关于全市农村村民建房问题调研报告

效节约集约土地资源两者关系，建议设立农村宅基地管理的专门章节，对以下问题应予以明确规定

（一）明确各部门管理职责权限一是要明确职能权限划分建议从法律层面明确农业农村、规划资源、住房建设等部门管理职责，健全农民自建房全流程监管体系，明确用地保障、资格审批、施工审批、风貌引导、质量安全、确权颁证等方面的对应部门及各自职责界限二是要明确执法管理要明确宅基地管理中的执法内容、执法程序，解决好宅基地审批下沉到镇级层面后，审批权在镇里、监管在区里这一审管分离体制上的矛盾建议依托宅基地管理联动的信息化系统，将宅基地等“三块地”联动进入到国土资源管理的大系统里，实现资源共享三是要明确集体经济组织在宅基地管理中的地位建议农户与集体经济组织签订宅基地使用合同，作为取得宅基地使用权的前提和依据要通过合同约定的民事权利和义务，赋予集体经济组织管理其成员宅基地使用的职责，从而正确区分政府管理责任和村民自治责任，以政府监管、集体经济组织管理和村民自我管理三者相互配合，形成农民建房管理的合力

（二）妥善解决规划落地问题一是郊野单元规划要满足农民建房需求建议在地方立法中明确市、区规划资源部门定期开展乡村规划、郊野单元（村庄）规划的实施评估工作，依据评估结果适时启动郊野单元（村庄）规划等调整修编，从规划层面充分保障农民建房所需的建设用地，确保本市农民建房的合理需求二是要解决集中居住供地问题建议相关部门优先满足农民集中居住点用地指标，允许优先使用占补平衡指标，增加周转指标

（三）明确宅基地资格权一是要明确取得和持有资格权农民经申请后批准取得农村宅基地使用权，依法取得宅基地使用权后，不能因为其身份发生变化剥夺其权利建议通过地方性法规，清晰界定谁有资格取得宅基地和谁有资格继续持有宅基地二是要妥善处理集体经济组织成员身份和户口的问题农村是村民生活和居住的地方，要保障农民的住房权益，建议农民建房资格与其户口性质原则上脱钩，保障土地尚未征用的村民的居住权建议对于仍居住、生活在农村的集体经济组织成员，经相关部门核定，可仍以农民身份给予其建房资格三是政策要覆盖特殊群体建房政策要覆盖全部类型村民，建议对分户、无房户、“小市民”等，要给予上楼或平移等通道，缓解居住困难，保障其权益对于适婚年龄的“小市民”，建议纳入城市住房保障体系，允许作为无房户申请保障类住房或购买商品房

（四）完善农民建房过程中的政府服务和管理一是要明确建房申报流程建议街镇政府对建房规划选址、建设项目报建许可等审批内容进行整合，提供一站式审批服务二是要加强建房管控建议实现农民建房全过程监管，申报审批部门要设立相应监管制度，建设过程中的质量安全监理委托第三方进行，由街镇政府负责落实竣工验收由建房户主共同参与，要签字认可才可申请办理不动产证以区为单位设置农民建房保险，建房户主出资投保，区镇两级政府按比例补贴，以保障农民建房过程中的质量安全和人身安全三是要加快落实农村宅基地确权颁证工作建议按照中央要求，抓紧做好本市农村宅基地使用权登记颁证工作,切实解决农民群众的后顾之忧平移集中点新宅基地根据审批面积核定，颁发不动产证其余宅基地中，有老宅基证的按照宅基证上面积核发新宅基证，19X年之后建房的宅基地有相应审批手续的，按照审批面积核发不动产证，剩余宅基地按照现有建房资格规定核发宅基证在此基础上，鼓励地方政府、集体经济组织和个人盘活农村宅基地，按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的原则，利用农村闲置宅基地和农房，从事符合规划要求的乡村产业，搞活农村经济，增加农民财产性收入

（五）缓解农民相对集中居住资金压力一是要加大市级财政拨付力度针对区镇两级政府在推进农民集中居住区建设中资金严重缺乏的问题，建议加大市级财政资金扶持政策支持同时支持发行乡村振兴农民集中居住建设的专项债，以缓解农民集中居住的资金保障困境，加快推进农民集中居住工作二是要降低市政配套费用建议制定《农村居民点市政配套建设标准》，其中明确平移集中点的供电配套由农村电网改造工程全覆盖，排水、燃气、生活垃圾处理等配套设施由政府协商减免，费用减半；明确上楼集中居住小区的市政配套减免力度不低于动迁小区三是要明确其他费用标准对于农民相对集中居住项目涉及到的其他收费项目，要明确收费主体，给予农民一定选择权拆旧地块土壤检测由相关部门通过公开招投标的方式，确定一定数量第三方检测机构，村委会可自行选择符合要求的检测机构平移集中点，导致保留村新增宅基地建设指标匮乏例如X区X个涉农乡镇，把建设用地指标全部安排给X个安置点,而这些安置点整个地块利用率可能只有X%-X%o

（二）农民建房的资格权认定难市政府X号令中农村村民的含义是指具有本市农业户口的农村集体经济组织成员，由于历史遗留问题等原因，现实中的村民类型更为复杂多样，基层执行政策时难以把握一是土地尚未征用但已农转非的村民（因土地被征用转为城镇户籍的除外）建房资格问题部分因各种原因解决职保（原镇保）的“农转非”人员，仍然居住在农村，还是村集体经济组织成员，原宅基证上也保留名字，但因为非农户籍而没有建房资格二是“小市民”的建房资格问题20X年X月X日起，本市新出生的农村家庭的子女全部登记为非农户籍,根据市政府农村村民建房管理办法（市政府X号令），非农户不享有建房资格目前这一群体已陆续成年，结婚分户建房等需求迫切三是由于婚姻关系、宅基证登记、分户等造成的建房问题对于部分婚前未享受过建房资格，离婚后回到原户籍地的村民，以及部分因结婚到配偶家生活，但户口仍保留在原家庭未迁出的村民，基层对其建房资格如何认定认识不一对于子女成年与父母分户、兄弟间分户等农村村民面临的现实问题，基层的操作口径不一例如，部分X年颁发宅基证时，兄弟两人获得两块相邻宅基地，却只取得了一张宅基证，其建房资格目前难以界定金山区目前对于分户的审批标准以房屋现状“四开间”为界线，“三开间”及以下的不能进集中居住点分户建房此外，X年以后建房但未取得宅基地证的农户，在参与集中居住时，资格权无法认定

（三）政府职能部门的监管与服务不够精细《土地管理法》明确农村宅基地管理职能由农业农村部承担，市政府X号令明确市农业农村行政管理部门是本市农村宅基地使用的主管部门实质上，农民建房涉及规划资源部门规划、供地管理及产权登记、住建部门建设质量和风貌管控、农业农村部门资格权管理等多方面，如何形成统一的规范、建立全过程监管体系还有待探索一是建房面积管理目前基层对超出审批面积和范围等违法违规建房行为如何制约尚无定论，实际操作中大多采取取消有关建房补贴方式,执法依据、执法程序不明确，难以实行执法监管二是风貌管控虽然住建部门提供X套基本建房图纸供选择，但在实际操作中，如何让每栋建筑物的高度、颜色、材质均符合总体要求进行设计还存在一定难度三是建设过程中的质量安全监管目前农民建房的施工队伍未纳管，且街镇一级没有建筑业管理机构，村民建房过程中缺乏监理人员，对于质量安全和人身安全的监管难度大四是建设施工竣工验收目前村民建房竣工验收主要由规划资源部门负责，重点是对占地面积、高度等进行验收，并不涉及建筑方面在目前房地一体颁发不动产证背景下，房屋竣工验收需要住建部门一同参与五是基层执法监管长期以来，农民建房以自我管理为主，市、区农业农村部门宅基地执法方面缺乏专业执法队伍，相关业务还不熟悉，缺乏具体执法依据和参照

（四）农村宅基地使用权确权发证工作滞后20X年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务，但本市农村宅基地使用权确权发证工作一直停滞不前一是集中居住平移点确权发证问题市不动产登记部门尚未开展农村宅基地使用权登记颁证工作，平移点宅基地新建房屋至今尚未发放不动产证X区海港镇黄桥村集中居住一期项目，农民已经入住X年了，但产权登记部门还没开展农村宅基地确权登记颁证工作二是老宅基地确权发证问题19X年后，本市未对农村宅基地使用权开展确权颁证工作，许多新建的农村住宅成为事实上的“无证建筑”，一旦遇有征地开发存在被认定为违章建筑的风险

（五）集体建房成本偏高，农民集中居住建设负担较重由于市财政补贴资金有限，集中居住基础设施和配套建设成本过高，基层反映经济负担较重一是集中居住项目建设资金压力大集中居住项目建设涉及大量资金，调研中各区镇普遍反映市财政补贴资金有限，区镇财政自筹资金压力过大由于目前市、区配套资金拨付进度与项目建设资金使用节奏难以完全匹配，项目滚动开发和资金周转使用方面存在较大矛盾例如金山工业区至20X年集中居住工作整体资金倒挂规模约在X.X亿元，涉及总投资约XX万元（包括参与农户的搬迁补偿费用及项目配套建设等费用），其中区级补贴XX万元（根据项目推进情况分期拨付）、工业区自筹XX万元二是市政配套费用高平移集中点土地“七通一平”、公共配套等高额支出均需由乡镇政府承担，因农村建设缺乏相关费用标准，收费标准参照城市别墅区标准收费，造成集中居住配套成本过高如据X区X村反映，平移点相关配套费用包括污水管网X万元，天然气X万元，强电弱电X万X万元〜

（六）农民自建房历史“存量”多，政策上陷入“两不靠”困境上世纪X年代，为响应国家号召，各地开展农民就近向小城镇集中居住的探索，但由于配套政策及历史遗留等原因逐渐陷入困境如X区洞泾镇现有农民集中自建房小区X个，自建房共X套，总建筑面积X.X万平方半以建于X年的玫瑰小区为例，建筑面积X.X万平方半，X套住宅中的X套由政府建造出售，X套为自建房此类小城镇的自建房既不符合当下乡村振兴的扶持范围，也难以享受城市旧改的政策支持，陷入“两不靠”的尴尬境地，集中动迁财政压力大，长期由镇政府托底维护和修缮；同时还存在房屋质量、安全隐患与环境卫生等一系列管理难题在乡村振兴的大背景下,如何建设既有农民集中自建房的“和美家园”，需要在立法和政策扶持层面进一步“破题”

三、相关建议《乡村振兴促进法》规定，“县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控”针对以上问题，调研小组建议，在制定《X市乡村振兴促进条例》时，应当妥善处理好充分保障农民住房权益和有。