深化产权制度与企业改革的实践途径和政策法规1

深化产权制度与企业改革的实践途径和政策法规国务院国有资产监督管理委员会研究中心李保民今年九月，党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调指出“我国改革开展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷〃改到深处是产权改革攻坚阶段，尤其要在“产权清晰〃上下功夫,产权制度改革滞后是深层次的体制改革障碍之一胡锦涛同志最近指出，我国的改革开展正处于一个关键时期在我们面前有许多必须解决而且回避不了的问题，有许多必须抓紧而不能拖延的任务温家宝同志也强调，当前我国经济正处在一个重要关口毫无疑问，经济开展和改革的中心环节一一企业改革，也处在一个重要关口和关键时期突出地表现在产权置换和人员安置上7月26日至29日，胡锦涛同志在上海考察工作时强调，要牢固树立和认真落实科学开展观，深刻认识我国经济开展的特点和规律，研究治本之策，谋划长久之计文件L原国家经贸委等8个部门在《关于国有大中型企业主辅别离辅业改制分流安置充裕人员的实施方法》（国经贸企改

[2002]859号）中指出，“鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅别离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（以下简称‘三类资产）,改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业充裕人员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力（以下简称改制分流〃并明确指出，“关闭破产企业的有效资产指政策性关闭破产企业中，符合国家产业政策、有一定获利能力，并用于抵偿职工安置等费用局部的资产”又指出，改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本”并进一步指出，“职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的文件2,资委《关于中央企业主辅别离辅业改制分流安置充等价股权或债权〃（经济补偿金见劳动部口994]481号文）裕人员资产处置有关问题的通知》（国资发产权

[2004]9号）指出:“二，改制企业可用国有净资产进行以下支付和预留

（一）支付解除职工劳动合同的经济补偿金

（二）支付为移交社会保障机构管理的一次性缴付的社会保险费

（三）预留因改制分流实行内部退养的人员的生活费和社会保险费〃文件3,国务院办公厅转发国家经贸委等8个部门《关于开展具有国际竞争力的大型企业集团的指导意见》（国办发

[2001]90号）规定，“对历史负担比较重的企业集团，在别离办社会职能、分流充裕人员、处置不良资产、内部重组等方面，各级政府要给予支持对授权经营的企业集团，根据国家制定的统一政策，经国家有关部门批准，可用企业集团辅业国有资产的变现收入，支付别离分流的改革本钱〃六是要素分配文件1,党的十六大报告号召“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民〃“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按奉献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度〃文件2,国务院办公厅《关于转发国家经贸委国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理根本标准（试行）的通知》（国办发

[2000]64号）规定，“对科技人员可实行工程成果奖、新产品新增利润提成、技术折价入股或实行股票期权等分配方法〃文件3,国务院办公厅转发国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业开展若干政策意见》（国办发

[2000]59号）规定，“鼓励社会各类投资者以技术等生产要素投资创办中小企业，其作价金额可占注册资本的35%（另有约定的除外）〃文件4,国务院办公厅转发科技部等7个部门《关于促进科技成果转化的若干规定》（国办发口999]29号）明确指出，“以高新技术成果向有限责任公司或非公司制企业出资入股的，高新技术成果的作价金额可到达公司或企业注册资本的35%,另有约定的除外〃七是出售文件1,国资委《关于中央企业主辅别离分流安置充裕人员资产处置有关问题的通知》（国资发产权

[2004]9号）指出“用国有净资产进行支付和预留后有剩余的，剩余局部可按规定向员工或外部投资者出售，或采取租赁、入股、转为债权等方式留在改制企业，但不得无偿量化到个人〃八是打折（打折转让或打折出售）目的是为了推动改制改组工作文件L财政部《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企

[2002]313号）指出，“出售价格低于评估结果10%以上的，国有资产持有单位应当向国有资本变动的审批单位作出书面说明所得出售净收益，应当作为本期损益处理〃文件2,财政部《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企

[2002]313号）指出，“公司制企业吸收新的股东而增资，或者由局部股东增资，新增出资应当按照公司制企业账面每股净资产折股，或者按照原有股东协商的比例折股〃文件3,证监会《关于上市公司重大购置、出售、置换资产若干问题的通知》（证监公司字

[2001]105号）九是无偿移交文件1,财政部《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企

[2002]313号）明确规定,“无偿移交，即与当地政府部门充分协商后，将改建企业原承当社会职能的相关资产，无偿移交当地政府有关部门或所在社区管理，相应核减改建企业的国有资本〃文件2,财政部《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字口999]301号）规定，“凡占有、使用国有资产的部门和企业发生以下产权变动情况的，应按本规定办理企业资产无偿划转手续

1、企业因管理体制、组织形式调整，改变行政隶属关系的；

2、国有企业之间无偿兼并；

3、企业间国有产权（或国有股权）的无偿划转或置换；

4、组建企业集团，理顺集团内部产权关系；

5、经国家批准的其他无偿划转行为”一一管理层收购（MB0）资委制定的《关于标准国有企业第二类，可以探索完善的改制工作的意见》，“

（十）管理层收购〃是产权制度改革的一种探索形式一一二个置换1999年11月30日，长沙市委、市政府出台了《关于加快国有企业改革和开展若干问题的意见》，要求企业实行两个置换，即通过产权转让，置换企业的国有性质；通过一次性补偿，置换职工的全民身份湖南友谊阿波罗、湖南湘江涂料、长沙通大集团三家试点具体做法是第一次，1983年底和1984年元月1日以后国家专项拨款形成的资产全部界定为国有资产；1984年元月1日以后企业税后留利形成的净资产、由于亏损而享受的税收减免返还、财政贴息等形成的净资产界定为企业集体资产然后，被界定的良性国有资产再按“国有产权一次买断可实行50%优惠〃的规定,由企业职工集体“买断〃局部产权，从而使国人资产不再控制股第二次，把被界定的企业集体资产“一次性量化分配到人〃，并在此过程中，实行经营者持有大股的原则——托管经营，开辟第二战场托管的到底是产权，还是经营权一一以股抵债，是指上市公司以其控股股东“侵占〃的资金作为对价，冲减控股股东持有的上市公司股份，被冲减的股份依法注销“依股抵债〃为缺乏现金清偿能力的控股股东解决侵占上市公司资金问题，提供了现实选择的途径2003年8月，中国证监会和国资委联合发布了《关于标准上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》（证监发

[2003]56号），探索用金融创新的方式进行清偿第三类,明文规定不允许做的文件1,原国家国有资产管理局《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行方法》（国资法规发

[1993]68号）文件2,国务院《国有资产评估管理方法》（国务院令第91号）文件3,财政部《企业国有资本与财务管理暂行方法》（财企

[2001]325号）文件4,国资委令第一号《国有企业清产核资方法》（2003年9月）文件5,原国家国有资产管理局令第二号《集体企业国有资产产权界定暂行方法》（1994年12月25日）单位清产核资产权界定暂行方法》（国经贸企

[1996]895号）；《城镇集体所有制企业单位清产核文件6,家经贸委、财政部等四部门《城镇集体所有制企业资产权界定工作的具体规定》（财清字

[1996]13号）文件7,财政部、国家税务总局《关于企业改制重组若干契税政策的通知》（财税

[2003]184号）文件8,原国家计委《关于对企业实施改革改驰改造过程中的有关收费实行减免的通知》（计价费

[1998]1077号）

二、实现产权主体多元化，加快企业股份制改造

1、实现产权主体多元化，是形成鼓励和约束机制的制度保障总结各地的实际经验，依据现有的法律法规，可以侧重从以下八个方面进一步探索和完善第一，开展和吸引非国有产权主体例如，2001年12月，原国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》（计投资

[2001]2653号），从放宽投资领域，拓展融资渠道，实现投资主体多元化等方面，“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业工程建设〃2004年7月25公布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发

[2004]20号）也再次强调，“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施，公用事业及其他行业和领域〃第二，引进和利用外商外资例如，2002年6月，《中华人民共和国中小企业促进法》规定，“国家鼓励中小企业根据国家利用外资政策，引进国外资金、先进技术和管理经验，创办中外合资经营、中外合作经营企业〃（第二十七条）2002年11月参加世界贸易组织以来，有关部门相继出台一系列规章制度，如原国家经贸委、国家外汇管理局、财政部、国家工商总局11月8日联合公布的《利用外资改组国有企业暂行规定》（财政部第42号令）、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》（证监发

[2002]83号），又如，2003年3月，原外经贸部、税务总局、工商管理总局、国家国家外汇管理总局等四部门公布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》（2003年第三号令），允许外商外资以直接投资方式并购境内企业的股权或资产，以及并购标准还有,2003年3月开始施行的《外商投资创业投资企业管理规定》,原外经贸委等五部门（2003年第二号令），等等《关于投资体制改革的决定》进一步简化了投资工程的核准程序，对外商外资工程也只核准“工程申请报告〃，扩大了省级政府的核准权限，对鼓励、允许类外商投资工程的核准权限由3000万美元提高到1亿美元，对限制类外商投资工程的核对权限由3000万美元提高到5000万美元第三，培育和开展机构投资者主要指各类基金、资产管理公司、信托机构、经纪公司和证券公司等例如，原国家经贸委、人民银行《关于实施债权转股权若干问题的意见》（国经贸产业[19991727号）中明确规定，“金融资产管理公司在债权转股权后,即成为企业的股东，对企业持股或控股，派员参加企业董事会、监事会，参与企业重大决策，但不参与企业的日常生产经营活动〃又如，《基金管理方法》再如，《外资参股基金管理公司设立规则》（中国证监会[2007年]第9号令）还有，今年国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定开展的若干意见》，（国发

[2004]3号）明确指出“继续大力开展证券投资基金支持保险资金以多种方式直接投资资本市场，逐步提高社会保障基金、企业补充养老基金、商业保险资金等投入资本市场的资金比例要培养一批诚信、守法、专业的机构投资者，使基金管理公司和保险公司为主的机构投资者成为资本市场的主导力量”后发优势业主自营式解决不了规模问题，私人大股东产生了垄断问题，公众持股产生了内部人控制问题，机构出资人有可能产生最合理的产权方式第四，支持和鼓励个人投资入股如，职工集资入股，自然人投资入股把“耕者有其田〃进化成今天的“劳者有其产，工者有其股〃，实现连股连利又连心按劳取酬加按资分配在开展中标准，如，国资委、发改委、财政部三家《关于继续贯彻落实国务院有关精神，暂停电力系统职工投资电力企业的紧急通知》（国资改革

[2003]37号）第五，鼓励和帮助经营管理者投资入股，并持有大股例如,国务院办公厅转发科技部等7个部门《关于促进科技成果转化的若干规定》（国办发

[1999]29号）规定，“允许国有和集体性质的高新技术企业吸收本单位的业务骨干参股，以增强企业的凝聚力;企业实行公司制改造时，允许业务骨干作为公司发起人〃但是，《贷款通则》（中国人民银行银发

[1995]217号）第二十一条规定“

三、不得用贷款从事股本权益性投资〃，“

四、不得用贷款炒买炒卖有价证券、期货和房地产第六，建立和完善职工持股会文件L国务院对《外经贸股份有限公司内部职工持股试点暂行方法的批复》（国函口994]54号）文件2,外经贸部、国家体改委《关于局部修改〈外经贸股份有限公司内部职工持股试点暂行方法〉的通知》（

[1997]外经贸计财发第188号）文件3,民政部等4部委《关于外经贸试点企业内部职工持股会登记管理问题的暂行规定》（民政发[1997128号）规定，“职工持股会是专门从事企业内部职工持股资金管理，认购公司股份，行使股东义务，维护出资职工合法权益的组织职工持股会会员以出资额为限，对持股会承当责任职工持股会的资金不能进行本企业以外的其他投资活动职工持股会依法登记后取得社会团体法人资格依据国家有关法规和职工持股会章程开展活动〃但在实际工作中，职工持股会的法律地位是不明确的1999年，就停止了对职工持股会的审批2000年7月7日，民政部办公厅印发了《关于暂停对企业内部职工持股会进行社会团体法人登记的函》（民办函

[2000]110号）2000年12月，证券监管部门要求企业在改制上市时妥善处理实际做法是交给工会代管、注册成为有限责任公司、交给信托机构、顶名制以及强制注册第七，改良和推动无形资产作价入股知识、专利、技术和经营管理第八，鼓励和促进公有产权之间互相参股入股，交叉持股如《公司法》第十二条第2款规定公司向其它有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外,所累计投资额不得超过本公司净资产的50%,在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内公司净资产一般都较少，50%的净资产根本不能满足重组并购中庞大资金的需要，难以实现低本钱扩张又如，《商业银行法》（2003年十二月二十七日修正）第四十三条规定，商业银行不得直接投资于企业,且银行以贷款的稳健与平安为首要，所以一定程度上限制了金融资本与产业资本的结合再如，税法、破产法、证券法等等相关规定

2、以产权主体多元化为基础的改制形式和程序国有企业改制的形式和方式多种多样企业的财产组织形式主要有公司制、股份合作制、合伙制、中外合资合作经营企业、以及国有国营企业、私营企业等改制的方式主要有重组、兼并、合资、转让国有产权、控股、参股、非国有股东增资扩股、职工持股、管理层收购以及出售、联合、租赁、承包和托管等等1993年，党的十四届三中全会提出建立现代企业制度的企业改革方向“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学〃，是一个整体，不能偏颇实践中的探索告诉我们，在一个企业、在一个地区、在一定的时期是有所侧重的2003年10月，党的十六届三中全会《决定》知难而进，明确提出“建立归属清晰,权责明确,保护严格,流转顺畅的现代产权制度〃并且进一步指出“这是完善根本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础〃理论的突破旨在改革的攻坚建立现代产权制度吹响了产权改革的新号角，是我们深化产权制度和企业改革的行动纲领产权是以财产所有权为基础，由所有制实现形式所决定的，反映不同利益主体对某一财产的占有、支配和收益的权利、义务和责任作为所有制的核心和主要内容,产权具有排它性、独立性、可分解性和收益性当前“产权清晰〃是产权制度改革的方向和工作重点

一、调整产权结构，盘活存量资产调整产权结构，实际上是进行产业改组、行业改组这是产权改革的重点和现实选择，也是深化改革与加快开展的结合点和着手处十六大《报告》明确指出“除极少数必须由国家独资经营外，积极推行股份制，开展混合所有制经济〃十六届三中全会《决定》进一步强调“大力开展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式〃使股份制成为主要公有制的主要形式，既明确了方向，又把握了时机《关于标准国有企业改制工作的意见》（国办发

[2003]96号），“

一、健全制度，标准动作”中的九个环节

（一）批准制度

（二）清产核资

（三）财务审计

（四）资产评估

（五）交易管理

（六）定价管理

（七）转让价款的管理

（八）依法保护债权人利益

（九）维护职工合法权益企业改制目的是转机建制，即发挥无形的手，优化资源配置对人力资本来讲，就是调动每个社会成员的自觉性，使大家自觉自愿地把聪明才智奉献出来

3.产权制度改革是一场深层次的全面变革党的十六届三中全会《决定》进一步强调“深化劳动用工、人事和收入分配制度改革〃，即通常讲的企业三项制度改革，也是产权改革的重点和关键劳动制度全面实行劳动用工合同制度依照《中华人民共和国劳动法》，企业与职工通过平等协商签订劳动合同确定劳动关系人事制度实行全员竞聘上岗制度，定岗定员，公开竞聘，择优录用，定期考核劳动、人事制度改革的当务之急是拓展安置途径兴办实体、转岗培训、行业调剂、内部待岗、人才交流、自谋职业、提前退养、办理病退、长假休养、辞职辞退分配制度建立以岗位工资为主要形式的工资制度，此外,还有绩效工资制、技能工资制、工程工资制、提成工资制、协议工资制、计时工资制、计件工资制、季节工资制、浮开工资制，重在实行经营管理者年薪制、持股制、期权制等生产要素参与收入分配的薪酬体系对经营管理者当前是鼓励和约束都缺乏，主要问题是鼓励缺乏分配制度改革是当前的重中之重

三、明确产权主体，实现出资人到位一要明确产权主体的“机构或人〃目前的主要问题是产权主体虚位，即出资人缺位产权“归属清晰〃，首先要求产权主体明确，从组织形式和机构上组建国资委，代表政府履行出资人职责二要落实出资人职责先依据《中华人民共和国公司法》,分析产权主体或国有资产出资人缺位的现状一是机构不落实，二是职责不到位“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利〃（《公司法》第四条）产权主体虚位主要表达在出资人职责不落实上《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院第378号令,2003年5月27日）重在细化和落实出资人的三项职责在资产收益方面，如，国有企业的利润暂不上缴；国有资产保值增值、防止国有资产流失的职责不落实在重大决策方面，重大投资工程；大额借贷；重要担保；企业改制上市；资产置换与产权流动重组；长远开展规划；收入分配在选择管理者方面，如，政企不分；出资人选择管理者与党管干部的原则如何结合《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（2003年12月26日）提出“坚持党管人才原则”，是在“党管干部〃原则的基础上，确立的党建工作的新思路管宏观统筹规划，管重大方针政策，管效劳协调，管德才标准，管选拔程序，管监督标准三要理顺产权关系从产权层次和内容上明确国资委一控股公司一生产经营企业的权、责、利，重点在实践中落实“权责明确〃的命题实行扁平化管理首先，从国务院国资委履行出资人职责的189家中央企业做起二00三年十月二H^一日（国办发[2003188号）“进一步缩短管理链条，减少管理层次，除极少数特大型企业集团外，企业集团的母子公司结构控制在三个层次以内〃《关于加快东北地区中央企业调整改造的指导意见》国务院国资委（国资发规划

[2004]172号）总而言之，产权改革自始至终贯穿着一个主线，就是从整体上搞活国有经济，实质是从整体上搞活国有资本，这是改革开展和强国富民的客观物质基础从财务操作上，存量资产一般特指净资产、国有资本，即《企业财务通则》、《企业会计准则》中的“所有者权益〃，包括注册资本、公积金、公益金和未分配利润等四部份盘活存量资产实质是产权结构的调整从法规执行上，《中华人民共和国民法通则》所界定的“财产所有权和与财产所有权有关的财产权〃，其中的“与所有权有关的财产权”就是关于产权的概念从中央文件上，党的十六届三中全会《决定》指出“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权

1、改组的实质是结构调整经济结构不合理的根源是产权结构不合理《决定》提出“支持中西部地区加快改革开展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先根本实现现代化〃地区结构、产业结构、产品结构、资产结构、产权结构、所有制结构等等结构性的改革，当前面临的突出的问题仍然是“钱少、人多、机制不活〃

2、改组的重点是盘活存量资产具体测算和思路在近12万亿国有资本中，大约有1/3正常运转，约有1/3情况不清，约有1/3闲置浪费，其中，第三个1/3约是4万亿大约需要5000亿的改革本钱，如清偿债务、解决职工养老、建立社会保障体制、有偿解除劳动合同、减轻企业办社会负担等等探索的实践措施大致分为三大类第一类，可操作的，即有直接或间接文件依据的，约有九种:一是“量化〃不是无偿量化，更不是私有化实际上是还历史旧帐，是归还当时应发给职工个人但由于种种原因未能发的局部文件L原国家体改委《关于开展城市股份合作制企业的指导意见》（体改生

[1997]96号）规定，“按照谁投资谁享有产权的在企业中的投资及投资收益所形成的所有者权益归出资人所有企业原有奖金节余、工资储藏基金，可以折成个人股投入企业,也可以用于企业改制原则，搞好原有企业产权的界定工作家、法人单位等出资人前职工的个人补充养老保险及医疗保险〃文件2,财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制中有关国有资本核定问题的通知》（财管字

[1999]276号规定，“以下情况发生的数额不计入国有资本金

1、列入固定基金中的，并且已出售给职工的住房局部；

2、列入固定基金中的,属于用贷款购置并且尚未归还的局部；

3、列入财政补助结存和拨入专款并且尚未支付用于人员方面的经费（如政府特殊津贴、院士津贴、副食补贴、博士后经费等）〃文件3,财政部《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》（财企

[2002]313号）规定，“改建企业账面原有应付工资余额中欠发职工工资局部，在符合国家政策，职工自愿的条件下，依法扣除个人所得税后可转为个人投资不属于欠发职工工资的应付工资余额，作为工资基金使用，不得转为个人投资改建企业末退还的职工集资款，欠缴的社会保险费，应当以现有资产清偿在符合国家政策，职工自愿的条件下，改建企业也可以将未退还的职工集资款转作个人投资”但是，该文件同时明确指出，“改建企业账面原有的应付福利费，职工教育经费余额，仍作为流动负债管理，不得转为职工个人投资因医疗费超支产生的职工福利费缺乏局部，可以依次以公益金，盈余公积金、资本公积金和资本金弥补〃文件4,国务院办公厅转发国务院体改办4部门《关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见》（国办发

[2003]9号）中指出,“转制科研机构转制前属于职工奖金、工资储藏基金和福利基金的结余，原则上结转转制后的单位，继续用于职工奖金、工资发放和职工福利经职工代表大会审议通过，也可将其中一局部用于职工的补充养老保险、医疗保险〃二是养老根据“老人老方法〃的建立社会保障体系的改革原则，《决定》指出“采取多种方式包括依法划转局部国有资产充实社会保障基金.〃文件1,国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发

[1997]10号）规定，“破产。