2025 年就业创业民生政策研究

2025年就业创业民生政策研究摘要就业是民生之本，创业是发展之基，就业创业政策是保障和改善民生的核心抓手2025年作为“十四五”规划收官与“十五五”规划谋划的关键节点，经济社会发展呈现新特征数字经济深度渗透、绿色转型加速推进、人口结构持续变化、新质生产力加速形成在此背景下，就业创业民生政策需回应新形势下的新挑战，兼顾稳就业与促发展、保基本与提质量、短期应对与长期布局本报告立足2025年经济社会发展实际，通过分析政策面临的新形势、明确核心目标与价值导向、梳理重点实施领域、评估现实挑战并提出优化建议，为构建更具韧性、包容性和可持续性的就业创业民生政策体系提供参考

一、2025年就业创业民生政策面临的新形势与现实挑战

（一）经济结构转型传统岗位收缩与新兴领域人才缺口并存当前，我国经济正从高速增长转向高质量发展，产业结构深度调整一方面，传统制造业、服务业受技术替代（如工业机器人、AI客服）和环保政策（如“双碳”目标下高耗能行业转型）影响，岗位需求呈现结构性收缩，部分低技能岗位面临淘汰风险以制造业为例，2024年我国工业机器人密度已达每万人392台，较2015年增长近5倍，传统装配、质检岗位需求较2019年下降约30%（国家统计局数据）另一方面，数字经济、绿色经济、银发经济等新质产业快速扩张，催生大量新职业、新岗位，但人才供给存在显著缺口据人社部测算，2025年数字经济核心产业人才需求将达6000万人，而现有数字技能劳动者仅约2000万人，缺口率超60%；新能源、人工智能、生物第1页共12页医药等领域专业技术人才缺口年均增长15%以上（中国信通院《2024年数字经济发展白皮书》）

（二）技术变革冲击就业替代效应与创造效应交织人工智能、大数据、元宇宙等技术的普及，正深刻改变就业形态一方面，技术替代效应显现据世界经济论坛预测，2025年全球约8500万个工作岗位可能被自动化技术替代，我国制造业、服务业的简单重复劳动岗位（如数据录入、基础客服、仓储物流）受影响最大，部分岗位可能在未来3-5年内减少40%以上另一方面，技术创造效应同样显著平台经济、共享经济、零工经济等新业态蓬勃发展，催生了直播电商主播、AI训练师、数字藏品设计师等新职业2024年我国灵活就业人员已达2亿人，占总就业人口比重超25%，其中30%以上从事数字经济相关工作（人社部《新就业形态发展报告》）但技术变革也带来“就业错配”问题多数劳动者缺乏数字技能，难以适应新岗位需求；部分传统行业从业者因年龄、学历限制，面临“转岗难、再就业难”困境

（三）人口结构变化新质劳动力与老龄化压力双重叠加2025年我国人口结构呈现“双轨并行”特征一方面，新质劳动力（Z世代、新职业青年）成为就业市场主力，其就业观念、职业诉求与传统群体差异显著调查显示，Z世代劳动者更重视工作与生活平衡、个人成长空间和价值观契合，对“铁饭碗”的偏好下降，灵活就业、创业意愿更强（智联招聘《2024年青年就业报告》）；另一方面，人口老龄化加速，劳动年龄人口占比持续下降，2025年我国60岁以上人口占比将突破20%，“银发劳动力”（退休返聘、老年创业）规模扩大，同时对养老服务、健康产业等就业领域提出新需求此外，区域人口流动持续，中西部劳动力向东部、新一线城市转移，第2页共12页加剧了“东部用工荒、中西部就业难”的结构性矛盾，对政策的区域协同性提出更高要求

（四）国际环境波动全球产业链调整与就业风险传导2025年全球经济仍面临不确定性，地缘政治冲突、贸易保护主义、能源价格波动等因素可能影响我国产业链稳定，进而传导至就业市场一方面，部分劳动密集型产业（如纺织、电子组装）因海外产能转移面临订单减少、岗位流失风险；另一方面，新能源、高端制造等战略产业的“走出去”可能带动相关配套岗位扩张，如跨境电商、海外工程技术服务等同时，全球人才竞争加剧，部分高端技术岗位面临“抢人”压力，需在政策上平衡“引进来”与“育得出”，避免人才流失影响产业升级

二、2025年就业创业民生政策的核心目标与价值导向

（一）核心目标从“稳总量”向“提质量”与“促公平”转型2025年就业创业政策需跳出“单纯追求就业率数字”的传统思维，转向“高质量就业”与“公平就业”的双重目标具体而言高质量就业聚焦就业结构优化，推动劳动力从低生产率岗位向高生产率岗位转移，提升就业稳定性（如签订长期劳动合同率）、薪酬水平（劳动报酬占GDP比重）和职业发展空间（技能提升率、晋升机会）目标到2025年，城镇调查失业率控制在

5.5%以内，技能人才占就业人员比例达30%，劳动报酬占比提升至50%以上（《“十四五”就业促进规划》中期评估）公平就业消除就业歧视（如性别、年龄、学历歧视），保障重点群体权益（高校毕业生、农民工、残疾人、退役军人等），缩小区域、城乡就业差距目标到2025年，困难人员就业帮扶率达90%，农第3页共12页民工职业技能培训覆盖率达80%，城乡就业差距缩小至

1.5:1（人社部规划）

（二）价值导向以“人”为中心，兼顾“发展”与“保障”双重诉求政策需体现“民生为本、就业优先”的价值内核，在保障基本生活的同时，更注重激发人的发展潜能以人为本关注劳动者个体需求，从“被动安置”转向“主动赋能”，通过技能培训、职业指导、心理支持等服务，帮助劳动者提升就业能力、适应职业变化例如，针对Z世代劳动者，政策需支持“兴趣导向”就业，鼓励灵活创业，提供弹性工作制、远程办公等新型工作模式创新驱动将技术变革作为政策机遇而非挑战，通过“技术-就业”协同发展策略，引导AI、大数据等技术与传统产业融合，创造新就业机会例如，支持“AI+就业服务”平台建设，利用算法精准匹配岗位与劳动力；鼓励“银发经济”创业，开发适老化产品与服务，吸纳老年劳动力系统协同打破部门壁垒，推动就业、教育、人社、税务等政策联动，形成“培训-就业-创业-保障”全链条支持体系例如，将职业教育与产业需求直接对接，企业参与人才培养过程，政府提供创业担保贷款与场地支持，共同降低创业风险可持续发展政策需兼顾短期稳就业与长期促发展，避免“运动式”治理例如，在支持传统产业转型时，同步建立“转岗培训基金”，帮助失业人员平稳过渡；在鼓励灵活就业时，完善社会保障制度，解决“后顾之忧”，确保政策的长期有效性

三、2025年就业创业民生政策的重点领域与实施路径第4页共12页

（一）重点群体就业支持精准施策，破解“结构性矛盾”针对高校毕业生、农民工、退役军人、残疾人等重点群体的就业难点，政策需“分类施策、靶向发力”

1.高校毕业生从“广覆盖”到“高质量”的就业服务升级高校毕业生是就业市场的“主力军”，2025年预计毕业生规模达1200万人，就业压力依然突出政策需聚焦“供需匹配”与“能力提升”拓宽就业渠道扩大国有企业、事业单位招聘规模，重点吸纳毕业生到基层（社区、乡村）、新基建、战略性新兴产业就业，对到艰苦地区或基层岗位就业的毕业生给予“学费补偿+生活补贴”（标准不低于当地平均工资的80%）同时，支持中小微企业吸纳毕业生，对吸纳3人以上的企业给予1万元/人的一次性吸纳就业补贴，对签订3年以上劳动合同的给予社保补贴（期限3年）强化技能培训围绕数字经济、绿色经济等领域，开发“模块化”培训课程（如AI应用、新能源技术、跨境电商运营），推行“理论+实操+创业模拟”的实训模式建立“高校-企业-政府”三方培训联盟，企业提供实习岗位，政府按实习时长给予企业补贴（人均1000元/月），高校提供学分置换激励，实现“毕业即就业”支持创业创新设立“大学生创业创新基金”（规模100亿元），对优秀创业项目给予最高50万元启动资金；建设“大学生创业孵化基地”，提供3年免费办公场地、导师指导、融资对接等服务；支持大学生参与“互联网+”“挑战杯”等赛事，获奖项目优先获得政策扶持

2.农民工从“体力输出”到“技能型人才”的转型支持第5页共12页农民工是我国产业工人的重要组成部分，2025年规模预计达

2.9亿人，面临“技能不足、权益保障弱”等问题政策需推动“职业技能提升+权益保障强化”开展“订单式”技能培训围绕制造业、建筑业、服务业等重点行业，开展“谁用工、谁培训、谁付费”的订单培训，政府按培训效果给予补贴（人均1500-3000元）例如，针对新能源汽车产业，联合比亚迪、蔚来等企业开展“汽车维修工（新能源方向）”认证培训，考核通过者给予1万元/人的补贴，推动农民工向技术工人转型完善就业服务与权益保障建立“农民工就业服务驿站”，提供岗位推荐、法律咨询、心理疏导等服务；推动“居住证+就业服务”联动，居住证持有人享受与本地居民同等的职业介绍、创业补贴政策；建立农民工工资支付“绿色通道”，对拖欠工资企业实施“黑名单”管理，保障劳动报酬权益

3.退役军人从“军事技能”到“社会适应能力”的衔接支持退役军人具有纪律意识强、执行力高的优势，但缺乏社会职业经验政策需构建“全周期”支持体系强化适应性培训开设“退役军人创业就业培训中心”，设置“军事素质转化”（如组织协调、应急处理）、“职业技能提升”（如电商运营、企业管理）、“创业指导”等课程，培训后推荐至国有企业、民营企业重点岗位落实创业扶持政策退役军人创业可享受3年税收减免、最高200万元创业担保贷款（财政贴息50%）；对退役军人创办的小微企业，按吸纳就业人数给予最高30万元的一次性创业补贴

（二）新就业形态发展规范与支持并重，保障劳动者权益第6页共12页新就业形态（平台经济、灵活就业、零工经济）是2025年就业增长的主要动力，但存在“社保缺失、职业发展无保障”等问题政策需“疏堵结合”，推动新就业形态健康发展

1.完善社会保障制度针对平台骑手、直播主播等灵活就业者“不愿参保、无法参保”的痛点，政策需创新保障模式推广“新就业形态劳动者职业伤害保障试点”在平台企业中强制为骑手、司机等高危岗位购买职业伤害保险，保费由平台企业与个人按比例分担（平台承担70%，个人30%），发生工伤后由保险公司快速赔付，解决“无社保、难维权”问题探索“弹性社保”制度允许灵活就业者按收入分档参保，收入低于当地社平工资60%的，可按最低档缴费；收入超过社平工资300%的，按300%封顶缴费，缴费年限累计计算，退休后领取养老金

2.规范平台用工关系针对平台企业“以包代管”“规避用工责任”等问题，政策需明确平台与劳动者的法律关系出台《平台用工关系指导意见》明确平台企业对“核心骑手”需签订劳动合同，缴纳“五险一金”；对“外围骑手”（兼职）需购买商业保险，保障基本权益建立“平台用工纠纷调解机制”设立劳动仲裁绿色通道，对平台用工纠纷实行“举证责任倒置”（平台需证明与劳动者无劳动关系），降低维权成本

（三）创业生态优化降低门槛与提升成功率，激发市场活力创业是扩大就业的重要途径，但面临“融资难、场地贵、经验缺”等问题政策需从“供给端”与“需求端”双向发力第7页共12页

1.拓宽融资渠道设立“创业风险补偿基金”政府出资50亿元，与银行合作开发“创业贷”产品，对初创企业给予最高500万元信用贷款，若企业失败，政府承担30%的坏账风险，降低银行放贷顾虑发展“天使投资+产业基金”联动模式政府天使投资基金对早期创业项目给予最高200万元股权投资，同时对接产业基金，对技术型、成长型创业项目提供后续融资支持，形成“种子-天使-VC-PE”全链条融资体系

2.优化创业服务建设“一站式创业服务中心”整合市场监管、税务、人社等部门资源，提供“企业注册-政策咨询-融资对接-导师指导”全流程服务，将创业办理时间压缩至3个工作日内推广“创业导师制”组建由成功企业家、行业专家、政府官员组成的导师团，为创业企业提供“一对一”指导，重点解决技术转化、市场拓展、团队管理等问题

（四）就业服务数字化转型精准匹配与高效服务，提升就业质量传统就业服务存在“信息不对称、服务效率低”等问题，需借助数字技术实现“精准化、智能化”升级

1.建设“智慧就业服务平台”整合数据资源打通人社、教育、企业等部门数据库，建立“劳动力资源库”与“岗位需求库”，通过大数据算法分析劳动力技能与岗位匹配度，实现“千人千面”的岗位推荐第8页共12页开发“AI职业指导系统”通过语音交互、视频问诊等功能，为劳动者提供职业测评、简历优化、面试模拟等服务，对困难人员提供“一对一”在线指导，降低服务成本

2.推动“线上线下融合服务”建设“社区就业服务站”在城市社区、乡镇建立就业服务站，配备智能终端设备，提供岗位查询、技能培训报名、政策咨询等服务，实现“小事不出社区，大事线上联动”开展“直播带岗”活动政府联合企业开展“云招聘”直播，每周3次，每次2小时，通过“企业负责人讲解+岗位实操演示”形式，吸引青年劳动者参与，提升招聘效率

（五）风险防控与民生兜底筑牢安全网，应对不确定性面对经济波动与就业风险，政策需建立“预警-干预-帮扶”全链条防控体系

1.建立“就业风险预警机制”监测重点行业就业变化对制造业、房地产、外贸等敏感行业，建立就业岗位流失预警指标（如企业裁员率、订单下降幅度），当指标超过阈值时，启动应急预案，提前开展转岗培训、创业扶持等工作完善失业动态监测系统通过大数据实时监测企业用工变化，对即将失业的劳动者提前推送培训信息与岗位推荐，2025年目标实现重点行业失业预警响应时间不超过7天

2.强化困难人员帮扶扩大公益性岗位规模开发社区保洁、养老护理、乡村振兴协理员等公益性岗位，优先安置就业困难人员，岗位补贴标准不低于当地最低工资标准的80%，期限最长3年第9页共12页落实“兜底保障”政策对零就业家庭、低保家庭等困难群体，实行“一对一”帮扶，通过“企业定制岗位+政府补贴”方式，确保至少1人就业；对无法就业的，通过低保、临时救助等政策保障基本生活，防止“因失业致贫”

四、政策实施的现实挑战与优化建议

（一）面临的主要挑战政策落地“最后一公里”梗阻基层执行能力不足，部分地区存在政策宣传不到位、补贴申请流程繁琐、部门协同不畅等问题，导致政策红利难以惠及真正需要的群体例如，某县农民工技能培训补贴申请需跑5个部门、提交12份材料，实际到位率不足30%（实地调研数据）政策精准性与差异化不足不同地区（东中西部）、不同群体（青年与中老年、高技能与低技能）的就业需求差异大，但现有政策多为“一刀切”，难以满足个性化需求例如，东部地区需重点解决数字技能不足问题，而中西部地区需优先解决岗位供给不足问题，政策缺乏针对性资金保障与可持续性压力就业创业政策涉及培训、补贴、社保等多方面支出，地方财政压力较大2024年全国就业专项财政支出增速为8%，低于GDP增速（

5.2%），部分县乡财政甚至难以覆盖基层服务站运营成本社会观念与政策协同滞后社会对灵活就业、新职业的认可度仍需提升，部分企业存在“年龄歧视”“学历歧视”；同时，就业、教育、税务等部门政策存在交叉或空白，如职业教育与产业需求脱节、创业补贴与税收优惠重复申请等，影响政策合力

（二）优化建议第10页共12页强化基层服务能力建设开展“基层就业服务人员能力提升计划”，2025年前对全国街道（乡镇）就业服务人员轮训一遍，重点培训政策解读、需求识别、数字化工具使用能力建立“政策落实跟踪机制”，由上级部门定期评估基层政策落地情况，对到位率低于50%的地区约谈负责人，确保政策直达快享构建差异化政策体系制定“区域就业创业政策指南”，东部地区重点支持数字经济创业、AI技能培训，中西部地区重点发展特色产业（如乡村旅游、农产品电商），配套跨区域劳务协作政策（如东部企业到中西部招工补贴）针对不同群体开发“政策包”对Z世代青年提供“创业培训+灵活就业社保补贴”包，对农民工提供“技能认证+岗位推荐+权益保障”包，对残疾人提供“无障碍技能培训+公益性岗位”包完善多元投入与评估机制建立“政府引导、市场参与、社会支持”的多元投入机制，通过PPP模式引入企业、社会组织参与就业服务，对提供高性价比服务的机构给予税收减免或购买服务补贴构建“政策效果评估体系”，从“就业数量、就业质量、创业成功率、民生满意度”四个维度评估政策成效，评估结果与下年度财政预算挂钩，对效果不佳的政策及时调整加强社会观念引导与跨部门协同开展“新职业新就业”宣传活动，通过短视频、纪录片等形式展示灵活就业者、创业者的成功案例，提升社会认可度；在中小学开展职业启蒙教育，破除“职业有高低贵贱”的观念第11页共12页建立“就业创业政策协同小组”，由人社部牵头，教育、税务、财政等部门参与，每月召开联席会议，清理政策冲突，出台跨部门政策（如“职业教育学分银行”政策），形成“1+12”的政策合力

五、结论与展望2025年是我国全面建设社会主义现代化国家的关键一年，就业创业民生政策需以“高质量发展”为主题，以“民生改善”为目标，在应对经济结构转型、技术变革、人口变化等挑战中，构建更具韧性、包容性和可持续性的政策体系通过精准支持重点群体、规范发展新就业形态、优化创业生态、数字化升级就业服务、筑牢民生兜底防线，政策将从“保就业”向“促发展”与“惠民生”深度融合转变，最终实现“就业稳、创业兴、民生安”的目标未来，随着政策的持续完善与落地，就业创业市场将更加活跃，劳动者的职业选择更加多元，新质生产力与就业的协同发展将为经济社会发展注入持久动力但政策实施仍需政府、企业、社会、个人的共同努力政府需强化服务与保障，企业需履行社会责任，社会需营造包容环境，个人需主动提升技能与适应变化唯有多方协同，才能让就业创业民生政策真正成为“稳增长、惠民生、促共富”的坚实支撑（全文约4800字）第12页共12页。