2025政府自然资源确权登记制度研究

2025政府自然资源确权登记制度研究引言为什么要研究自然资源确权登记制度？自然资源是人类生存发展的物质基础，其科学管理关乎国家生态安全、经济可持续发展和社会公平正义在生态文明建设深入推进、国家治理体系和治理能力现代化加速转型的背景下，自然资源确权登记制度作为摸清资源“家底”、明确权利归属、规范管理秩序的基础性制度，其完善程度直接决定了自然资源保护与利用的效率2025年，正值“十四五”规划收官与“十五五”规划谋划的关键节点，站在新的历史方位，重新审视和优化这一制度，既是回应新时代资源管理需求的必然要求，也是实现“人与自然和谐共生的现代化”的重要保障本文将从制度内涵与战略价值出发，系统梳理2025年前我国自然资源确权登记制度的实施现状，深入剖析实践中存在的突出问题，进而提出2025年及未来的优化路径与创新方向，并辅以保障措施与实施展望全文力求以行业视角为锚点，既体现专业深度，又融入实践温度，为制度完善提供兼具理论与实操价值的参考

一、自然资源确权登记制度的内涵与战略价值

（一）制度核心内涵从“权属界定”到“权利配置”自然资源确权登记，本质上是国家通过法定程序，对土地、矿产、森林、草原、水、海洋等各类自然资源的所有权、使用权及相关权利进行确认、登记、公示的管理行为其核心内涵可从三个维度理解主体明确化清晰界定自然资源所有权主体（如国家所有、集体所有）与使用权主体（如企业、个人、公共机构），避免“产权模第1页共9页糊”导致的管理真空例如，《自然资源统一确权登记暂行办法》明确将“国家公园、自然保护区等重点区域”纳入登记范围，优先明确国家所有权主体客体具体化以“自然资源分类”为基础，细化登记对象2021年《自然资源分类》（GB/T21010-2017）将自然资源分为8大类，确权登记需覆盖每类资源的“空间范围、数量、质量、权属、用途”等核心要素，实现“一资源一登记”程序规范化遵循“申请-调查-审核-登簿-发证”的法定流程，同时引入第三方评估、公众参与等机制，确保登记过程公开透明例如，某省试点中要求登记前必须完成权属争议调解，且调解结果需在村（社区）公示30日，保障利益相关方参与权

（二）战略价值支撑国家治理与可持续发展这项制度的重要性，不仅体现在资源管理层面，更深刻嵌入国家战略全局生态文明建设的“基石工程”通过确权登记，可精准掌握自然资源的“数量、质量、生态功能”，为生态保护红线划定、国土空间规划编制、生态补偿机制建立提供数据支撑例如，2023年长江经济带试点中，通过确权登记明确了沿江湿地的生态保护范围，推动了300余处违规开发项目整改资源高效利用的“前提保障”权属清晰是资源市场化配置的基础确权登记后，企业可凭权属证明获得融资、流转等权益，促进资源向高效利用领域集中如某林业企业通过林地经营权确权登记，成功以林地经营权质押获得贷款5000万元，用于林下经济开发社会公平的“调节杠杆”明确集体与个人的资源权益，可避免资源过度集中于少数主体，保障弱势群体的资源收益权例如，某山第2页共9页区县通过集体林地确权，使2000余户村民获得林地流转收益分成，户均年增收约8000元治理能力现代化的“技术载体”登记数据是自然资源“一张图”建设的核心，可整合国土、林业、水利等部门数据，为“智慧治理”提供支撑目前，全国已建成统一的自然资源登记信息系统，接入数据覆盖

1.2亿公顷自然资源，为精准决策提供了数据底座

二、2025年前制度实施现状与突出问题自2019年《自然资源统一确权登记暂行办法》实施以来，我国自然资源确权登记制度已进入全面推进阶段截至2024年底，全国共完成国家、省、市、县四级自然资源确权登记单元划定

2.3万个，登记面积约350万平方公里，超额完成“十四五”规划中“重点区域确权登记率达90%”的目标然而，在实践推进中，制度落地仍面临多重挑战，需以问题为导向，精准施策

（一）实施进展从“试点探索”到“全面覆盖”法律法规体系初步构建顶层设计方面，《自然资源法》（修订草案）已纳入全国人大立法规划，明确了“自然资源统一确权登记”的法律地位；《不动产登记暂行条例实施细则》（自然资源版）细化了登记程序与技术标准地方实践方面，浙江、福建等省份出台地方性法规，如《浙江省自然资源确权登记条例》将“自然保护地、海域海岛”等特殊资源纳入强制登记范围，形成“国家+地方”协同推进的制度框架技术应用实现“从无到有”空间信息技术深度融合采用无人机航测、卫星遥感、GNSS定位等技术，完成1:1万比例尺权属调查，精度达

0.5米；开发“自然资源登记信息系统”，实现登记数据“一库管理”第3页共9页区块链技术试点应用某省试点中，利用区块链存证确保权属信息不可篡改，登记效率提升60%，错误率从3%降至

0.5%重点区域登记取得突破自然保护地确权完成全国100处国家公园、560处自然保护区的首次登记，明确保护地内自然资源的国家所有权，为生态保护红线监管提供依据海域海岛确权对3000余个重要海岛、12万平方公里海域完成权属登记，推动海洋经济从“粗放开发”向“规范利用”转型

（二）突出问题从“制度落地”到“效能提升”尽管取得阶段性进展，但对照“高质量发展”要求与“治理现代化”目标，制度实施仍存在以下痛点

1.法律衔接不紧密，权利体系存在“空白地带”集体资源确权滞后集体林地、草地等资源中，约15%存在“权属来源证明不全”问题（如历史遗留的“责任山”“自留山”未确权到户），导致流转交易受阻某南方省份调研显示，因集体林地权属不清，2023年引发的纠纷达2000余起，平均化解周期超6个月权利类型覆盖不全当前登记主要聚焦所有权与使用权，对探矿权、采矿权等用益物权的登记衔接不足某矿业企业反映，在办理采矿权延续时，需重复提交自然资源部与地方登记机构的权属证明，“多头跑路”现象突出

2.部门协同机制不健全，数据壁垒尚未打破跨部门数据共享难自然资源、林业、农业农村等部门数据标准不统一，如某省农业农村部门的耕地地力数据与自然资源部门的耕地确权数据存在“坐标偏差”，导致耕地保护政策执行中出现“数据打架”第4页共9页基层权责划分模糊乡镇一级缺乏专职登记人员，多由国土所、林业站人员兼职，导致“登记不及时”“档案管理混乱”某县国土所工作人员坦言“我们既要管土地登记，又要管不动产交易，还要处理信访问题，精力根本跟不上”

3.技术应用不深入，智慧化水平有待提升数据质量参差不齐部分地区权属调查依赖“纸质档案+人工核对”，存在界址点错误、面积计算偏差等问题，某试点县因历史档案缺失，导致3000亩集体土地登记出现“错漏登”，后续更正成本超200万元公众参与度低登记结果公示多采用“政府网站发布”单一形式，农村地区群众对登记流程、权利内容不了解，某村庄调研显示，仅35%的村民知晓自家林地已确权

4.权益保障不到位，矛盾化解难度大弱势群体权益易受侵害部分地区在重点项目征地中，因权属登记不清晰，导致失地农民补偿款分配争议某征地纠纷案例中，因集体土地与国有土地权属重叠，300余户村民与企业就补偿款归属产生诉讼，耗时2年未解决争议解决机制不完善权属争议调解缺乏专业第三方介入，多依赖行政裁决，导致“程序繁琐”“执行难”某省司法厅数据显示，2023年自然资源权属纠纷行政复议案件中，维持率仅58%，纠错率达42%

三、2025年制度优化路径与创新方向针对上述问题，2025年自然资源确权登记制度的优化需以“系统思维”为指导，聚焦“法律完善、技术赋能、协同治理、权益保障”四大方向，推动制度从“有”向“优”转变第5页共9页

（一）完善法律法规体系构建“上下贯通、权责清晰”的制度框架加快重点领域立法进程推动《自然资源法》出台，明确自然资源所有权行使主体、登记范围、权利类型及法律责任，消除“集体资源确权模糊地带”；制定《自然资源登记争议处理条例》，统一争议调解、行政裁决、司法救济程序，明确“先登记后争议处理”原则，缩短纠纷化解周期细化地方配套政策要求各省制定《自然资源分类登记实施细则》，针对“生态保护红线内资源”“跨区域资源”等特殊类型，明确登记标准与流程；建立“登记错误追责制度”，对因工作人员失职导致登记错误的，依法追究责任，倒逼登记质量提升

（二）深化技术融合应用打造“智慧登记、精准治理”的数字平台推进“互联网+登记”服务开发全国统一的“自然资源登记服务APP”，实现“线上申请、线下核验、进度查询、电子证书”全流程线上化，减少群众跑腿次数；推广“区块链+登记”模式，将权属证明、交易记录等关键数据上链存证，确保数据不可篡改，提升公信力建立“动态监测”机制整合卫星遥感、无人机航拍、地面监测数据，构建“自然资源一张图”动态监测系统，实时掌握资源权属变化、生态功能变化；第6页共9页对重点区域（如自然保护地、耕地红线）设置“权属预警”，发现争议或违规变更时自动推送预警信息，实现“早发现、早处理”

（三）健全协同治理机制打破“数据壁垒、权责交叉”的管理瓶颈构建“跨部门协同平台”建立国家、省、市、县四级“自然资源数据共享中心”，统一数据标准（如坐标体系、属性字段），实现国土、林业、水利等部门数据实时共享；推行“首问负责+并联审批”，企业申请登记时，由自然资源部门牵头，一次性告知需提交材料，协调相关部门同步办理，压缩办理时限至30个工作日内强化基层能力建设为乡镇配备专职登记员，开展“登记业务+法律+技术”专项培训，2025年前实现基层登记人员持证上岗率100%；建立“登记档案电子化管理系统”，要求各级登记机构将纸质档案扫描存档，实现“一登记一档案”“随时查、随地查”

（四）强化权益保障与公众参与实现“登记为民、公平正义”的治理目标完善权益保障措施建立“资源收益共享机制”，对集体资源流转收益，要求50%以上用于原使用权人，避免“确权不确利”；设立“资源权益纠纷法律援助中心”，为弱势群体提供免费法律咨询与代理服务，降低维权成本深化公众参与渠道第7页共9页登记前通过“村广播、微信群、公示栏”等方式，用通俗易懂的语言（如“漫画版权属说明”）解读登记政策，提高知晓率；登记结果公示采用“线上+线下”结合，线上通过政务APP公示，线下在村委会设立“登记信息查询点”，允许群众现场核对

四、制度落地的保障措施与实施展望

（一）保障措施构建“组织-人才-资金”三位一体支撑体系组织保障成立“自然资源确权登记工作领导小组”，由国务院分管领导牵头，自然资源部统筹协调，各相关部门明确职责分工，定期召开联席会议解决跨部门问题；将确权登记纳入地方政府绩效考核，对完成目标的地区给予资金奖励，对进度滞后的约谈问责人才保障高校开设“自然资源确权登记”相关专业，培养复合型人才；建立“专家智库”，邀请法学、生态学、测绘学等领域专家为制度优化提供技术支持资金保障中央财政设立“自然资源确权登记专项基金”，重点支持中西部地区、偏远山区的登记工作；探索“政府购买服务”模式，将权属调查、档案整理等非核心工作交由第三方机构承担，提高效率

（二）实施展望迈向“智慧化、法治化、普惠化”的新时代2025年及未来，随着制度的持续完善，自然资源确权登记将实现三大转变第8页共9页从“被动登记”到“主动治理”通过动态监测与数据共享，实现对资源权属、生态功能的“精准画像”，为国土空间规划、生态修复等决策提供科学依据；从“行政主导”到“多元共治”公众、企业、社会组织参与登记全过程，形成“政府引导、市场运作、社会监督”的治理格局；从“管理工具”到“发展引擎”通过清晰的权属界定，激发资源活力，推动生态价值转化（如生态产品价值实现），为绿色经济发展注入新动能结语让资源“归其位、尽其用”自然资源确权登记制度，既是“摸清家底”的基础工程，也是“守护绿水青山”的制度防线2025年，站在新的历史起点，我们需要以更系统的思维、更务实的行动、更深厚的民生情怀，持续完善这项制度——让每一寸土地、每一片山林、每一片海洋都有明确的“身份”，让资源保护有法可依、利用有章可循、权益有保障唯有如此，才能真正实现“山水林田湖草沙一体化保护和修复”，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的美好家园（全文约4800字）第9页共9页。