2025测绘行业地理信息市场监管研究

2025测绘行业地理信息市场监管研究引言测绘地理信息市场监管的时代意义在数字经济加速渗透、智慧城市建设全面推进的2025年，测绘地理信息行业已从传统的“工具支撑”向“战略资源”转变作为国家空间信息基础设施的核心组成部分，其数据成果广泛应用于自然资源管理、应急救灾、自动驾驶、环境监测等关键领域，直接关系到国家治理现代化、经济社会高质量发展乃至国家安全据中国地理信息产业协会统计，2024年全国地理信息产业总规模突破8000亿元，市场主体超过2万家，其中涉及地图服务、遥感数据处理、空间信息系统开发等多元业务然而，随着技术迭代加速（如无人机测绘、AI地图生成、区块链数据存证等），行业边界不断模糊，市场主体行为日趋复杂，监管面临前所未有的挑战——从数据安全风险到标准体系滞后，从市场秩序混乱到技术滥用隐患，都需要通过系统性监管来规范在此背景下，本报告以2025年测绘地理信息市场监管为研究对象，结合行业发展实际与技术变革趋势，从现状剖析、挑战识别、优化路径、技术赋能及保障措施五个维度展开分析，旨在构建一套适应新时代要求的监管体系，为行业健康发展提供参考研究不仅是对“监管”这一静态机制的探讨，更是对“技术-市场-制度”动态平衡的思考，最终服务于“数据驱动发展、监管护航安全”的行业目标

一、测绘地理信息市场监管现状与核心矛盾

（一）政策与标准体系从“框架搭建”到“精细化落地”经过十余年发展，我国已形成以《测绘法》为核心，《地图管理条例》《基础测绘条例》等行政法规为支撑，部门规章、行业标准、地方规范为补充的监管框架例如，2023年修订的《测绘法》明确了第1页共12页地理信息数据安全、地图审核、测量标志保护等核心要求，2024年自然资源部出台《地理信息市场主体信用评价办法》，首次将市场主体分为A、B、C、D四个信用等级，实施差异化监管在标准体系方面，截至2024年底，我国已发布地理信息相关国家标准236项、行业标准589项，涵盖数据采集、处理、应用全流程以地图服务为例，《公开地图内容表示规范》（GB14511-2016）明确了涉密信息、敏感区域的标注要求；在空间定位领域，北斗导航定位基准站建设与运行标准（CH/T2009-2021）为高精度位置服务提供了技术依据矛盾点政策标准“宏观覆盖有余，微观适配不足”一方面，新技术（如AI生成地图、区块链数据确权）的涌现导致部分领域缺乏明确规范，例如某互联网企业2024年推出的“AI生成城市地图”因未明确数据来源与精度验证标准，引发“算法偏见”争议；另一方面，地方执行层面存在“一刀切”现象，部分省份为追求监管效率，对中小测绘企业采取过度限制措施，影响行业创新活力

（二）市场主体行为从“野蛮生长”到“分层治理”当前地理信息市场主体呈现“金字塔”结构上游以大型国企（如自然资源部下属测绘院）为主，掌握基础数据采集与核心技术；中游为中小民企，提供数据处理、系统开发等服务；下游是大量终端用户（如导航软件公司、应急管理部门）2024年市场数据显示，中小民企占比达65%，但技术实力薄弱、合规意识不足，成为监管重点关注对象从行为特征看，市场主体的合规性呈现“两极分化”头部企业更注重数据安全与品牌声誉，而部分中小主体存在“三乱”问题——乱采集（未经许可开展工程测量）、乱使用（将地理信息数据用于商第2页共12页业牟利）、乱传播（未经审核发布敏感地图）例如，2024年某省测绘地理信息局查处的“某科技公司非法采集城市地下管线数据案”，该公司通过无人机遥感技术采集数据后，未经授权向多家地产企业出售，导致城市地下管网信息泄露矛盾点监管资源与市场规模不匹配全国测绘地理信息监管人员不足5000人，而市场主体超过2万家，导致“人少事多”的局面，难以实现对所有主体的全流程监管；同时，不同主体的合规需求差异大（如政府部门、商业企业、科研机构），现有“统一监管”模式难以满足精细化治理要求

（三）技术应用与监管能力从“被动应对”到“主动预警”随着测绘技术向“空天地海”一体化、智能化发展，监管手段也在逐步升级2024年，部分省份已试点“卫星遥感监测+大数据分析”监管模式通过卫星影像比对，自动识别未批先建、非法占用土地等行为；利用大数据平台整合企业资质、项目审批、信用记录等数据，构建“异常行为预警模型”例如，某试点城市通过AI算法分析企业测绘项目数据，发现3家公司存在“数据精度造假”嫌疑，及时介入后避免了后续安全风险但整体而言，监管技术仍存在“三弱”一是技术应用深度不足，多数地区仍依赖人工审核地图、现场检查测量标志，对AI地图、区块链数据等新技术的监管工具尚未成熟；二是数据共享机制不畅，测绘地理信息、公安、网信等部门数据壁垒未完全打破，导致“数据孤岛”现象；三是监管人员技术能力滞后，现有人员中仅30%具备大数据、AI等新技术应用能力，难以应对复杂的技术监管场景

二、2025年测绘地理信息市场监管面临的核心挑战

（一）数据安全风险从“单点泄露”到“系统性威胁”第3页共12页地理信息数据具有“位置敏感”“属性敏感”双重特征，其泄露可能导致国家安全风险（如军事设施位置暴露）或商业利益损失（如用户轨迹信息被滥用）2024年，某导航软件公司因数据存储漏洞导致500万用户位置信息泄露，引发社会对数据安全的担忧2025年新风险随着元宇宙、数字孪生等技术发展，地理信息数据与虚拟空间深度融合，数据泄露可能引发“虚实联动”威胁例如，某企业开发的“数字孪生城市”平台，因权限管理漏洞导致虚拟城市中的关键设施（如变电站、医院）三维模型被黑客窃取，可能被用于恶意攻击此外，跨境数据流动加剧，部分企业将敏感地理信息存储在境外服务器，增加了数据监管难度

（二）技术滥用隐患从“技术中立”到“伦理失范”技术进步在提升行业效率的同时，也带来了新的监管空白2025年，AI、区块链、低空遥感等技术在地理信息领域的应用普及，可能被用于以下非法活动AI地图生成部分企业利用生成式AI快速制作“高精度地图”，但算法可能因训练数据问题导致“错误标注”（如将军事禁区标为“普通区域”），或因版权问题使用未经授权的地理数据；无人机测绘小型无人机（重量250g）因监管成本高，被用于非法测绘（如拍摄军事基地、测绘敏感区域），2024年全国已查处此类案件1200余起；区块链数据确权部分企业利用区块链“去中心化”特性，规避数据备案要求，将未经审核的地图数据上传至区块链平台，导致“一图多源”“重复确权”问题

（三）市场竞争失序从“价格战”到“数据垄断”第4页共12页地理信息市场长期存在“低水平竞争”问题，部分企业通过“低价中标+数据压缩”获取项目，导致数据质量下降；更严重的是，头部企业凭借技术优势（如掌握核心算法、垄断高精度数据），可能形成市场垄断，限制中小企业创新典型案例2024年某省测绘地理信息局调查发现，某头部导航企业通过“独家合作”方式控制全省80%的POI（兴趣点）数据，要求合作的地图服务商必须采购其独家数据，否则停止位置服务接入，此举导致20余家中小服务商失去市场份额，行业创新活力被抑制

（四）国际监管差异从“国内治理”到“跨境协同”随着地理信息服务全球化（如跨国企业使用境外地图服务、国际合作项目涉及跨境数据采集），不同国家的监管标准差异可能引发合规风险例如，欧盟《数字服务法》（DSA）要求境外企业对其平台上的地理信息内容进行审核，而我国对境外地图服务的准入门槛较高，部分企业因不了解国际规则导致合规成本增加此外，国际间谍组织可能利用测绘地理信息技术窃取我国敏感数据，监管需兼顾“自主可控”与“国际合作”

三、测绘地理信息市场监管体系优化路径

（一）政策法规构建“动态适配”的制度框架完善法律法规体系针对新技术发展，需加快《测绘法》配套法规修订，明确AI地图、区块链数据、无人机测绘等领域的监管要求例如，在AI地图生成方面，可规定“算法透明度”原则，要求企业公开地图生成的核心算法逻辑与数据来源；在区块链数据确权方面，明确“备案优先、链上存证”机制，确保数据可追溯差异化监管政策第5页共12页基于市场主体信用等级实施分类监管对A级（信用优秀）企业，减少现场检查频次，优先推荐政府项目；对D级（失信）企业，实施“一票否决”，限制其参与政府采购；对中小微企业，提供“合规指导”服务（如免费法律咨询、技术培训），降低监管成本地方政策协同建立“中央统筹+地方创新”机制，允许地方政府在不违反国家法律的前提下，试点差异化监管措施例如，对无人机测绘，可根据飞行区域风险等级（如机场周边、军事禁区）设置不同的准入门槛；对数字孪生城市建设，可制定“数据安全白名单”，允许合规企业优先使用敏感数据

（二）标准体系打造“全流程覆盖”的技术规范新技术标准制定成立“地理信息新技术标准委员会”，联合企业、高校、科研机构制定AI地图生成、区块链数据存证、低空遥感等领域的标准例如，针对AI地图，可发布《AI生成地图精度验证标准》，明确不同场景下的定位误差范围（如导航地图≤5米，城市规划地图≤1米）；针对区块链数据，制定《地理信息数据区块链存证技术规范》，规定数据上链前的审核流程与存证节点的安全要求数据安全标准细化完善《地理信息数据安全标准体系》，将数据分为“公开、内部、秘密、机密”四个等级，针对不同等级数据制定差异化安全标准例如，机密级数据（如军事区域地理信息）需采用“国密算法加密+物理隔离存储”；内部级数据（如城市规划数据）可采用“访问权限控制+操作日志审计”标准实施监督机制第6页共12页建立“标准实施效果评估体系”，通过企业自查、第三方评估、政府抽查等方式，验证标准执行情况对未达标的企业，限期整改；整改后仍不达标者，依法处罚并向社会公开

（三）协同治理构建“跨部门、跨区域”的监管网络跨部门联动机制成立“测绘地理信息市场监管联席会议”，由自然资源部牵头，联合网信、公安、国家安全、市场监管等部门，建立数据共享、线索移交、联合执法机制例如，网信部门发现某地图平台存在“敏感信息标注错误”，可将线索移交测绘地理信息部门，由其开展数据核查与企业约谈跨区域监管协作针对地理信息服务的“无边界”特征，建立“区域监管协作圈”，如京津冀、长三角、成渝等城市群，实现监管信息互通、案件协查、标准互认例如，某企业在京津冀地区被查处“数据造假”，其他区域监管部门可共享其失信记录，限制其在区域内参与项目投标社会监督渠道畅通搭建“地理信息违法线索举报平台”，通过政府官网、社交媒体、专业APP等渠道，鼓励公众、企业、媒体举报违法违规行为对有效举报给予奖励（如最高5万元），并严格保护举报人信息2024年，某省通过该平台收到举报线索800余条，查处案件占比达60%，显著提升了监管效率

（四）信用体系建立“奖惩分明”的市场约束信用评价指标体系第7页共12页制定《地理信息市场主体信用评价指标》，涵盖合规经营（如资质齐全、无违法记录）、数据安全（如数据加密、权限管理）、服务质量（如项目验收通过率、用户投诉率）等维度，采用“基础分+加分项+扣分项”的评分方式，动态更新企业信用等级失信联合惩戒措施对D级失信企业实施“黑名单”管理，限制其参与政府采购、融资贷款、评优评先等活动；对涉及国家安全的失信行为，依法追究刑事责任例如，某企业因泄露军事禁区地理信息被列入黑名单后，不仅无法参与政府项目，其法定代表人3年内不得担任测绘企业高管信用修复机制建立“信用修复绿色通道”，失信企业在整改后可申请信用修复（如提交整改报告、第三方合规评估），经审核通过后降低信用等级此举既能惩戒失信行为，又能鼓励企业主动合规，体现“监管与服务并重”的理念

四、技术赋能监管2025年智慧监管的实践路径

（一）大数据监测实现市场动态“全景画像”多源数据整合平台构建“地理信息市场监管大数据平台”，整合企业资质、项目审批、信用记录、违法查处等数据，形成“企业一张图”通过关联分析，自动识别异常行为例如，若某企业短期内连续中标多个高精度测绘项目，但资质等级与项目要求不符，系统可自动预警其可能存在“挂靠”或“数据造假”风险市场行为预测模型基于历史数据训练“市场行为预测算法”，对企业经营趋势、项目风险进行预判例如，通过分析某区域测绘项目数量、价格波动，第8页共12页预测未来6个月内是否存在“低价竞争”导致的数据质量风险，提前介入监管

（二）AI监管提升技术滥用“识别效率”AI地图审核系统开发“AI地图智能审核平台”，通过深度学习算法自动识别地图中的敏感信息（如军事禁区、未公开区域），审核效率较人工提升10倍以上例如，某平台2024年处理地图审核量达500万张，错误标注识别率达98%，大幅降低了“问题地图”流入市场的风险无人机测绘监管系统利用卫星遥感与地面基站，构建“低空测绘监管网络”，实时监测无人机飞行轨迹、作业区域对超出许可范围的飞行，系统自动触发警报并通知监管部门；同时，通过AI识别无人机采集的影像数据，比对历史测绘成果，发现“非法测绘区域”

（三）区块链存证保障数据全生命周期“可追溯”测绘数据区块链存证平台建立国家级“地理信息数据区块链存证平台”，企业提交测绘成果时，需将数据哈希值、元数据、审核记录等信息上链存证，确保数据来源可追溯、内容不可篡改例如，某企业上传的遥感影像数据被质疑精度不足，监管部门可通过区块链查询其原始数据与审核记录，快速定位问题跨境数据流动监管针对跨境地理信息数据，利用区块链技术实现“数据跨境流动溯源”，记录数据出境时间、接收方、用途等信息，确保符合《数据安全法》《个人信息保护法》要求

（四）数字孪生监管构建“虚拟-现实”联动场景第9页共12页虚拟监管沙盘开发“测绘地理信息监管数字孪生沙盘”，以三维形式呈现全国测绘地理信息市场分布、企业位置、项目状态等信息，监管人员可通过VR设备“走进”虚拟沙盘，直观掌握重点区域、重点企业的监管情况应急场景模拟演练利用数字孪生技术模拟“数据泄露”“非法测绘”等突发事件，推演不同监管措施的效果，优化应急响应流程例如，某城市发生地图敏感信息泄露事件，监管部门可通过沙盘模拟“快速冻结涉事企业数据”“溯源数据流向”等措施，提升应急处置效率

五、保障措施推动监管体系落地见效

（一）人才培养打造“技术+法律+管理”复合型队伍专业能力提升计划开展“测绘地理信息监管人才培养工程”，通过“线上课程+线下实训”结合的方式，每年培训2000名监管人员，重点提升大数据分析、AI应用、跨境数据监管等能力同时，邀请国际专家开展“数字治理”专题培训，学习欧盟、美国等先进监管经验高校协同育人机制鼓励高校开设“地理信息监管”相关专业方向，与自然资源部、网信办等单位共建实习基地，定向培养既懂技术又懂法律的复合型人才

（二）国际合作构建“开放共享”的全球治理格局国际监管规则对接第10页共12页参与国际测绘地理信息组织（如国际测绘大会、联合国全球地理信息管理论坛），推动我国监管标准与国际接轨，例如，在数据安全、地图审核等领域提出“中国方案”，提升国际话语权跨境监管协作与“一带一路”沿线国家建立“地理信息监管合作备忘录”，开展数据安全、技术标准等方面的交流，共同应对跨境数据流动、非法测绘等全球性问题

（三）公众参与营造“人人都是监管员”的社会氛围科普宣传常态化通过短视频、科普手册、社区讲座等方式，向公众普及测绘地理信息安全知识，例如，如何识别“问题地图”、如何保护个人位置信息等，提升公众对地理信息安全的认知行业自律组织建设支持成立“地理信息产业协会监管分会”，由头部企业牵头制定行业自律公约，对会员企业开展合规培训、争议调解，形成“政府监管+行业自律”的双重保障结论以监管现代化护航行业高质量发展测绘地理信息市场监管是一项长期而复杂的系统工程，既需要“制度创新”提供顶层设计，也需要“技术赋能”提升治理效能，更需要“多元协同”凝聚社会共识2025年，随着《测绘法》修订落地、智慧监管技术普及、信用体系完善，我国测绘地理信息市场监管将逐步从“被动应对”转向“主动治理”，从“经验判断”转向“数据决策”，从“单一部门监管”转向“全社会共治”未来，行业需重点关注三个方向一是以“数据安全”为底线，筑牢地理信息领域的国家安全屏障；二是以“技术创新”为动力，探第11页共12页索AI、区块链等技术在监管中的深度应用；三是以“服务发展”为目标，通过科学监管释放行业创新活力，推动地理信息更好服务于国家战略与民生需求测绘地理信息行业的健康发展，不仅关乎市场秩序的规范，更关乎国家空间治理能力的提升唯有通过持续完善监管体系，才能让技术创新在阳光下运行，让地理信息真正成为推动数字经济发展、建设美丽中国的“数字基石”第12页共12页。