞后引发的风险变异传统合规管理手段难以适应新型风险挑战

（1）数字化风险数据要素市场化改革背景下，国有企业掌握的海量公共数据面临《个人信息保护法》“合法性基础”认定难题；

（2）ESG风险碳中和目标倒逼重构供应链合规标准，但现有制度缺乏对供应商碳排放、劳工权益的穿透式审查机制；

（3）创新业务风险混合所有制改革中，国有资本与非公资本的治理规则冲突，易触发公司控制权纠纷

（四）风险治理的范式转型路径基于上述分析，国有企业合规风险管理需实现三重范式转型

1.从“被动响应”转向“战略预判”建立合规风险动态评估模型，将政策走向研判（如监管机构执法重点变化）、行业趋势分析（如数字经济监管强度指数）纳入风险评估指标体系，提升风险预警的前瞻性

2.从“碎片管控”转向“系统治理”运用复杂系统理论重构合规生态，通过制度耦合、技术嵌入、文化塑造形成治理合力

3.从“合规成本”转向“价值创造”将合规管理转化为竞争优势生成机制，例如通过ISO37301认证获取国际投标资格，借助合规数据资产优化ESG评级，从而提升资本市场估值与商业合作伙伴信任度

三、国有企业合规风险评价国有企业的合规风险评价体系构建是落实全面依法治国战略的关键环节根据GB/T35770-2022《合规管理体系要求及使用指南》和《中央企业合规管理办法》，国有企业需建立以风险为导向、以国家标准为框架、以业务场景为载体的合规评价机制

（一）国标框架下的评价维度重构

1.义务识别国标与国内法的规范整合GB/T35770要求企业建立“合规义务库”，国有企业需实现三重规范整合

（1）强制性义务整合《反垄断法》中的禁止横向垄断协议、《数据安全法》中的数据跨境传输审查等核心条款；

（2）约束性义务覆盖《中央企业合规管理办法》明确的采购、投资、金融等重点领域合规要求；

（3）自愿性义务对标GB/T35770“文化和道德承诺”,将ESG指标纳入合规评价体系o

2.风险分级国标量化模型的场景适配依据GB/T35770“基于风险的应对措施”，国有企业需构建风险矩阵模型风险值（R）=发生概率（P）X影响程度（I）,其中P值根据近三年同类违规案件发生率计算；I值采用五级量化指标涉及刑事责任的1=5,行政处罚1=3,声标实施中的评价工具创新誉损失I=2o

1.数字化评价系统开发基于GB/T35770“文件化信息控制”（二要求，国有企业构建合规风险智能诊断平台

（1）合规义务自动识别引擎通过NLP技术解析裁判文书，建立《国有企业高发合规风险清单》；

（2）动态预警模块利用区块链技术固化合同审批、会议纪要等关键证据链；

（3）决策模拟系统开发“反垄断调查响应”“跨境数据审查”等合规沙盘模型，模拟违规处置流程

2.第三方评价机制实践引入GB/T35770“绩效评价”要求，建立“双轨制合规审计”

（1）内部评价由总法律顾问、审计部门组成联合工作组，每季度对二级子企业开展合规有效性审查；

（2）外部验证委托中介机构进行合规体系认证，重点验证ISO37301中的领导力承诺的落实情况国有企业合规风险评价体系通过GB/T。