《财政缺口与公共债务》课件

财政缺口与公共债务本演示文稿将深入探讨财政缺口的基本概念、形成原因以及应对策略，同时分析公共债务的现状与挑战我们将通过中外典型案例研究，揭示财政赤字与公共债务之间的内在联系，并探讨其对经济发展的影响及可持续性问题这一主题在当前全球经济环境下具有特殊意义，对于理解宏观经济政策制定、财政风险管理以及国家财政健康发展具有重要启示引言财政赤字频发背景全球政府债务变化趋势全球各国面临人口老龄化、社会保障支出增加、基础近年来，世界各国政府债设施投入需求等多重挑战，务总额呈现明显上升趋势，导致财政支出压力不断增尤其是在2008年金融危机大，赤字情况频频出现和2020年新冠疫情后，债务水平急剧攀升主题意义与现实紧迫性了解财政缺口与公共债务问题，对于把握宏观经济运行规律、防范系统性金融风险、制定有效财政政策具有重要意义财政缺口定义政府收支差额预算赤字与结构性缺口常用衡量指标财政缺口是指政府在特定时期内的财预算赤字是指政府预算收入不足以支财政缺口通常以赤字规模、赤字率政收入低于财政支出所形成的资金缺付预算支出的状况而结构性缺口则（占的比重）、基础财政余额等GDP口，也称为财政赤字它是衡量政府是剔除经济周期波动因素后，在充分指标进行衡量，这些指标从不同角度财政状况的重要指标，反映了政府财就业状态下仍然存在的财政缺口，反反映政府财政状况和可持续性政运行的平衡状态映财政结构性问题造成财政缺口的主要原因税收收入不足税基侵蚀、税收优惠政策过多、征管效率低下支出压力增加社会保障扩大、基础设施建设、国防开支增加意外事件冲击经济危机、自然灾害、疫情等突发情况财政缺口的形成通常是多种因素共同作用的结果税收收入不足往往源于经济增长放缓、税收政策调整或征管能力不足支出压力则来自于人口结构变化、公共服务标准提高以及国家发展战略需要而突发性事件如疫情、自然灾害等更会通过减少收入和增加支出双重途径扩大财政缺口财政缺口与经济周期经济增长期经济高峰期税收自然增长，支出压力减少，财政财政通常呈现盈余，可积累财政储备状况改善经济恢复期经济衰退期财政状况逐步好转，赤字缩小税收下降，救助支出增加，赤字扩大财政缺口与经济周期密切相关，呈现明显的逆周期特征在经济繁荣时期，政府税收增加而社会保障支出减少，财政状况趋于改善；而在经济衰退时期，税基萎缩导致收入减少，同时失业救助等支出增加，财政赤字自然扩大这种逆周期特性使财政政策成为稳定经济的重要工具财政缺口的类型经常性缺口一次性缺口结构性赤字指政府经常性收入不足以支付经常性支出而由于特殊事件或临时政策造成的短期财政资剔除经济周期因素后仍然存在的财政赤字，形成的赤字这种缺口反映了政府财政的结金缺口通常是应对突发事件或实施特定政反映了财政收支结构的不合理性即使在经构性问题，如果长期存在，说明财政政策存策目标而产生，具有短期性和暂时性特点济处于充分就业状态时，政府收支仍然无法在持续性失衡，需要进行结构性调整平衡•临时性较强•持续性较强•可通过短期融资解决•与经济周期无关•需通过深层次改革解决•风险相对可控•反映制度性问题•危害性较大•需通过制度改革解决财政缺口的衡量方法指标名称计算方法意义国际标准赤字率赤字/名义GDP反映财政赤字相欧盟马斯特里赫对经济规模的比特标准3%重基础财政余额财政收支差额-利排除债务利息负正值表示可持续息支出担的纯财政状况财力缺口可支配财力-刚性反映政府财政可无统一标准支出调控能力现金缺口实际现金收入-现反映短期流动性无统一标准金支出状况衡量财政缺口的方法多种多样，不同指标反映了财政状况的不同方面赤字率是最常用的国际比较指标，欧盟设立的3%警戒线被广泛采纳基础财政余额则更能反映财政政策的持续性，排除了利息支付对当期财政状况的影响财力缺口和现金缺口则分别从中长期和短期角度评估政府的财政压力预算管理对缺口的作用预算刚性约束严格限制支出，保障财政平衡中期财政规划前瞻性管理，减少结构性缺口灵活预算管理应对突发事件，合理应对短期缺口有效的预算管理是控制财政缺口的关键工具刚性预算约束能够防止支出随意扩张，保障财政收支基本平衡中期财政规划则通过跨年度统筹，实现资源优化配置，减少结构性赤字而在特殊情况下，适度的预算灵活性又能保障政府应对突发事件的能力，实现短期缺口的理性管理现代预算改革强调绩效导向，通过将资金与绩效目标挂钩，提高财政资金使用效率，从而在保障基本公共服务的同时减轻财政压力这种结构性改革对于长期控制财政缺口具有根本性意义政府间财政转移支付纵向财政缺口中央与地方政府间事权与财权不匹配导致的财政缺口•通过一般性转移支付平衡•考虑地区间基本财力均等化横向财政缺口同级政府间由于资源禀赋、发展阶段差异导致的财政能力不平衡•通过区域协调发展政策调节•发达地区对欠发达地区支持专项转移支付针对特定领域或项目的定向财政支持•确保国家重点战略落实•实现特定政策目标转移支付是弥补各级政府财政缺口的重要手段，在现代财政体系中发挥着促进公共服务均等化和区域协调发展的关键作用中国的转移支付制度经过多年发展，已形成以一般性转移支付为主体、专项转移支付为补充的基本格局，在保障地方基本公共服务和推动区域协调发展方面发挥了重要作用财政缺口的风险挤出效应公共服务下降长期可持续性风险政府通过增加借款弥补财政缺口会导致长期财政缺口会迫使政府削减公共服务持续扩大的财政缺口将积累为越来越高市场利率上升，从而挤压私人投资和消支出，导致教育、医疗、基础设施等领的公共债务，当债务水平超出政府偿付费这种效应在严重时会降低整体经济域投入不足这不仅会影响民生福祉，能力时，将引发债务危机财政可持续活力，影响长期经济增长潜力此外，还会损害经济发展的长期基础，形成恶性风险不仅影响政府信用，还可能引发政府资源过度集中也可能挤压民间资本性循环特别是对弱势群体的保障可能金融市场动荡，波及整个宏观经济稳定进入某些行业的空间面临更大挑战财政缺口与货币政策联动财政赤字货币化指中央银行直接或间接购买政府债券，为财政支出提供资金，实质是通过创造基础货币弥补财政缺口这种做法在紧急情况下可以迅速筹集资金，但长期实施会导致货币超发和通胀风险恶性通胀风险当财政赤字持续通过货币创造来填补时，市场上的货币供应量会过度增加，而实体经济产出增长有限，导致太多的货币追逐有限的商品和服务，引发持续的价格上涨，形成恶性通胀政策协调机制有效的财政与货币政策协调能够在保障经济增长的同时控制通胀风险这需要建立央行独立性，明确货币政策与财政政策各自边界，并构建有效的信息共享和决策协调机制恶性通胀与财政赤字1中国80-90年代高通胀年和年中国曾经历两次严重通货膨胀，涨幅分别19881993-1994CPI达到和，与当时财政赤字扩大和货币超发密切相关这

18.8%

24.1%两次通胀给中国经济和居民生活带来重大冲击，也为后续宏观调控政策提供了宝贵经验2委内瑞拉超级通胀年委内瑞拉通胀率超过万，成为现代历史上最严重的通胀2018130%案例之一其根源在于政府长期财政赤字、过度依赖石油收入、央行持续向政府提供融资、货币超发等多重问题叠加3津巴布韦货币崩溃年津巴布韦出现了惊人的通胀率，货币完全失200879,600,000,000%去功能政府为支付公务员工资和弥补预算赤字，不断大量印钞，最终导致货币体系崩溃，该国被迫放弃本国货币，转而使用美元等外币财政缺口的应对方式一开源扩大税基通过完善税收制度，减少税收优惠政策，强化税收征管，堵塞税收漏洞，拓展新的税源，实现税基扩张同时推进税制改革，优化税种结构，强化直接税比重，建立更加公平高效的税收体系盘活国有资产对闲置和低效国有资产进行重组整合，提高国有资产经营效益通过国有资产证券化、特许经营权出让、政府和社会资本合作（）等多种PPP方式，实现国有资产保值增值，增加政府非税收入促进经济增长实施有效的经济刺激政策，改善营商环境，释放市场活力，促进经济持续健康发展经济增长能够自然扩大税基，增加税收收入，从根本上解决财政缺口问题财政缺口的应对方式二节流万亿15%

5.960%一般性支出压减比例政府采购规模重点支出比例中国近年来的财政紧缩政策要求各级政府部通过规范政府采购行为，每年可节约财政资优先保障民生、教育、科技等重点领域支出，门压减一般性支出，提高财政资金使用效率金约，减少财政支出压力压缩非必要行政开支10%控制财政支出是应对财政缺口的直接手段一方面需要全面落实过紧日子要求，大力压减一般性支出，严控三公经费；另一方面要优化支出结构，集中财力保障重点领域和关键环节，提高财政资金使用效益此外，推进预算绩效管理，建立花钱必问效、无效必问责的机制，从制度上保障财政资金使用效率弥补财政缺口举债政府债券发行金融机构贷款包括国债、地方政府债券等，是政府筹集政府向商业银行等金融机构借款，满足资资金的主要方式金需求具有较低融资成本操作相对灵活••期限结构多样适合短期资金需求••市场化程度高融资成本相对较高••国际融资政策性融资通过国际金融组织或外国政府获取贷款或通过政策性银行获取专项贷款，支持重点发行外币债券项目和领域拓宽融资渠道具有政策导向性••利用国际资本适合特定领域••面临汇率风险条件相对优惠••公共债务的定义及形式政府直接债务外债与内债由政府直接承担偿还责任的债务，具有明确的按债权人国别分类，政府债务可分为外债和内法律约束力包括中央和地方政府通过正规渠债外债是政府向境外主体借入的债务，通常道发行的债券、向金融机构借入的贷款等这以外币计价，面临汇率风险内债则是向本国类债务通常纳入政府预算管理，偿还来源主要居民或机构借入的债务，以本币计价，风险相是一般公共预算收入对可控中国的政府直接债务主要包括国债和地方政府中国政府债务以内债为主，外债比重较小，这债券，其管理受到《预算法》和相关法规的严有助于降低外部冲击风险，增强宏观经济稳定格规范性政府担保债务政府为其他主体（如国有企业、事业单位）的债务提供担保，承担或有责任当债务人无法履行偿债义务时，政府需要履行担保责任这类债务虽然不直接计入政府债务，但构成潜在财政风险近年来，中国强化了对政府担保债务的管理，严格限制新增担保，防范财政风险债务的结构公共债务结构包括期限结构和显隐性结构两个维度期限结构方面，长期债务（如年期国债）偿还压力相对分散，但利率风10险较高；短期债务（如个月期国库券）利率较低，但面临较大的再融资压力合理的期限结构应当是长短期债务适当搭配，3既能降低利息支出，又能减少再融资风险显性债务是政府账面上明确记录的债务，如国债、地方政府债券等；隐性债务则是政府未明确承认但实际可能承担责任的债务，如养老金缺口、某些政府投融资平台债务等良好的债务管理应当全面考虑显性和隐性债务，防范系统性风险公共债务的国际比较全球公共债务现状数据发展中国家外债案例11982年墨西哥债务危机爆发墨西哥政府宣布无法偿还到期外债，引发全球金融市场动荡，标志着拉美债务危机的开始随后阿根廷、巴西、委内瑞拉等国也相继出现偿债困难，引发国际金融体系震荡2危机成因石油价格暴跌导致出口收入锐减，全球利率上升增加债务负担，国内宏观经济管理不善，资本外逃加剧外汇短缺这些因素叠加导致墨西哥外汇储备枯竭，无法偿还巨额外债3危机冲击墨西哥下降，通货膨胀率超过，比索贬值以上，GDP

4.2%100%80%失业率飙升危机引发连锁反应，蔓延至整个拉美地区，被称为失去的十年国际银行业遭受重创，多家大型银行面临破产风险发展中国家债务危机的成因追求高速发展扩大赤字外部利率与汇率波动许多发展中国家为追求经济快速增长，大规20世纪70年代末美联储大幅提高利率应对通模投资基础设施和工业化项目，但由于本国胀，导致发展中国家外债成本急剧上升同储蓄不足，过度依赖外部融资，形成较大财时，美元升值使以美元计价的债务实际负担政赤字和经常账户赤字双赤字，埋下债务加重，而初级产品价格下跌又减少了出口收风险隐患入，形成三重打击•过度乐观的发展规划•被动承受全球货币政策外溢•投资效率低下•缺乏有效的汇率风险管理•公共部门膨胀•国际资本市场波动加剧资本外逃当经济形势恶化时，国内投资者和外国资本会加速撤离，造成本币贬值和外汇储备耗竭，进一步加剧债务偿付压力不少国家因资本外逃而陷入恶性循环，最终导致债务违约•国内政局不稳•金融监管薄弱•投资者信心崩塌外部危机下的应对措施紧缩政策举新债还旧债国际协调与援助计划在等国际组织的要求下，危机国通过国际金融组织或商业银行提供年贝克计划、年布雷迪计IMF19851989家普遍采取紧缩政策，包括削减政府救助贷款，帮助危机国家偿还到期划等国际倡议，旨在通过债务减免、支出、提高利率、减少补贴等这些债务，避免立即违约这种做法虽然延期偿付和结构性改革相结合的方式，措施虽有助于稳定国际收支，但也导缓解了短期偿债压力，但若没有配套帮助危机国家走出债务困境这些计致经济衰退加深、失业率上升和社会改革，往往导致债务规模继续膨胀，划在减轻债务负担的同时，也推动了动荡，引发紧缩政策的悖论问题进一步恶化危机国家市场化改革公共债务的可持续性指标计算方法警戒值意义债务率债务余额/GDP发达国家90%反映债务规模相对发展中国家60%经济体量债务偿还率债务本息支出/财政15%-20%反映债务对财政的收入压力利息负担率利息支出/财政收入10%反映债务利息对财政的侵蚀债务动态方程dt+1=dt×1+r-rg时债务自动膨胀反映债务的长期演g/1+g+pd变趋势公共债务可持续性是指政府在不大幅调整收入和支出政策的情况下，能够持续履行其所有财政义务的能力评估债务可持续性需要综合考虑债务水平、债务结构、经济增长、利率水平以及政府财政状况等多种因素一个关键公式是债务动态方程，其中dt为当期债务率，r为名义利率，g为名义经济增长率，pd为基础财政赤字率当rg时，即使基础财政平衡（pd=0），债务率也会自动上升，这是许多高债务国家面临的利率-增长率困境公共债务的经济影响促进基础设施投资政府通过发行债券筹集资金，可以支持大型基础设施建设，如高速公路、铁路、港口、电网等这些项目通常具有正外部性和长期收益，纯市场机制下投入不足债务融资使政府能够弥补市场失灵，提供足够的公共产品，支持经济长期发展挤出私人投资过高的公共债务会通过多种渠道挤压私人投资一是政府在资本市场大量融资推高利率；二是未来可能增税的预期降低投资回报预期；三是债务风险引发的不确定性增加风险溢价实证研究表明，债务率超过一定阈值后，挤出效应会显著增强代际财富转移当期政府债务本质上是将当期支出的负担转移到未来世代如果债务资金用于消费性支出，则是不公平的代际转移；如果用于生产性投资，创造的资产也会由未来世代享用，则具有合理性债务政策的设计需要充分考虑代际公平公共债务与经济增长公共债务的期限管理期限结构多元化短期成本与长期风险平衡合理分散债务到期时间，避免集中偿权衡短期利率优势与长期再融资风险债压力历史经验教训借鉴市场环境适应性调整避免过度依赖短期债务引发流动性危根据利率预期和市场状况优化发行策机略债务期限结构是债务管理的核心问题短期债务通常利率较低，可以减轻政府利息负担；但再融资频率高，面临较大的利率风险和流动性风险长期债务虽然利率较高，但能够锁定融资成本，降低再融资风险历史上，许多国家的债务危机都与期限结构不合理有关，如年墨西哥龙舌兰危机和年亚洲金融危机，都与过度依赖短期外债有关19941997公共债务风险类型流动性风险指政府暂时无法筹集足够资金偿还到期债务的风险这种风险通常由短期债务过多、债务到期过于集中或突发事件导致再融资困难引起防范流动性风险的主要措施是合理安排债务期限结构，保持适当的流动性储备利率风险由于市场利率上升导致政府融资成本增加的风险浮动利率债务和短期债务特别容易受到利率上升的影响管理利率风险需要平衡固定利率与浮动利率债务，长期债务与短期债务的比例，必要时使用利率互换等金融工具汇率风险当政府持有外币计价债务时，本币贬值会增加以本币计算的债务负担这是许多发展中国家债务危机的主要诱因降低汇率风险的关键是控制外债规模，增加本币债务比重，必要时采用货币互换等对冲工具隐性担保风险政府虽未明确承诺，但在危机时可能不得不承担某些机构（如系统重要性金融机构、大型国有企业）的债务责任2008年金融危机中多国政府救助银行就是典型案例管理这类风险需加强监管，明确政府责任边界地方政府债务问题11994年分税制改革中央与地方财政关系重构，地方收入占比下降但支出责任未相应减少，导致地方财力与事权不匹配，埋下财政压力隐患中央上划主体税种，地方收入占比从分税制前的78%降至不足50%22008-2009年经济刺激为应对国际金融危机，中国实施4万亿经济刺激计划，地方政府通过融资平台大规模举债投资基建，地方债务规模迅速扩张融资平台公司如雨后春笋般涌现，承担了大量基础设施建设任务32014年新预算法规范地方政府举债行为，确立地方政府债券作为地方举债唯一合法方式开启存量债务清理和置换，以及地方政府债务限额管理的新阶段逐步淘汰过去的变通举债方式42019年以来强化管控中央政府持续加强地方债务风险管控，推进隐性债务化解，实施债务风险应急处置预案，防范化解重大风险地方债管理进入规范化、法治化的新阶段地方政府债务的经济逻辑城镇化阶段需求推动基础设施和公共服务前期投入巨大基础设施的初始投融性收益周期长，短期难以实现自我平衡经济增长推动土地增值资产价值上升可覆盖债务成本地方政府债务增长具有深刻的经济发展阶段性背景中国处于快速城镇化进程中，需要大量前期基础设施投入，这些投资具有显著的初始投融性特征投资规模大、回收周期长、短期难以实现经济平衡但从长远看，这些投资能够带动经济增长、促进土地增值，形成资产升值对冲——债务成本在经济高速增长期，这一模式运行良好，债务虽增长较快但风险可控然而，随着经济增速放缓，地价上涨趋势减弱，这一模式的可持续性受到挑战，需要从依赖土地财政和举债投资向更可持续的发展模式转变地方债务的适度标准不举债对当代人不公过度举债对未来人不公完全不举债意味着当期税收必须完全覆盖当期支出，包括长过度举债则会将过重负担转嫁给后代，特别是当债务资金用期基础设施投资这会导致当代居民负担过重，而未来受益于消费性支出而非生产性投资时，未来世代将承担债务却无者无需分担成本，违背代际公平原则特别是在基础设施快法获得相应资产高债务负担还会限制未来政策灵活性，削速发展阶段，合理举债有助于平滑各代人负担弱应对新挑战的能力例如，高铁网络建设投资巨大，但使用寿命可达年，历史上，一些国家由于战争、社会福利扩张等原因积累了巨50-100完全由建设期居民负担是不合理的通过举债方式，可以使额债务，导致后代负担沉重例如，希腊过度举债支撑高福成本分摊到整个使用期，实现代际共担利，最终陷入主权债务危机，紧缩政策导致年轻一代面临高失业率和福利削减，形成代际不公地方债务的适度应以代际公平为核心标准债务融资应主要用于资本性支出而非经常性支出；债务期限应与投资项目收益期限相匹配；债务规模应与地方经济发展水平和偿债能力相适应在实践中，应建立科学的债务风险评估体系，设定差异化的债务限额，确保债务规模保持在安全合理范围内地方债务风险管理法治化约束体制建设建立健全地方政府债务管理法律制度，明确举债权限、程序和责任完善地方政府债务预算管理，强化人大监督职能，确保地方债务始终在阳光下运行同时实施终身问责制，防止官员短期行为项目收益与债务匹配推进专项债券与项目资产、收益相对应，确保债务资金投向有一定收益的项目，提高债务资金使用效率建立健全项目全生命周期管理，加强投资收益测算和项目后评价，实现债务资金良性循环风险预警和应急处置建立健全债务风险预警指标体系，对债务风险进行动态监测和定期评估针对不同风险等级实施分类管控，对高风险地区实施风险提示和督导同时制定债务风险应急处置预案，确保风险可控可解财税体制协同改革深化财税体制改革，理顺中央与地方收入划分和支出责任，增强地方政府财政可持续性完善转移支付制度，增强财力困难地区支出能力推进税制改革，拓宽地方收入来源，减轻对土地财政依赖中国债务高增长时期的经验年通货膨胀年高通胀宏观调控的演变19881993-1994年，中国城市零售物价指数上涨年，中国再次经历严重通胀，这两次通胀经历促使中国宏观经济管理体19881993-1994，创改革开放以来的新高这次通同比涨幅高达这次通胀的主系发生重大调整中国建立了更加独立的

18.5%CPI

24.1%胀与过度宽松的货币政策和财政政策有关，要原因是经济过热和投资膨胀，地方政府中央银行制度，强化了央行在货币政策制政府通过货币发行弥补财政赤字，导致货和企业大量举债投资，央行货币投放过多定中的作用，同时加强了对财政赤字的管币供应量过快增长这次通胀冲击对居民为应对通胀，国务院实施十六条紧缩政理和约束这些改革为后来中国经济的长生活造成严重影响，也成为年社会策，对金融秩序进行整顿，通胀逐步得到期稳定增长奠定了制度基础1989动荡的经济背景之一控制财政赤字货币化的约束《中华人民共和国人民银行法》第条明确规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券29这一条款建立了央行与财政的防火墙，防止政府通过央行直接融资方式弥补财政赤字，是中国金融体系的重要制度保障这一规定是建立央行独立性的关键举措央行独立性是指央行在制定和执行货币政策时能够不受政府直接干预的程度较高的央行独立性有助于维持物价稳定，减少通胀风险研究表明，央行独立性较高的国家通常通胀率较低且经济较为稳定中国通过法律形式确立央行不直接融资财政赤字的原则，大大增强了货币政策的独立性和有效性财政货币政策协调-逆周期调节风险防控动态不一致问题在经济下行期，财政政策和货币政策在繁荣时期，财政和货币政策则需协财政与货币政策协调面临的主要挑战往往协同发力，财政政策通过增加支调收紧，防范经济过热和资产泡沫是动态不一致问题政府可能承诺实出或减税刺激总需求，货币政策则通财政政策减少赤字甚至可能实现盈余，施负责任的财政政策，但在压力下又过降低利率、增加流动性支持实体经货币政策则提高利率、减少流动性，回到扩张性政策，迫使央行适应这济这种协同作用能够放大政策效果，共同削峰，防范系统性风险种不一致性会削弱央行信誉，降低政帮助经济更快恢复策效果年，面对资产价格上涨和通2010-2011例如，年国际金融危机爆发后，胀压力，中国财政政策减少赤字，货解决动态不一致问题需要建立制度化2008中国实施万亿财政刺激计划，同时人币政策连续加息和提高存款准备金率，的财政规则和独立的央行地位，形成4民银行大幅降息并多次降低存款准备共同发挥了稳定经济的作用长期稳定的预期，增强政策协调的可金率，两种政策协同作用，有效对冲信度和有效性了危机冲击货币政策动态不一致案例政策宣布央行承诺实施紧缩政策控制通胀，政府承诺实施财政纪律，市场形成预期如1994年中国宣布实施适度从紧的货币政策和紧缩性财政政策，应对高通胀政策执行初期严格执行，但随着经济增长放缓和就业压力增大，政府面临政治压力，开始松动财政约束，增加支出或减税如1998年亚洲金融危机后，为应对经济下行，中国实施积极财政政策，扩大财政赤字央行适应央行面临两难选择坚持原承诺可能导致经济衰退加深，引发金融风险；适应财政政策则意味着放弃原承诺，可能损害央行信誉大多数情况下，央行不得不协调配合信誉影响动态不一致反复出现会损害央行政策信誉，使未来政策效果减弱，公众将不再相信央行承诺，预期难以锚定，政策传导受阻赤字货币化的后果通胀预期强化物价持续快速上涨，预期难以锚定实际铸币税收入下降通胀加速，货币需求下降，铸币税收益减少货币制度崩溃风险极端情况下导致货币体系完全失效赤字货币化是指中央银行直接或间接为政府财政赤字提供资金，本质上是通过创造货币来弥补财政缺口历史经验表明，持续的赤字货币化往往导致严重的通货膨胀，甚至引发恶性通货膨胀通胀初期，政府能够获得所谓的铸币税收入，即通过货币发行获得的实际购买力但随着通胀预期形成，公众会减少货币持有，增加支出速度，导致货币流通速度加快，进一步推高物价这形成恶性循环通胀加剧货币需求下降政府需要发行更多货币获得相同实际收入通胀→→→进一步加剧极端情况下，如津巴布韦、委内瑞拉等案例，可能导致货币完全失去功能，经济被迫美元化或回到物物交换状态公共债务风险化解国际经验玻利维亚案例调整国有资源价格世纪年代，玻利维亚曾经历严重的恶性通胀和债务危机玻利维亚改革的核心措施之一是大幅提高国有企业产品和服2080年，杰弗里萨克斯教授设计了著名的震撼疗法稳定计务价格，特别是能源价格在危机前，政府对能源等基础产1985·划，通过一系列果断措施成功控制了通胀和债务问题品实行严重低于成本的价格管制，导致巨额财政补贴和资源浪费严格限制中央银行向政府提供信贷改革中，政府将汽油价格提高了倍，天然气和电力价格也•15成倍增长这些调整虽然在短期内引发了社会抗议，但从根大幅调整国有企业价格，减少补贴•本上减轻了财政负担，同时提高了资源使用效率价格改革实施统

一、现实的汇率•与其他措施配合，使玻利维亚财政赤字从的迅速降GDP25%控制政府支出，停止非生产性支出•至约，为稳定局面奠定了基础4%这一方案虽然在短期内造成了经济收缩和社会压力，但很快这一经验表明，面对严重债务危机，有时需要采取果断的结控制了恶性通胀，为经济恢复创造了条件构性改革措施，而不仅仅是短期融资缓解债务交换及创新解困模式债转股债务重组债务换自然环境债转股是将债权转换为股权的金融操作，是化解债务重组包括延长期限、降低利率、减免部分本债务换自然是一种创新的债务处理方式，债权国企业债务风险的重要手段在公共债务领域，政金等方式国际上，许多高负债国家通过与债权同意减免部分债务，条件是债务国将相应资金用府可以将对国有企业的债权转为股权，减轻企业国或国际组织协商，实施债务重组，减轻债务负于环保项目这种模式既减轻了债务负担，又促债务负担，提高企业财务韧性同时，政府也可担如巴黎俱乐部框架下的主权债务重组，帮助进了环境保护如1987年玻利维亚与保护国际组以鼓励金融机构对有发展前景但暂时困难的企业许多发展中国家走出债务困境织的协议，减免650万美元债务，用于热带雨林实施市场化债转股保护•根据债务人实际能力调整偿还条件•减轻债务方短期还款压力•通常附带经济改革条件•减轻债务负担的同时促进可持续发展•使债权人有机会分享企业未来成长•需要债权人集体行动•获得国际社会更广泛支持•需要完善的评估和退出机制•需要完善的监督和评估机制中国公共债务的法制框架《预算法》地方政府债务管理条例行政约束机制2014年修订的《预算法》是2023年国务院发布《地方政中国建立了一系列行政约束规范中国政府债务管理的基府债务管理条例》，这是中机制，包括地方政府债务限本法律该法明确规定地方国首部专门规范地方政府债额管理、债务风险评估预警、政府只能通过发行政府债券务管理的行政法规条例系债务风险约谈、党政领导干方式举债，且必须纳入预算统规定了地方政府债务管理部问责等这些机制形成了管理；同时规定了政府债务的基本原则、举债方式、预多层次的约束体系，通过行限额管理制度，要求各级政算管理、风险防控等内容，政手段强化地方政府债务管府债务不得超过全国人大或为地方债务管理提供了更加理的刚性约束地方人大批准的限额详细的制度规范监督评价体系建立健全政府债务信息公开制度和社会监督机制要求地方政府定期公开债务规模、结构、用途等信息；同时加强人大、审计、社会公众对政府债务的监督，形成多元监督格局，提高债务管理透明度转移支付与财力协调中央对地方转移支付是弥补地方财政缺口的重要渠道，也是实现区域协调发展的关键工具中国的转移支付体系主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类一般性转移支付以均衡地区间基本财力为主要目标，资金使用由地方自主决定；专项转移支付则针对特定领域或项目，具有明确的政策导向性在实践中，中央转移支付既要注重补位——弥补地方财力不足，保障基本公共服务均等化；又要避免越位——过度干预地方自主权，造成资源配置低效近年来，中国不断优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，增强对欠发达地区的支持力度，促进区域协调发展和共同富裕同时，也在探索建立以绩效为导向的转移支付制度，提高资金使用效益中国外债与国际合作一带一路建设自2013年提出一带一路倡议以来，中国通过政策性银行、丝路基金等渠道，为沿线国家提供大量贷款和投资，支持基础设施建设截至2022年，中国对一带一路沿线国家的投资和融资累计超过8000亿美元这些资金有力促进了当地经济发展，但也引发了对部分国家债务可持续性的担忧国际债务减免中国积极参与低收入国家债务减免国际合作，支持G20暂缓最贫困国家债务偿付倡议（DSSI）和共同框架据统计，中国已对73个发展中国家实施了近300亿美元的债务重组或减免，成为支持发展中国家债务可持续的重要力量在债务处理方面，中国坚持共同、协调、可持续原则，主张商业和官方债权人公平负担可持续发展融资中国正积极转变对外融资模式，从传统的贷款方式向更加多元化、可持续的融资方式转变这包括增加无偿援助比重、鼓励商业投资、推动PPP模式、发行可持续发展债券等特别是在非洲，中国推动设立中非发展基金、中非产能合作基金等，支持当地产业发展和创造就业，增强自主发展能力财政缺口、债务与金融稳定政府债务风险财政可持续性受损，信用评级下降银行体系受冲击资产质量恶化，流动性紧张，资本不足金融市场动荡债券价格暴跌，利率飙升，风险溢价扩大实体经济受损4融资成本上升，信贷收缩，经济衰退政府债务危机与金融稳定密切相关，两者之间存在强烈的互动和反馈机制当政府债务风险上升时，持有大量政府债券的银行资产质量会恶化，资本充足率下降，同时政府救助能力减弱，增加银行系统性风险反过来，当银行系统面临风险时，政府可能需要提供救助，增加财政负担，进一步恶化政府债务状况欧洲主权债务危机是这种互动的典型案例2010-2012年，希腊等国债务问题引发金融市场动荡，导致银行融资困难、资产减值；而政府救助银行又加重了财政负担，形成恶性循环这一经验表明，防范系统性金融风险必须同时关注政府债务和银行体系健康状况，两者缺一不可数据展示中国财政赤字与债务（历年）世界各国债务危机启示1拉美债务危机（1980年代）20世纪80年代初，从墨西哥开始蔓延的拉美债务危机，导致该地区经济陷入失去的十年危机主要源于过度举债支持经济增长，以及国际环境急剧变化（美元升值、利率上升、大宗商品价格下跌）拉美危机表明，过度依赖外债和短期债务的发展模式高度脆弱，容易受到外部冲击2希腊债务危机（2009-2018）2009年爆发的希腊债务危机是欧洲主权债务危机的核心危机前，希腊政府长期依靠债务支撑高福利和公共部门开支，同时财政数据造假掩盖真实状况当危机暴露，市场丧失信心，希腊融资成本飙升，被迫接受欧盟和IMF救助，实施严厉紧缩政策，导致经济萎缩25%，失业率高达27%3日本高债务但相对稳定日本政府债务率超过250%，是全球最高，但并未引发市场恐慌这主要因为日本债务几乎全部为内债且主要被本国居民持有，国内储蓄率高，通缩环境下实际利率虽低但仍为正，以及强大的出口实力和国际资产日本经验表明，债务结构和宏观经济基本面对债务可持续性至关重要未来趋势预判改革与风险防控新举措税收制度改善1优化税种结构，拓宽税基，提高征管效率债务透明度提升完善信息公开，加强社会监督，杜绝数据造假财政责任制加强3建立财政规则，落实终身责任，严格问责制度面对日益复杂的财政挑战，各国正在积极探索改革与风险防控的新举措在税收方面，数字经济税收、环境税等新型税种逐步建立，有助于适应经济结构变化，拓宽税基同时，大数据、人工智能等技术在税收征管中的应用，大幅提高了征管效率，减少了税收流失债务透明度是防控风险的关键许多国家正在加强债务信息公开，建立统一的债务数据库，将或有负债纳入监测范围，提高债务管理透明度此外，健全的财政责任制也越来越受到重视，包括建立跨年度的财政规则、设定债务上限、实施财政风险评估和压力测试等，增强财政政策的约束性和可预见性中国特色财政债务协同发展路径—投资与风险平衡发挥准财政工具作用完善现代财政金融体系对基础设施投资保持合理规模，同时强化项目收益合理利用政策性银行、国家开发银行等准财政工具，深化财税体制改革，优化政府间财政关系，增强财评估和风险管控，实现发展需求与风险防范的平衡支持重大战略和关键领域发展这些机构以市场化政可持续性同时加强财政与货币、产业、区域等创新投融资机制，通过政府和社会资本合作等模式，方式运作，同时服务国家战略目标，能够在财政资政策协调，形成政策合力，提高宏观调控效能，为分散风险，提高投资效率源有限情况下提供额外政策支持经济高质量发展创造良好环境中国正在探索具有自身特色的财政-债务协同发展路径一方面，坚持积极财政政策与稳健货币政策配合，保持经济平稳运行；另一方面，加强政府债务全口径管理，防范化解系统性风险这一路径既吸收了国际经验，又立足中国国情，着力解决发展中的主要矛盾，服务现代化建设大局主要结论财政缺口不可回避合理债务促进经济增长财政缺口既是经济发展过程中的客观现象，适度规模的公共债务能够促进经济发展，也是宏观调控的重要工具但超出阈值将带来风险短期缺口有助于逆周期调节债务用于生产性投资具有正效应••2结构性缺口需通过深化改革解决债务结构和管理水平至关重要••关键是控制在合理范围内需把握债务与增长的平衡点••政策协同与国际合作风险防控与体制创新并重加强财政、货币、产业等政策协同，参与既要建立健全风险防控机制，又要通过体全球债务治理制创新增强发展动力政策配合形成合力完善法制约束，加强监督问责••推动国际规则完善优化资源配置，提高使用效率••共同应对全球挑战创新融资模式，拓宽资金渠道••讨论与互动当前中央与地方财政分担中的新难题随着经济新常态下增长放缓，地方政府税收增长乏力，而民生、环保等支出压力却在增加同时，土地财政可持续性降低，传统融资模式面临转型如何在保障地方政府发展能力的同时，防范债务风险，是当前财政分担关系中的重要挑战学生思考财政缺口长期化怎么办？针对财政缺口长期化趋势，可从以下方向思考对策一是优化收入结构，拓宽税基，提高征管效率；二是加强支出管理，建立绩效导向的预算体系；三是加快推进经济结构调整，培育新的增长点；四是建立更为科学的政府间财政关系，明确事权与支出责任公众参与财政决策现代财政治理越来越强调公众参与的重要性参与式预算、预算听证会、财政信息公开等机制，有助于提高预算编制的科学性和民主性，增强财政透明度和公众监督力度，从而提高财政资金使用效率，减少浪费，缓解财政压力参考文献与延伸阅读类别文献名称作者/机构主要内容国际报告《中国债务可持续国际货币基金组织分析中国政府债务性报告》状况及可持续性教材《公共财政学》哈维·S·罗森公共财政基本理论与政策分析学术论文《债务与经济增长》莱因哈特与罗格夫探讨债务与经济增长的关系及阈值政府文件《地方政府债务管中国国务院规范地方政府债务理条例》管理的法规研究报告《全球债务监测报世界银行全球债务最新趋势告》与风险分析除上述主要参考文献外，学习财政缺口与公共债务问题还可以关注财政部、人民银行等部门发布的政策文件和统计数据，以及国内外主要财经媒体的相关报道同时，建议阅读诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁格曼、约瑟夫·斯蒂格利茨等经济学家关于债务与财政政策的著作，以拓宽视野，深化理解。