基本农田保护制度与生态环境保护制度的比较与借鉴

基本农田保护制度与生态环境保护制度的比较与借鉴生态环境保护一一以质量改善为核心

4.

2.2《“十三五”生态环境保护规划》中明确了“以实现环境质量的改善为核心”的生态环境保护总目标努力实现低碳环保、降低污染物排放总量、有效控制风险等目标，生态的建设与保护要能够适应全面建成小康社会的需要同时，《规划》还从空气、水、土壤、污染物排放等方面对主要环境质量指标做出了规定，例如地级及以上城市空气质量优良天数比率要从年的上升到以上，地表

201576.7%80%水质量劣类水体比例要下降到以下等等总的来说，就是要让生态环境质量得到提高，使我国的V5%国家治理能力在生态领域再上一个台阶保护原则

4.3基本农田保护原则一一优先保护

4.

3.1“永久基本农田”概念的提出意味着我国将基本农田的保护放在了第一位以前耕地保护中虽然有耕地总量动态平衡制度，但占用的多是优质耕地，补充的则是劣等耕地，不能很好的保护耕地质量而永久基本农田是无论怎样都不得改变用途的基本农田，切实保护了优质基本农田保护原则主要包括以下四个

一、优先保护原则我国基本农田保护过程中，向来采用优先保护的原则，做到数量与质量“两手抓”，并以划定永久基本农田的方式进行保护，维护好国家粮食安全为了更好地适应经济发展,基本农田保护需要做到经济发展的统筹和协调、乡村振兴与环境保护的协同推进

二、严格管控原则对占用、转用基本农田的行为进行严格管控，加强基本农田用途管制，建设用地布局应与基本农田保护区相协调

三、补建结合原则加强土地综合整治力度，加大土地整治专项资金的投入，组织中低产田改造和高标准农田建设，提高其生产能力完善基本农田占补平衡制度，建设基本农田后备区

四、权责一致原则发挥出政府在基本农田保护中的主体责任和优势条件，完善激励机制，将保护工作成果纳入干部绩效考核，让基本农田保护实现权责统一生态环境保护原则一一保护与建设并举

4.

3.2我国的生态环境保护一向是坚持建设与保护的“两手抓”，一手抓经济建设，一手抓环境保护,允许在自然环境的承载范围之内进行适度的经济开发，其四项保护原则具体如下

一、生态保护与环境建设并举原则在不断推进生态环境建设的同时、仍要坚持“预防”的第一位作用，防范与治理相结合，把一些地区边生态建设边破坏生态的局面转换过来

二、防治污染与生态保护并重原则区域的环境污染可能会造成生态环境被破坏的结果，而生态环境破坏反过来也会造成区域的环境污染，二者是互为条件、相辅相成的，应该统一对污染防治和生态保护工作进行规划，将二者进行融合，让环境保护的城乡一体化成为现实

三、统筹兼顾与合理开发原则要把环保与开发置于全局来考虑，协调各方我国一直坚持“在保护中开发，在开发中保护”经济发展如果罔顾自然规律势必会遭到来自自然界的惩罚，开发与保护需要做到统筹兼顾，既要看到眼前利益，也要看到长远发展，不能局限于一时的蝇头小利而牺牲环境，造成更大的损害

四、谁开发谁保护原则使用者必须对自己的行为承担责任，耍拥有权利就要承担义务，开发有保护义务，破坏有恢复义务，使用有付费义务必须明确生态环境开发与保护中的权与责，使用法律等手段来维护良好的生态环境从以上两个制度的保护原则可以看出，我国基本农田保护更加侧重于保护，强调先保护再建设,因为优质耕地具有不可再生性，一旦占用无法再恢复原状，需要通过划定永久基本农田的方法留住优质耕地，保障国家粮食安全的可持续性而生态环境保护则坚持保护与建设并举，允许在一定范或标准内的生态损害，因为生态系统具有自我调节能力，如果在生态系统的承载限度内有保护、有节制的开发，对生态环境造成的影响不会太大基本内容

4.4基本农田保护制度内容

4.

4.1基本农田保护制度的具体内容可以分为八个方面，如下图所示:

4.1图基本农田保护制度体系

4.1制度的具体内容如下（）基本农田保护规划制度该制度指的是基本农田要有统一的规划，政府部门在制定土地利用1规划过程中，做到统筹兼顾，合理布局，确定基本农田的整体布局以及数量、质量的安排（）基本农田保护区制度该制度是以乡（镇）为单位，严格按照法律法规的规定，设立保护区，2对基本农田采取特殊的保护，并将保护区进行公示（）占用基本农田审批制度该制度是指任何单位和个人不得随意变更、占用已经划定的基本农3田保护区一些重点建设项目在建设过程中必须占用基本农田，需要转用或征用基本农田的，须得到国务院批准禁止运用改变土地总体规划的方法来征占基本农田，通过严格的审批加强管理（）占补平衡制度这一项制度是指，在基本农田被占用后，需重新补划同质等量的耕地进基本4农田保护区，以保证该行政区内基本农田面积不少于土地利用总体规划规定的面积，从而达到质与量的总体平衡，有效的防止了经济建设对基本农田的挤占（）禁止破坏和闲置制度该制度是指任何单位或个人，在保护区内进行任何破坏活动都是被5禁止的，如采石、采矿等同时林果业和养鱼业也不得在基本农田内进行，并规定不得出现闲置的情况一旦造成田地的荒废，其生产能力便难以保障和维系（）基本农田保护责任制度该制度是指将基本农田保护工作成果纳入县级以上地方政府领导的6干部政绩考核中去，将保护责任以签订保护责任书的途径落实到人以及每一个地块上（）基本农田监督检查制度该制度是指土地、农业及其他相关部门与地方政府共同组成检查小7组，定期监督和检查基本农田的保护情况（）地力建设和环境保护制度该制度是指要把用地与养地相互结合，培肥地力，地方各级农业8主管部门应积极向农户推广先进生产技术，加强基本农田的生态环境建设，防止基本农田的水土流失和土壤污染生态环境保护制度内容

4.

4.2生态环境保护制度体系则以环境法律制度、环境管理制度、环境经济制度和公众参与制度为主,各个子制度又自成体系，形成了一个较为庞大的制度树，生态环境保护制度的内容可表示为下图所示

4.2生并旧保护环顺济利度环境停妒法耳阊喇1度撑污31环患公开环心晌阡价IV岐大气再奥明梯去撵色田女环淞总秘•=jga^水有丽治法治四炮罐冏北8正金环保公众听证会环iMM髀饰去捧活书a与许可证制度津色留整脩众科e破百IMtft污染伤力法推可收色与环境院制度公众z决策面!固博g污师阊际等去丽犯制度1rag灼甲金企业社会责任自然用户区条例崩5总删K生加到田环评公众”环境缢用餐题法城市环03沿便旋*考核制度好色保母SMI行£5态■■□用■4UH即目标贵任初#♦♦梅港有惶使用曾3Mer*环twwBUfawr环境法律制匣环阍品护技术政篥图生态环境保护制度体系

4.2环境法律制度的基石是宪法中对保护和改善环境做出的规定，主体部分由各单独的专门环境法组成，同时辅以国际环境保护的相关条约，它是由环境相关的法律法规、制度条款组成的综合性的环境保护法律体系根据不同的领域制定与之对应的专门法，树立了环境目标，划分了利益相关者的权责，并落实相关管理机构以及资金、监督和检查的各项机制环境管理制度是进行环境管理的行政、经济和技术手段的总和，只是上升到了法律范畴，充实了环境法律法规、部门规章的不足之处有的环境管理制度以法律的形式存在，如环境影响评价制度，有的以行政法规或部门规章的形式出现，如“三同时”制度，也有的只是以有关法律条文为依据，如环境规划制度环境经济制度是政府通过改变成本和效益，进而影响行为人选择的一种政策手段，最终达到有助于环境改善的目的，这需要法律制度的支持，具有间接强迫性经济手段可以分为创建市场和利用市场两种类型，包括交易许可证、补贴、环境税、排污收费等环境经济制度使用经济刺激手段是将建设效益与环境管理行为联系起来，通过市场自身的配置，让建设主体拥有自主选择权，在主题追求最低成本的过程中完成环境管理行为，从而实现资源的最佳配置公众参与制度是公民以及公民代表依据法律所规定的权利和义务有序参与到环境管理行为中，自发保护环境的制度，公众有权参与环境立法，对环境执法享有监督权，并能以公益诉讼的方式提起环境诉讼，在环境政策的决策过程中可以直接影响决策结果这是推动环保可持续发展的重要力量之一，因为生态环境具有公共性质，环境问题会影响到几乎所有公众的利益，因此公众基于对自身利益的关心，会大大提高参与环保活动的积极性下表是对上文差异性比较的总结

4.1表基本农田与生态环境保护制度的差异性比较

4.1项目基本农田保护制度生态环境保护制度多重客体水资源、土壤资源、生保护客体单一客体基本农田物资源以及气候资源等质量要求低碳水平、污染物排放保护目标数量要求占耕地面积80%总量、环境风险生态保护与环境建设并举防治

1.

2.优先保护.严格管控L2保护原则污染与生态保护并重统筹兼顾、

3.补建结合权责一致

3.

4.合理开发.谁开发谁保护4

①保护规划制度

②保护区制度

③占用审批制

①环境法律制度

②环境管理制度度

④占补平衡制度

⑤禁止破坏和闲置制度

⑥制度内容保护责任制度

⑦监督检查制度

⑧地力建设和

③环境经济制度

④公众参与制度环境保护制度基本农田与生态环境保护制度的互鉴5通过上文对两个制度的相似性和差异性分析，我们发现两个制度本身还存在一些问题和不足为进一步完善基本农田与生态环境保护制度，我们首先希望以二者相互借鉴的方式，引入对方的优点来改进自身的短板可将基本农田保护的占补平衡制度引入到生态环境保护中去，将生态环境保护中的公众参与制度、经济刺激手段引入到基本农田保护中来生态环境保护也需要“占补平衡”

5.1占补平衡政策，有效地降低了因建设用地的扩充对基本农田所造成的损失，在基本农田被占用以后，需要补划同质同量的耕地为基本农田，实现“占”与“补”的平衡，保证了基本农田在数量和质量上的总体平衡这是基本农田保护工作中的重要组成部分然而，生态环境因生产或生活的需要被破坏以后，也可以像基本农田保护那样去实现“占补平衡”，补偿具有相同生态服务功能的环境于其中，例如通过植树造林活动，对损失的林地予以补偿;通过修建绿化带，对硬化的城镇道路进行生态补偿；良好的湿地、优质的草地等被破坏后补建相同面积或质量的湿地、草地，实现生态环境的动态平衡生态环境的“占补平衡”实践，需要根据不同的环境条件采取不同的对策第一，在城镇化发展速度较快的区域要加强“城市绿带”和“生态走廊”的建设，利用开展缓冲带等生态补偿区的方式实现生态环境的保护，降低城镇化的进程对生态环境造成的破坏第二，在大规模农业生产区推进农业景观建设，合理规划耕地布局，打造农业生态景观区，实现农业生产和环境保护的共赢第三，在以坡耕地为主的丘陵山区，耍平衡好生态用地和耕地的关系，合理镶嵌林草地于其中，避免耕地连片式布局，从而达到水土保持和生物多样性保护的目的第四，在一些生态环境比较脆弱的地区，耍降低开发强度，补充林地、草地，推进生态补偿区建设，补偿损失的生态服务功能基本农田保护应提高公众参与程度

5.2在我国生态环境保护的法律法规中，规定了除国家之外，公民、各企事业单位以及其他经营者也具有保护环境的义务，公众有权参与环境立法，对环境执法享有监督权，并能以公益诉讼的方式提起环境诉讼，在环境政策的决策过程中可以影响决策结果，形成了“环境保护，人人有责”的良好局面，公众普遍参与到环境保护行动中去，为我国的环境保护作出了积极贡献然而，基本农田保护的责任主体，在我国的官方认定中却只有一个，那就是政府，这就使得政府在基本农田保护工作中需要投入大量的人力、物力、财力，监管面临不小的难度和压力倘若基本农田保护也能借鉴环境保护中的公众参与制度，那么，基本农田保护会得到更人的群众基础，会大大降低政府关于基本农田保护的人力、物力和财力，达到群众监督的作用，基本农田保护也会取得更好的效果具体措施一是加强宣传教育，提高公众对基本农田保护重要性的认识，引导公众自觉参与到基本农田保护的行动中来；二是完善相关法律法规，对公众参与基本农田保护的政策制定、执法监督、制度落实的行为赋予法律的保障基本农田保护应加强经济手段

5.3我国目前对基本农田的管控采用的是命令控制性手段，这种方式在管理上会给政府带领很大的难度，产生较大的财政压力，另一方面，过紧的管制也会使得市场秩序被破坏，土地利用效率降低而生态环境保护中，除了政府的行政手段之外，还有效的运用经济手段，通过经济补贴、减税免税等措施，大大提高了公众参与生态环境保护的积极性，并且取得了良好的效果，政府也因此减轻了环保的压力为此，在我国的基本农田保护中，政府可以借鉴生态环境保护中所运用的经济手段，通过税收优惠、经济补贴、农业技术支持、农产品市场开拓等方式方法，对参与基本农田保护的个人或集体给予相应的经济补偿或利益支持，避免一味的采用行政管制的手段，从而更好的调动公众的积极性,激发出市场主体的活力，发挥出市场的资源配置作用而政府，只需要制定好相关政策，维护好市场秩序，平衡好公众利益即可国外耕地与环境保护制度建设对我国的借鉴意义6我国虽已建立起了耕地与环境保护制度体系，但相较于发达国家还存在不足，下文从政策体系和耕地生态补偿的角度，以国外好的思路和做法为完善我国的基本农田保护制度和生态环境保护制度提出建议完善耕地生态保护政策体系

6.1英国是典型的人多地少国家，世纪年代以来，通过建立城市绿化带，实施了环境保护农业政2080策，防止城市过度扩张，减少建设占用耕地，保护环境，重视农村景观保护我国耕地生态保护体系虽初见端倪，但并不完善，需要进一步改进首先要明确发展理念，以生态文明理念来引导耕地的生态保护，正确的思想指导是推动耕地与农业可持续性发展的动力，要将生态发展理念全方位渗透到耕地利用保护中，以期缓解二者之间长期存在的矛盾；其次是要完善耕地保护激励体系，耕地生态保护应该多运用经济手段而不是一味使用行政手段，通过管制与激励手段的并行，实现权责的有机结合，例如在政府业绩考核指标中加入耕地生态保护效果、对农户进行耕地生态经济补贴等方式能提高工作人员和农户的热情，更好更快的达到预期目的建立耕地生态补偿模式

6.2“土地保护性储备计划是美国耕地生态补偿实践中的一项理想措施，政府通过各种环境指CRP”标和环境效益最大化来确定补偿对象这种补偿模式包含两个方面的内容一是租金补贴，二是进行退耕的成本补贴在补贴过程中，为了尽可能地降低农田被占用率，除了在税收方面有所优惠甚至减免，美国政府还实施了购买和转让发展权的制度，限制农用地转为非农建设用地这样的耕地生态补偿让美国农业经济与环境保护得以协调发展世纪年代，德国出台了一系列农业生态补偿政策，以政府购买为主要补贴方式发展有机农2090业的农民必须严格按照农业生产的要求和标准使用农业用地，其中药物和化肥被限制在农业生产中，同时设立了有机农业协会对一切生产行为负责此外，政府将补贴农民和企业实施环保措施的额外成本，并为农民提供免费的技术培训，帮助农民和企业开辟有机产品的销售渠道政府还引导社会资本资助有机农业的基础设施建设，减轻了政府的财政压力，耕地质量得到改善我国基本农田和生态环境保护现状与上世纪年代的欧美等国相似，可以借鉴国外一些好的思路60和做法第一，要转变生产方式，对基本农田进行数量、质量与生态三合一的保护，明确土地利用方式，限制农药的使用，政府加大对有机农业的补贴支持，分摊农民发展有机农业的成本，提高农业竞争力第二，针对不同的补偿主体制订不同的补偿标准，如补偿主体不局限于政府，可以将民间社会团体也引入其中，多方力量协助开展，减轻政府补贴压力第三，完善配套的法律法规，通过法律约束被补偿的对象，保障补偿的合理性，同时提高公众的基本农田保护和环境保护意识结论目前，我国的基本农田保护制度和生态环境保护制度仍处于初期阶段，还存在一些问题，彼此间也存在一些矛盾，这要求我们在今后的发展中要不断完善基本农田保护制度和生态环境保护制度体系建设本文通过对两项制度的相似性与差异性进行了比较分析，分析了它们在保护主体、管理机制和制度变迁方面的相似性，以及在制度的保护客体、保护目标、保护原则、基本内容方面的差异性，得出相关结论基本农田保护中的占补平衡制度可以借鉴到生态环境保护中去，将生态环境保护中的公众参与制度、经济刺激手段引入到基本农田保护中来此外，本文还借鉴了国外较为完善的耕地与生态环境保护制度，对于完善我国的耕地生态保护政策体系和建立耕地生态补偿模式提供了一些比较好的思路和做法后记本论文经过王文侠导师多次细心而专业的指导，论文前后也经过了多次的修改，老师每一次的指导，都让我受益匪浅，在此，对王文侠老师在论文写作过程中给予本人的帮助和指导表示由衷的敬意和诚挚的感谢与此同时，我也要感谢中国农业大学网络教育学院为我提供的这次学习机会，让我在理论学习、综合实践、道德修养等方面都有了进步和提高参考文献［］张勇.制度的定义和作用及其对发展的意义——兼论马克思的制度观与发展观［］经济学1J.家,201704:21-

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6..

2.1制度，指的是特定条件的政治、经济、社会等多方面综合形成的办事规程或行动准则，也包括公众遵守的规则或者社会经济的运作模式，例如法律制度、经济制度等，社会各个部门都有自己的规则，因此形成不同的制度，制度设立的目的是为了让各项社会工作有条不紊的达到预期目标制度从比较狭义的角度来解释可仅指国家法律、行政法规、条例、规章等，具有指导性和约束力，由国家强制力保障实施，要求所有成员按照制度的规则办事或者行动，例如环境管理制度、土地招拍挂制度等本文所指制度采取第二种狭义的解释基本农田保护制度

2.2基本农田的含义是为满足某一时段内人口、社会、经济的发展对农产品产生的需求，保证不会被任何方式占用或用作他途的耕地，通常来说，基本农田拥有更杰出的田间水工设施条件，土地质量也优于一般耕地对基本农田的保护意味着对耕地的保护，也是对国家粮食安全的保护，建立基本农田保护制度的目的和意义就在于此我国的基本农田保护制度，具体包括“基本农田保护规划制度、保护区制度、占用审批制度、占补平衡制度、禁止破坏和闲置制度、保护责任制度、监督检查制度、地力建设与环境保护制度”八个方面的内容这些内容从基本农田的数量保护和质量保护两个层面展开，与我国经济发展同步形成其理论基础主要为稀缺理论、人地关系协调理论以及粮食安全理论生态环境保护制度

2.3如果说耕地是粮食生产必须具备的物质基础，那么生态环境对于人类就像耕地对于粮食，是满足人类生产生活条件必须具备的物质基础，它是关系人类生存与未来发展进步的种种天然因子和人为因子的总和随着经济的快速发展，人类的生产生活对资源需求也越来越大，环境问题已然成为制约人类可持续发展的重要因素自年颁布第一部环保法以来，我国前后修改和制订了一整套有关环境资源和环境保护的法律1979法规，我国的环境保护制度一步步从零开始，从不完善到如今“最严格”，建立了以环境法律制度、环境经济制度、环境行政制度、公众参与制度为主的环境保护制度体系其理论基础主要为生态系统平衡理论、可持续发展理论以及生态安全理论基本农田与生态环境保护制度的相似性3这两项制度都是由多个法律、法规及政策构成的制度体系，同为制度不免具有一些相似之处下文从制度的保护主体、管理机制、制度变迁这三个方面，对基本农田与生态环境保护制度的相似性做了分析保护主体

3.1基本农田保护主体

3.

1.1国务院于年、年先后在关于土地管理的下发文件中表示“地方各级人民政府有责任保护20042006好并合理利用土地，各省级人民政府对此承担主要责任”这也说明了在官方的认定中，地方各级人民政府是唯一的基本农田保护责任主体然而有很多学者对这种观点持否定的态度，他们认为农田的使用者在享有基本农田使用权的同时、应当承担相应的保护基本农田的义务，不能仅由国家承担保护责任因此，国家、农户和集体经济组织都可作为基本农田的保护主体生态环境保护主体

3.

1.2年月日我国新《环保法》正式开始实施，其中第条明确规定了“本行政区内的环境2015116质量由地方各级人民政府负责”同时，此法还规定了各公民、各企事业单位和其它经营者也具有保护环境的相关义务我们可以从法条看出，国家认定了环境保护的三大主体分别为公民、企业和政府，其中，政府在三大主体中占主要地位，对环境质量负主体责任根据上述两个保护主体的描述，我们可以知道，基本农田保护和生态环境保护都具有不止一个保护主体，但最核心的主体都是各级人民政府，他们对保护工作负主要责任，个人和集体也都参与保护工作管理机制

3.2横向管理

3.

2.1我国基本农田保护制度和生态环境保护制度的管理由立法、执法和司法三大体系组成全国人民代表大会负责立法监督，如制定《土地管理法》《环境保护法》等，辅以国务院制定的行政法规,如《基本农田保护条例》，共同构成了对基本农田与生态环境保护的立法管理；行政执法方面由地方各级人民政府保障实施，自然资源和环境保护主管部门对执法进行统一监管；司法方面由各级人民法院受理相关行政诉讼以保障保护制度下公民的相关权利这三个系统彼此相对独立，但在实施过程中又相互联系，共同构成了对基本农田保护制度和生态环境保护制度的横向管理体系纵向管理

3.

2.2在纵向上，管理机构从中央到地方分为了几个层次基本农田保护分为国家自然资源部耕地保护监督司下设省级国土资源厅耕地保护处、地市级自然资源规划局耕地保护处、县级国土资源主管部门及乡镇级国土资源部门；生态环境保护分为国家环保部下设省级环保厅、地级环保局、县级环保局和乡镇环保办公室你可以看到，两个制度的纵向管理都是由国省市县乡这样的层次构成,结合上文中的横向管理分析，可以看出基本农田保护制度和生态环境保护制度在管理机制上呈现了高度相似横向管理与纵向管理也并不是彼此相对，而是在二者之间同时还形成联合，形式上不同，但内容上彼此紧密相联例如生态环境保护制度管理在立法和执法方面实现了纵向和横向的结合制度的变迁

3.3供给主导型变迁一一基本农田保护制度

3.

3.1对于我国的基本农田保护，政府提供了绝大多数相关政策、法律、法规，制度实际上是政府供给的产品改革开放后到年间，由于经济建设快速发展造成耕地大量流失，这一现象引起了中央政府1985的注意，也因此建立了基本农田保护制度；年间，《土地管理法》的出台有效遏制了耕地被1985-1991占用情况的出现，也加强了对基本农田的保护力度；年间，虽然经济发展使得耕地占用量有1992-1997所增加，但政府及时颁布的基本农田保护条例再次抑制了耕地占用增加的势头从以上制度变迁路径可以看出，我国基本农田保护制度的变迁的根本驱动因素是政府供给的基本农田政策，在我国土地市场不发达的背景下，供给导向转变是制度变迁的主要途径强制型制度变迁一一生态环境保护制度

3.

3.2我国绝大部分有关环保的制度是政府在计划经济条件下产生的，政府直接通过行政手段进行环境管理在实施保护制度时，由政府确保执行，例如人为污染源排放到环境中的浓度或总量有限的规定，不符合企业的标准将直接关闭采取强制手段让企业“主动达标”一些民间社会团体也为生态环境保护建立过一些制度，然而由于力量薄弱，无法保证制度的实施，对生态环境保护制度变迁的影响不大，最终我国环境保护制度的改革还是由政府强制型制度变迁主导从以上的分析来看，供给主导型与强制型变迁有着非常相似的地方事实上，强制型制度变迁属于供给主导型制度变迁，它是由政府政策或法律规定引导制度自上而下的变迁下表是对上文相似性比较的总结

3.1表基本农田与生态环境保护制度的相似性比较

3.1项目基本农田保护生态环境保护相同点各级人民政府、农户、组各级人民政府、公民、企保护主体各级人民政府、个人、集体织业横向管理立法、执法、司法纵向管理从中央到管理机制横向管理+纵向管理地方制度的变迁供给主导型变迁强制型变迁强制型属于供给主导型基本农田与生态环境保护制度的差异性4不同的制度之间最大的差异必然体现在内容上，下文从制度的保护客体、保护目标、保护原则、制度内容四个方面分析了两个制度存在的差异，为制度间相互借鉴、取长补短提供思路和方向保护客体

4.1单一客体的基本农田保护

4.

1.1根据国家相关法律的规定，基本农田保护制度的保护对象为经政府批准确定的农产品生产基地；高产稳产田；水利设施与水土保持良好的耕地；治理、改造的中低产田；城市的蔬菜生产基地;农业科研试验田等从总体上看，我国基本农田保护制度的对象是基本农田，客体比较单一，因此在制定相关制度的过程中更有针对性虽然法律界定了基本农田的范围，但在实践中仍然比较模糊,应该进一步对基本农田的界线进行科学划分，将其与耕地区别开来，以便更好地针对基本农田制定利用和保护政策多重客体的生态环境保护

4.

1.2生态环境包含的内容很多，由水资源、土地资源、生物资源、气候资源等组成，当提到环境保护时，实际上是对水、土地、生物、气候的保护每一个单项都有自己的保护制度，如“大气污染防治法”、“水污染防治法”生态是一个大的概念，基本农田只是生态系统的土地子系统里一个部分，所以在保护客体上显得略为单一，不如生态环境丰富，但也是因为客体单一的原因，制度的制定与实施更具有针对性，有的放矢生态环境保护制度在建立时，体系显得较为庞大，需要兼顾的方面比基本农田保护制度多，体系建立的难度也更大，但由于系统内部联系紧密，新的子制度可以参照已有制度进行建构，子制度彼此间互相借鉴，对制度的完善更为有利保护目标

4.2基本农田保护一一以数量保护为核心

4.

2.1我国《土地管理法》对基本农田保护提出了明确的数量目标，要求各省级行政单位在划定基本农田时，基本农田要达到本地区耕地总面积的以上，该目标也与耕地保护中的亿亩”耕地红线目80%“18标相呼应国土部门提出了五个方面的具体目标一是按照土地利用总体规划的要求，调整基本农田保护区的划定，实现无闲置、无废弃；二是完善基础性的工作，为基本农田建立档案和信息报备制度；三是执行好基本农田占用审批的相关制度，对占用和调整基本农田的情况，须报相关部门进行批准；四是对低产量农田进行改造，加大资金的投入，推进农田水利的基础设施建设，实现基本农田的高产、稳产；五是探索基本农生态补偿机制，改善基本农田的环境质量，促进可持续发展HI。