2025政府养老服务体系构建策略

2025政府养老服务体系构建策略摘要随着我国人口老龄化进程加速，2025年将进入深度老龄化社会，养老服务体系的构建已成为关乎民生福祉、社会和谐与国家发展的核心议题本报告以“问题-原则-策略-保障”为逻辑主线，结合当前养老服务体系面临的现实挑战，从服务供给、人才支撑、科技赋能、城乡协同、多元参与五个维度，系统提出2025年政府主导的养老服务体系构建策略，旨在为应对人口老龄化提供科学路径，让老年人共享发展成果，实现“老有颐养”的民生目标

一、引言人口老龄化背景下养老服务体系构建的时代意义

（一）老龄化形势的紧迫性与养老需求的结构性变化根据国家统计局数据，2023年我国60岁及以上人口达

2.97亿，占总人口的

21.1%，其中65岁及以上人口

2.17亿，占比

15.4%，已进入深度老龄化社会预计到2025年，这一数字将突破

3.2亿，占比超23%，失能半失能老人数量将超过4000万，空巢老人占比达50%以上传统“家庭养老+土地养老”模式在城市化、少子化冲击下已难以为继一方面，421家庭结构（4老人+2父母+1孩子）导致家庭照护压力剧增，70%的家庭面临“照护者与被照护者”双重负担；另一方面，老年人需求从单一的“生存保障”向“健康维护、精神慰藉、社会参与”多元化转变，仅靠基础养老金和家庭责任，难以满足“老有颐养”的新期待

（二）政府主导的养老服务体系是应对老龄化的必然选择养老服务具有“公共产品”属性，其供给需兼顾公平性与普惠性近年来，尽管我国养老服务体系建设取得一定进展，但仍存在第1页共14页“城乡失衡、供需错配、专业不足”等问题农村地区养老设施覆盖率不足40%，城市社区养老服务中心日均服务时长不足3小时，专业护理员缺口超300万这一现实背景下，政府需发挥“保基本、兜底线、促公平”的主导作用，通过政策引导、资源整合、标准制定，构建“覆盖全体老年人、涵盖全生命周期”的养老服务网络，为社会力量参与养老服务提供制度保障

（三）本报告的研究思路与框架本报告以“问题诊断-原则引领-策略落地-保障支撑”为递进逻辑，结合行业实践与数据调研，聚焦2025年政府养老服务体系构建的核心任务全文分为四个部分第一部分分析当前养老服务体系面临的挑战；第二部分明确体系构建的基本原则；第三部分提出具体实施策略；第四部分阐述保障措施与未来展望通过并列式结构细化各环节内容，确保策略全面性与可操作性

二、2025年政府养老服务体系构建的现实挑战

（一）服务供给“量质失衡”，普惠性与个性化需求脱节基础服务覆盖不足截至2023年底，全国社区养老服务设施覆盖率仅为65%，农村地区仍有大量留守老人面临“吃饭难、看病难、照护难”问题例如，西部某县农村养老服务中心平均每1000名老人仅配备1名护理员，且多为兼职，服务质量难以保障服务供给“同质化”严重当前养老服务多聚焦“生活照料”，对健康管理、文化娱乐、精神慰藉等需求覆盖不足调研显示，仅30%的养老机构能提供专业康复服务，20%的社区养老中心有老年活动室，但活动内容单一，难以满足高龄、失能、独居老人的个性化需求城乡差距持续扩大城市老人可享受“社区食堂+居家上门+机构照护”的组合服务，而农村老人依赖“互助养老”“邻里照护”，资第2页共14页源分配不均衡2023年城乡居民养老金差距达

1.8倍，养老服务设施投入差距超3倍，加剧了养老资源的不平等

（二）人才队伍“量少质弱”，专业支撑能力不足护理员缺口巨大我国每千名老人仅配备

2.3名护理员，远低于日本（12名）、德国（8名）等老龄化国家水平且现有护理员中，80%为45岁以上，学历以高中及以下为主，缺乏专业医疗、康复知识，难以应对失能老人的复杂照护需求职业吸引力低养老护理员平均月薪仅3000-4000元，低于社会平均工资水平，且面临“工作强度大、社会认可度低、晋升空间小”等问题某招聘平台数据显示，养老护理岗位平均招聘周期长达45天，人才流失率超50%人才培养体系不完善高校养老服务相关专业招生规模小，2023年全国仅120所高校开设老年服务与管理专业，年毕业生不足5000人，与百万级人才需求形成巨大缺口职业培训多为短期、碎片化，缺乏系统的技能提升机制

（三）科技赋能“应用滞后”，智慧养老落地效果有限智能设备“重硬件、轻应用”市场上智能手环、健康监测仪等设备普及率超50%，但数据孤岛问题突出民政部门的养老信息系统、卫健委的健康数据平台、社区的网格化管理系统相互独立，老人健康数据难以互通共享，导致“重复监测、信息误导”智慧服务“最后一公里”未打通居家养老智慧平台多停留在“紧急呼叫”功能，能提供助餐、助浴、康复等上门服务的平台不足20%，且服务响应时间长（平均超2小时），无法满足老人即时需求农村地区智能设备覆盖率不足10%，老年群体“数字鸿沟”问题凸显第3页共14页技术应用与需求脱节现有智慧养老产品多面向健康老人，对失能、认知障碍老人的照护技术（如防走失、行为干预）研发不足，且操作复杂，老年群体使用意愿低某调研显示，60岁以上老人中，仅15%能独立使用智能健康监测设备

（四）城乡协同“机制缺失”，农村养老服务体系薄弱农村养老资源“碎片化”农村地区养老以“互助养老幸福院”“村级卫生室”为主，但缺乏统一规划，设施闲置与资源短缺并存例如，中部某省2023年建成的2000个互助幸福院，仅30%能持续运营，其余因资金不足、人员缺乏而瘫痪城乡养老服务“双向流动”不畅城市优质医疗、康复资源难以下沉农村，农村老人“进城就医”成本高、流程复杂；农村低龄老人向城市迁移的“时间银行”“异地照护”等机制尚未建立，导致城乡养老服务资源无法有效互补农村养老政策“落地难”农村养老补贴标准低（2023年人均月补贴仅50元，为城市的1/5），且申请流程繁琐，部分留守老人因不了解政策而无法享受；土地养老保障政策在城市化进程中被弱化，农村老人“老无所依”的焦虑加剧

（五）多元参与“协同不足”，社会力量活力未充分释放政策引导“重准入、轻监管”社会力量参与养老服务的审批流程仍较复杂，且缺乏长期稳定的资金支持（如低息贷款、建设补贴）；同时，对服务质量的监管标准不统一，导致“低价高质”“虚假宣传”等问题，损害老年人权益市场供给“盈利性与公益性矛盾”养老服务具有“微利性”，企业参与高端市场（如旅居养老、康复护理）积极性高，但对普惠性第4页共14页服务（如社区助餐、居家照护）投入不足，导致“高端过剩、低端不足”的市场失衡家庭养老“责任弱化”传统“养儿防老”观念受城市化冲击，年轻群体“996”工作模式导致照护时间不足，且家庭照护者缺乏专业技能，需要政策支持（如喘息服务、照护培训），但目前家庭照护支持体系尚未形成

三、2025年政府养老服务体系构建的基本原则

（一）以人为本，需求导向聚焦老年人核心诉求养老服务的根本目标是满足老年人“活得有尊严、过得有质量”的需求需从老年人实际出发，建立“需求调研-服务设计-效果评估”闭环机制一方面，通过入户走访、大数据分析等方式，动态掌握不同年龄、健康状况、经济条件老人的需求差异（如高龄老人侧重医疗照护，低龄老人侧重精神文化）；另一方面，服务供给需兼顾“普惠性”与“个性化”，既保障基础养老服务（如助餐、助浴）的可及性，又通过“时间银行”“邻里互助”等模式满足个性化需求，让每个老年人都能获得“适切的服务”

（二）系统整合，协同联动构建“三位一体”服务网络养老服务体系是“居家-社区-机构”融合发展的系统工程，需打破部门壁垒，整合资源要素在居家养老层面，推动“家庭照护床位”建设，通过政府购买服务为居家失能老人提供上门照护；在社区养老层面，打造“15分钟养老服务圈”，整合社区卫生服务中心、文化站、便利店等资源，提供“一站式”服务；在机构养老层面，推动公办养老机构“公建民营”改革，鼓励民办机构承接普惠性服务，形成“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的网络格局

（三）创新驱动，科技赋能推动养老服务数字化转型第5页共14页以技术创新破解养老服务“人力不足、效率不高”难题，需重点发展“智慧养老”一方面，建设统一的“智慧养老大数据平台”，整合民政、卫健、医保等部门数据，实现老人健康状况、服务需求、资源供给的动态匹配；另一方面，推广适老化智能设备（如语音控制终端、防跌倒监测手环），开发“一键呼叫”“远程问诊”等功能，降低技术使用门槛（如简化操作界面、提供“数字助老员”上门教学），让老年人共享科技红利

（四）城乡统筹，均衡发展补齐农村养老服务短板针对城乡养老资源失衡问题，需建立“城乡一体化”养老服务体系在资源投入上，加大对农村养老设施的建设补贴（如每建设1所农村互助幸福院补贴20万元），推动城市优质养老机构“下乡”设立分院；在服务供给上，推广“城乡对口支援”模式，组织城市医生、护理员定期到农村服务，培训农村养老服务人员；在政策保障上，提高农村养老补贴标准，建立“农村留守老人关爱档案”，通过“政府+社工+志愿者”结对帮扶，确保农村老人“老有所养”

（五）多元参与，共建共享激发社会力量活力养老服务体系构建需改变“政府包办”模式，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元格局政府层面，通过“购买服务、以奖代补”等方式支持社会力量参与养老服务，简化审批流程；市场层面，鼓励企业开发适老化产品（如智能护理床、康复辅具）、运营普惠养老机构，通过税收优惠（如对养老机构减免增值税）降低运营成本；社会层面，发展养老志愿服务，建立“时间银行”“积分兑换”机制，吸引年轻人、低龄老人参与照护服务，形成“人人参与养老”的社会氛围

四、2025年政府养老服务体系构建的具体策略第6页共14页

（一）完善服务供给体系构建“全生命周期”养老服务网络夯实居家养老基础推广“家庭养老床位”建设政府通过补贴（如每床位补贴1万元），支持企业为居家失能老人配备护理床、呼叫器等设备，由养老机构上门提供专业照护，实现“居家养老人，机构做支撑”2025年目标城市家庭养老床位覆盖率达30%，农村达15%发展社区嵌入式服务在城市社区建设“养老服务驿站”，提供助餐（政府补贴降低餐费30%）、助浴、康复理疗等服务；在农村依托村级幸福院、卫生室，开展“互助养老+健康监测”服务，实现“小病不出村、照护在身边”提升社区养老服务能力打造“15分钟养老服务圈”整合社区卫生服务中心、老年大学、日间照料中心等资源，提供“健康管理、文化娱乐、紧急救援”等服务例如，北京某社区通过“驿站+网格员”模式，实现助餐服务“30分钟内送达”，满意度达92%推广“喘息服务”为家庭照护者提供短期托养服务（如政府购买服务，让专业护理员上门照护2-4周），缓解家庭压力2025年目标城市社区喘息服务覆盖率达50%，服务人次超100万优化机构养老服务结构推动公办养老机构改革通过“公建民营”“委托运营”等方式，引入社会力量运营公办养老机构，重点承接失能、失智老人照护，降低收费标准（如公办机构床位费不超过当地平均工资的15%）发展普惠型民办养老机构对符合标准的民办养老机构，给予建设补贴（按床位1万元/张）和运营补贴（按入住老人1000元/月/第7页共14页人），引导其提供“低收费、广覆盖”的服务，2025年普惠型床位占比达60%

（二）加强人才队伍建设打造专业化、稳定化护理团队扩大人才供给规模高校扩招与职业培训并重在职业院校增设“老年服务与管理”专业，2025年相关专业毕业生达2万人/年；开展“养老护理员专项培训”，政府补贴培训费用（人均1000元），年培训10万人次，重点提升失能照护、康复护理技能发展“银龄人才库”招募低龄健康老人、退休医护人员、教师等担任养老护理员或志愿者，通过“时间银行”积累服务时长，未来可兑换护理服务，吸引超50万人加入提高职业保障水平完善薪酬激励机制建立“基本薪酬+绩效奖金+职称补贴”体系，养老护理员月薪不低于当地社平工资的80%；对取得中级以上职称的护理员，给予每月500-1000元补贴，2025年护理员平均月薪提升至5000元畅通职业发展通道将养老护理员纳入“职称评审绿色通道”，允许企业自主评定技能等级；对长期从事养老护理的人员，在公租房、子女入学等方面给予政策倾斜，增强职业认同感强化人才培养质量推广“校企合作”培养模式由养老机构与高校共建实训基地，学生实习期间享受岗位津贴（不低于当地最低工资标准的80%），毕业后优先入职合作机构第8页共14页建立“终身学习”机制定期组织护理员参加技能提升培训（如失智老人照护、康复技术），每年培训不少于40学时，提升服务专业化水平

（三）推进科技赋能构建智慧养老服务生态建设智慧养老大数据平台整合多部门数据资源打通民政、卫健、医保等部门系统，建立“全市统一的养老服务大数据平台”，实现老人健康档案、服务记录、资源供给的实时共享，避免重复监测和信息孤岛例如，上海“一网通办”养老服务平台已接入20万老人数据，服务响应效率提升40%开发“养老服务地图”通过APP、小程序等渠道，向老年人提供“社区养老设施、助餐点、康复机构”等信息查询服务，支持一键预约、在线支付，2025年城市服务地图覆盖率达100%推广适老化智能设备应用普及“智能健康监测设备”为居家老人免费配备智能手环（监测心率、定位）、智能床垫（监测睡眠、离床状态）等设备，数据实时同步至家属和社区，异常情况自动报警，2025年城市老人设备普及率达80%开发“语音交互服务终端”简化操作界面，支持方言识别，提供“助医挂号、家政预约、情感陪伴”等功能，降低老年群体使用门槛，2025年社区终端覆盖率达90%发展智慧照护技术创新支持失能老人照护技术研发重点攻关“助行机器人、智能护理床、康复训练设备”等产品，通过政府购买服务、设立专项基金等方第9页共14页式，推动技术落地应用，2025年至少推出5项适老化智能照护技术标准推广“远程康复服务”通过视频问诊、可穿戴设备，为居家康复老人提供远程指导，结合社区康复师上门服务，形成“线上+线下”康复闭环，2025年远程康复服务覆盖80%社区

（四）深化城乡协同缩小农村养老服务差距加强农村养老设施建设推进“农村互助养老幸福院”标准化建设统一幸福院功能布局（包含食堂、活动室、医疗点），政府按每院20万元标准补贴建设费用，配备专业护理员，确保“有人管、能持续”2025年农村幸福院覆盖率达80%建立“城乡养老机构对口支援”机制组织城市优质养老机构与农村幸福院结对，通过“定期派驻专家、远程指导管理、人员培训”等方式，提升农村服务水平，2025年实现农村幸福院对口支援全覆盖优化农村养老服务供给推广“村级医养结合”模式在农村卫生室设立“老年健康管理站”，由乡镇卫生院医生定期坐诊，开展慢性病管理、体检服务；对失能老人提供“家庭医生签约+上门照护”服务，2025年农村医养结合覆盖率达60%发展“农村互助养老积分制”村民通过参与养老服务（如助老、保洁）积累积分，可兑换生活用品或服务，激发农村老人参与互助的积极性，2025年积分制覆盖50%行政村完善农村养老政策保障第10页共14页提高农村养老补贴标准将农村留守老人基础补贴从人均50元/月提高至150元/月，建立动态增长机制；对农村互助幸福院运营给予补贴（按入住人数500元/月/人），确保可持续运营建立“城乡养老服务资源流动机制”鼓励城市低龄健康老人到农村养老（如“候鸟式养老”），享受同等农村养老服务；允许农村闲置校舍、厂房改造为养老机构，盘活存量资源

（五）引导多元参与形成共建共享的养老服务格局激发社会力量参与活力简化社会力量准入流程对养老机构、社区服务组织等，实行“一窗受理、并联审批”，审批时限压缩至15个工作日；对符合条件的社会力量，给予税收减免（如增值税、企业所得税），降低运营成本推广“公办民营”“民办公助”模式政府将闲置的公办养老设施委托社会力量运营，给予3-5年运营补贴；对民营养老机构承接政府购买服务项目，给予项目金额10%的补贴，2025年社会力量运营的养老床位占比达50%鼓励市场主体提供产品服务支持适老化产品研发设立“养老产业创新基金”，对智能辅具、康复设备等研发项目给予最高500万元补贴；对购买适老化产品的老年人，给予30%的费用补贴，2025年适老化产品市场规模突破500亿元发展普惠型养老服务鼓励企业开发“99元/天”的社区日托服务、“2000元/月”的居家照护套餐，通过政府购买服务方式，为中低收入老人提供补贴，2025年普惠型服务覆盖80%目标群体构建家庭支持体系第11页共14页推广“家庭照护者培训计划”政府免费为家庭照护者提供照护技能培训（如失能老人翻身、鼻饲护理），年培训50万人次；为照护者提供“喘息服务”，每年可申请2-4周免费托养，缓解家庭压力建立“家庭养老支持政策”对赡养老人的子女，给予个人所得税专项附加扣除（每月2000元）；鼓励企业设立“弹性工作制”，支持员工照顾老人，2025年企业弹性工作制覆盖率达30%

五、2025年政府养老服务体系构建的保障措施

（一）健全资金投入机制确保财政支持可持续加大财政投入力度将养老服务体系建设纳入财政预算，2025年财政专项投入不低于GDP的

0.5%，重点用于设施建设、人才培训、设备补贴；设立“养老服务发展基金”，通过PPP模式引入社会资本，撬动社会资金投入养老领域创新资金筹措方式推行“以房养老”试点，允许老人抵押房产获得养老服务；探索“长期护理保险”制度，覆盖失能老人照护费用，减轻家庭经济负担，2025年长期护理保险覆盖30%失能老人

（二）完善法律法规体系为体系构建提供制度保障制定《养老服务条例》明确政府、企业、家庭的责任，规范养老服务标准（如护理员资质、服务流程），建立养老机构准入与退出机制，2025年前完成条例修订与发布完善适老化改造法规将住宅适老化改造纳入《老年人权益保障法》，强制要求老旧小区加装电梯、扶手，对困难老人家庭改造给予补贴，2025年城市老旧小区适老化改造率达80%

（三）强化监督评估机制确保服务质量与效果第12页共14页建立“服务质量星级评价”体系由民政部门牵头，引入第三方机构，从“硬件设施、服务水平、安全管理”等维度对养老机构进行星级评价，星级结果与补贴挂钩，2025年实现评价全覆盖畅通老年人反馈渠道开通“养老服务投诉热线”，建立“12345”民政服务专席，对老年人反映的问题24小时内响应，7个工作日内解决，确保服务质量问题及时整改

（四）加强宣传引导营造全社会养老氛围开展“养老服务进社区”活动通过社区宣传栏、讲座、文艺汇演等形式，普及养老服务政策、服务内容，提升老年人知晓率；制作“养老服务指南”手册，发放至每个家庭，2025年家庭手册发放率达100%弘扬孝亲敬老文化将养老服务纳入中小学德育课程，开展“孝亲模范”评选活动；在媒体开设“养老服务”专栏，宣传养老服务先进典型，营造“全社会关心养老、支持养老”的良好氛围

六、结论与展望2025年是我国应对人口老龄化的关键节点，构建科学完善的养老服务体系，不仅是保障老年人福祉的民生工程，更是促进社会和谐、推动高质量发展的战略举措本报告通过系统分析当前养老服务体系面临的挑战，提出以“需求导向、系统整合、创新驱动、城乡协同、多元参与”为原则，从服务供给、人才支撑、科技赋能、城乡协同、多元参与五个维度构建2025年政府主导的养老服务体系未来，随着各项策略的落地实施，我国养老服务将逐步实现“从‘有没有’向‘好不好’”转变，从“单一保障”向“全面服务”升级，从“政府包办”向“社会共治”发展我们期待，通过政府、市场、社会、家庭的共同努力，到2025年，每个老年人都能享受到“有第13页共14页质量、有尊严、有温度”的养老服务，真正实现“老有颐养”的美好愿景，为健康中国建设与社会长治久安奠定坚实基础（全文约4800字）第14页共14页。