2025 年政府国际航空运输管理政策研究报告招标

一、当前国际航空运输管理的现状与特征演讲人目录0103当前国际航空运输管理的现状2025年国际航空运输管理面临与特征的核心挑战02042025年国际航空运输管理的发2025年政府国际航空运输管理展机遇政策建议2025年政府国际航空运输管理政策研究报告招标引言国际航空运输的时代坐标与政策研究的现实意义国际航空运输作为全球经济联系的“空中桥梁”，不仅是人员流动、跨境贸易的关键载体，更是国家战略利益、国际话语权与民生福祉的重要体现从1944年《芝加哥公约》确立全球航空运输基本框架，到如今国际航线网络覆盖200多个国家和地区，航空运输已深度融入全球产业链、供应链与价值链中国作为全球第二大经济体和航空运输大国，2019年国际航线旅客量达

1.2亿人次，国际货邮运输量突破400万吨，国际航空运输对GDP贡献率超3%然而，2020年以来的新冠疫情、地缘政治冲突、全球经济复苏乏力等多重因素叠加，国际航空运输行业面临前所未有的挑战——2023年全球国际航线旅客量仅恢复至2019年的78%，航空燃油价格较疫情前上涨60%，全球超60%航司仍处于亏损状态在此背景下，2025年政府国际航空运输管理政策的制定，需立足“双循环”新发展格局，兼顾“安全、效率、可持续、开放”四大核心目标，既要破解当前行业复苏中的结构性矛盾，更要为未来十年航空运输高质量发展奠定制度基础本报告基于对国际航空运输行业发展现状、核心挑战与未来趋势的系统分析，结合中国行业实践与全球政策动态，从现状研判、挑战剖析、机遇识别、政策建议四个维度展开研究，为政府决策提供科学参考当前国际航空运输管理的现状与特征全球政策框架多边协调与区域分化并存国际航空运输政策体系以《芝加哥公约》为基石，国际民航组织（ICAO）通过制定《芝加哥公约》附件、安全标准（如ICAO安全审计计划IOSA）等协调全球规则但近年来，全球政策框架呈现“多边原则弱化、区域规则强化”特征一方面，ICAO在《巴黎协定》框架下推动“可持续航空”（如CORSIA碳抵消机制）、“数字空管”（如“全球空中交通管理规划发展下一代”GATMPNG）等全球性议题；另一方面，区域层面的政策协同加速——欧盟通过“碳边境调节机制”（CBAM）将航空碳排放纳入碳市场，美国与欧盟“开放天空”协议覆盖跨大西洋80%航空运力，RCEP成员国通过“航空服务承诺表”简化跨境航线审批，这些区域规则的差异对全球航空运输网络的统一性形成挑战全球政策框架多边协调与区域分化并存中国作为ICAO的重要成员国，积极参与全球规则制定2023年向ICAO提交《中国航空碳减排路线图》，提出2030年SAF（可持续航空燃料）使用比例达10%；在数字空管领域，与东盟签署《航空数字化合作备忘录》，推动“单一窗口”式航空信息共享但中国在国际规则话语权上仍需突破——当前全球航空运输规则中，欧美主导了碳排放核算、数据跨境流动等标准制定，中国需在多边框架下争取更多主动中国国际航空运输管理的实践与成效政策体系逐步完善，市场开放水平提升中国已形成以《民用航空法》为核心，涵盖航线管理、市场准入、安全监管、环保要求的政策体系2023年，民航局发布《“十四五”民用航空发展规划》，明确“到2025年国际航线数量恢复至疫情前120%”“国际航空货运量突破500万吨”等目标在市场开放方面，中国与132个国家签署航空运输协定，第七航权（如“第三国运输权”）试点从上海、广州扩展至北京、成都，2024年中韩“第五航权”航线（如青岛-首尔-洛杉矶）载客量同比增长45%，有效提升了枢纽机场的国际竞争力中国国际航空运输管理的实践与成效航线网络恢复与结构优化并行疫情后，中国国际航线从2020年的583条恢复至2023年的927条，其中国际客运航线覆盖89个国家，货运航线覆盖54个国家航线结构呈现“三大变化”一是“远程航线”占比提升，2023年北京-纽约、上海-伦敦等超

1.2万公里长航线旅客量恢复至2019年的91%；二是“新兴市场”航线拓展，2024年新增长沙-金边、西安-内罗毕等“一带一路”沿线航线23条；三是“货运航线加密”，2023年国际航空货运量达412万吨，同比增长18%，上海浦东机场货运量跃居全球第二，远超疫情前水平中国国际航空运输管理的实践与成效安全与效率协同推进，数字化转型加速中国民航安全水平持续提升，2023年运输航空百万小时重大事故率为

0.04，低于全球平均水平（

0.11）在效率提升上，空管改革取得突破2024年推出“智慧空管”系统，实现全国空域资源利用率提升12%，航班正常率达

85.6%，较2020年提高

9.2个百分点数字化转型方面，电子客票、区块链行李追踪、AI辅助决策等技术广泛应用，2023年国际航班电子客票使用率达100%，跨境行李延误率下降至

1.8%行业发展的结构性特征与趋势客运与货运“冰火两重天”，市场分化加剧疫情后，国际航空客运需求从“爆发式增长”转向“结构性复苏”商务出行恢复缓慢（2023年国际商务旅客占比仅为2019年的65%），休闲旅游成为主力（占比达72%）；而航空货运则因跨境电商、高端制造需求持续旺盛，2023年国际货邮运输量同比增长15%，“客改货”航班占比达38%，但行业面临“产能过剩”风险——2024年全球宽体机交付量达112架，较2021年增长40%，部分航司出现“运能闲置”与“飞行员短缺”并存的矛盾行业发展的结构性特征与趋势绿色转型成为全球共识，技术替代加速全球航空业面临“双碳”压力ICAO要求2050年全球航空碳排放较2005年下降50%，欧盟CORSIA计划2027年起对国际航班征收碳税中国在绿色航空领域行动迅速2023年启动“SAF示范项目”，在上海、广州机场试点SAF掺混使用（掺混比例达5%），并给予每升

1.5元补贴；国产C919大飞机投入商业运营，其燃油效率较同级别波音737MAX提升12%，为绿色转型提供技术支撑但SAF成本高（是传统航油的3倍）、产业链不成熟仍是主要瓶颈行业发展的结构性特征与趋势数字化与智能化重塑行业生态大数据与AI技术正从“辅助工具”向“核心驱动力”转变在运营端，南航通过AI算法优化航线排班，国际航班客座率提升

8.5个百分点；在旅客服务端，国航推出“智能行李预测系统”，通过分析旅客历史行程数据，行李错运率下降至

0.3%；在空管领域，“卫星导航+数字孪生”技术使北京大兴机场单日航班起降峰值突破112架次，运行效率较首都机场提升20%年国际航空运输管理面临的核2025心挑战外部环境全球格局动荡与规则博弈加剧地缘政治冲突冲击航线网络稳定性2022年俄乌冲突后，全球超30家航司停飞俄罗斯航线，导致国际航线“重构”——欧洲航司加速转向北美、中东市场，亚洲航司则面临“绕行成本增加”（如欧洲-亚洲航线平均增加

1.2小时飞行时间）2024年红海危机进一步加剧供应链压力苏伊士运河绕行使欧洲-亚洲货运成本增加30%，超60%的国际货运航班选择“好望角航线”，导致货运时效延长2-3天地缘政治的不确定性，使国际航空运输网络的“韧性”面临严峻考验外部环境全球格局动荡与规则博弈加剧全球经济复苏乏力抑制需求增长2023年全球GDP增速仅为

2.8%，低于疫情前十年平均水平（

3.2%），国际商务旅客、高端旅游消费需求增长停滞国际航协（IATA）预测，2024年全球国际航空客运需求仅增长

3.5%，远低于2019年

12.6%的增速；货运需求受制造业订单下滑影响，2024年预计增长

2.2%，较2021年峰值下降45%需求疲软导致航司“价格战”加剧，2023年国际航线平均票价较2019年下降22%，部分航司陷入“亏损-裁员-服务下降”的恶性循环外部环境全球格局动荡与规则博弈加剧国际规则话语权争夺白热化全球航空运输规则正从“多边协调”向“阵营化博弈”演变欧盟通过CBAM将航空碳排放纳入碳关税体系，美国推动“印太经济框架”（IPEF）中的航空数据跨境流动规则，试图削弱ICAO的全球协调作用中国在国际规则制定中面临“标准对接”与“自主创新”的平衡难题——如SAF标准，中国现行标准与欧盟EN16214存在差异，若直接对接可能导致出口产品成本上升；而自主制定高标准则可能面临“贸易壁垒”指责内部管理行业转型与治理能力的双重考验空域资源紧张与安全效率的矛盾凸显中国空域资源“总量不足、结构失衡”问题突出民航空域占比仅为全球平均水平的60%，北京、上海等繁忙机场空域容量饱和，2023年日均航班延误中，因空域拥堵导致的延误占比达42%同时，随着无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）等新兴业态发展，传统空域管理模式难以适应“有人-无人协同”的未来场景，如何在保障安全的前提下提升空域利用率，成为管理部门的核心挑战内部管理行业转型与治理能力的双重考验企业经营压力与行业可持续发展的冲突中小航司生存困境加剧疫情后国际航线恢复缓慢，叠加燃油价格波动（2023年国际油价较2020年上涨80%），2023年中国国际航司平均资产负债率达78%，超40%的中小航司处于“停飞”或“濒临破产”状态同时，绿色转型成本压力巨大——SAF、电动飞机等新技术投入回收期长达10-15年，航司普遍缺乏资金与技术储备，若政策支持不足，可能出现“短期盈利依赖-长期转型滞后”的被动局面内部管理行业转型与治理能力的双重考验人才短缺与技术迭代的适配性不足航空业数字化转型面临“人才缺口”2023年中国民航系统“智慧空管”相关岗位缺口达

3.2万人，其中AI算法工程师、数据分析师等高端人才占比超60%；飞行员、空乘人员因疫情期间“停飞”导致技能退化，复训率不足50%，影响服务质量与安全水平技术迭代与人才培养的“不同步”，可能成为行业高质量发展的“短板”年国际航空运输管理的发展机2025遇技术创新数字化与绿色技术重塑行业动能智慧空管提升运行效率与安全性新一代空管技术加速落地北斗导航系统（BDS）在民航领域的应用已实现“全覆盖”，2024年基于BDS的RNAV（所需导航性能）运行占比达85%，航班起降精度提升至10米级；“数字孪生”空管系统在杭州、广州试点，可实时模拟复杂天气、流量冲突场景，提前预警延误风险，预计2025年全国航班正常率将突破88%技术创新将显著降低空管成本（预计每小时节省15-20万元），提升空域资源利用率技术创新数字化与绿色技术重塑行业动能可持续航空技术突破与商业化加速SAF产业链逐步成熟中国石化、中航油等企业已建成年产能5万吨的SAF示范工厂，通过废弃油脂、生物质转化等技术降低成本，2024年SAF价格降至传统航油的

1.5倍，较2021年下降40%；国产电动飞机“亿航EH216-S”已在广州、深圳开展商业运营，2025年预计投入100架用于短途运输（100-300公里），可减少碳排放30%以上技术突破为绿色转型提供“可行性”，政策需进一步推动技术落地与规模化应用市场需求跨境电商与区域合作释放增长潜力跨境电商驱动航空物流新增长2023年中国跨境电商进出口额达

2.38万亿元，同比增长

15.6%，带动航空物流需求从“传统货物”向“高附加值跨境电商包裹”转变预计2025年跨境电商航空货运量将突破150万吨，占国际航空货运总量的35%，催生“门到门”“72小时达”等新兴服务模式上海浦东机场、深圳宝安机场等枢纽正布局“跨境电商+航空物流”一体化平台，通过“机场+海关+电商企业”协同，缩短通关时间至2小时内市场需求跨境电商与区域合作释放增长潜力“一带一路”与区域经济一体化拓展市场空间“一带一路”倡议下，中国与沿线国家航空合作深化2024年新增至哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家航线18条，2023年中老铁路与老挝航空合作开通“铁路+航空”联运线路，货物运输成本下降25%；RCEP框架下，中日韩航线时刻进一步放宽，2024年中日航线旅客量恢复至2019年的95%，跨境产业链协同效应凸显区域合作将推动国际航空运输从“单点航线”向“网络联动”升级，提升中国在亚太航空网络中的枢纽地位政策红利全球治理与国内改革的协同发力国际规则参与度提升与话语权增强中国在ICAO等国际组织中的影响力扩大2024年成功当选ICAO航空碳减排委员会副主席国，推动制定“发展中国家SAF补贴标准”；在数字空管领域，主导“亚太航空数字化伙伴关系倡议”，联合东盟10国建立“航空数据共享平台”，提升中国在全球航空标准制定中的话语权国际规则参与度的提升，将为中国航司“走出去”创造更有利的外部环境政策红利全球治理与国内改革的协同发力国内政策支持体系逐步完善“十四五”民航发展规划明确“2025年国际航空运输市场规模恢复至疫情前120%”“SAF使用量达50万吨”等量化目标，并配套“中央财政对SAF补贴

1.5元/升”“对国际航线航班给予燃油附加费减免”等政策2024年国务院发布《关于促进航空运输业高质量发展的意见》，提出“培育国际航空枢纽集群”“支持航司拓展国际网络”等举措，政策红利将加速行业资源整合与转型升级年政府国际航空运输管理政策2025建议构建“安全-效率-开放”三位一体的政策框架强化安全监管，筑牢行业发展底线完善安全标准体系对标ICAO最新安全标准，制定《国际航空运输安全管理条例》，将无人机、eVTOL等新兴业态纳入安全监管范畴；建立“安全信用评价体系”，对航司实施“红黄绿”分级管理，失信航司限制国际航线准入提升应急响应能力建设全国统一的“航空突发事件应急指挥平台”，整合气象、空管、医疗等数据，实现“15分钟内响应、30分钟内决策”；2025年前在北上广深机场建成“应急医疗救援中心”，配备AED（自动体外除颤器）等专业设备，缩短急救时间至黄金4分钟构建“安全-效率-开放”三位一体的政策框架深化空管改革，释放空域资源潜力优化空域管理机制推进“空域分类改革”，将全国空域划分为“高度分层”与“区域分区”两类，提高繁忙空域容量30%；试点“用户付费”空域使用机制，对高端需求（如公务机、货运包机）收取空域使用费，反哺空管设施建设加速智慧空管落地2025年前在全国机场推广“北斗+5G”空管通信系统，实现“空地一体化”实时监控；建立“数字孪生空管实验室”，模拟极端天气、流量高峰等场景，提前优化航线规划，降低延误率至80%以下推动“绿色-创新-协同”的行业转型完善绿色航空政策支持体系扩大SAF应用规模建立“SAF强制掺混比例”制度，2025年要求国际航班SAF掺混比例达5%，2030年提升至20%；设立“SAF产业基金”，对SAF生产企业给予“每升3元补贴”，并对采购SAF的航司给予“碳配额奖励”推广低碳运营模式对使用国产C

919、ARJ21等绿色飞机的航司，给予“国际航线起降费减免”；试点“绿色机场”认证，对机场新能源车辆占比超80%的给予“运营补贴”，推动机场端碳减排推动“绿色-创新-协同”的行业转型支持技术创新与企业转型培育航空科技企业设立“航空技术创新专项基金”，重点支持AI空管、电动飞机、SAF等领域研发，对技术成果转化给予“最高5000万元补贴”；建设“航空科技产业园”，吸引全球顶尖航空企业设立研发中心，打造“产学研用”协同创新平台优化航司扶持政策对中小航司实施“债务重组计划”，2025年前完成50%的疫情期间债务展期；支持航司“差异化发展”，鼓励南航、国航等打造“国际枢纽航司”，东航、春秋航空等聚焦“低成本国际航线”，形成“枢纽+低成本”互补的航线网络深化“开放-合作-共赢”的国际协同扩大国际市场开放与合作优化国际航线审批机制推行“第七航权便利化试点”，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区试点“航权池”管理，允许航司自主调配航权资源；简化“第五航权”审批流程，对带动区域经济的航线给予“时刻倾斜”，2025年新增国际航线100条以上参与全球规则制定在ICAO推动“发展中国家航空碳减排特殊待遇”，联合金砖国家建立“航空碳税协调机制”；在RCEP框架下，推动“航空服务贸易负面清单”谈判，扩大“航权开放”“数据跨境流动”等领域的市场准入深化“开放-合作-共赢”的国际协同构建全球航空物流网络体系打造国际航空物流枢纽升级北京大兴、上海浦东、广州白云机场为“国际航空物流枢纽”，建设“航空物流产业园”，提供“通关+仓储+运输”一体化服务；2025年前开通“京津冀-欧洲”“长三角-东南亚”“粤港澳-澳洲”3条“空中丝绸之路”货运专线，实现“72小时全球主要城市覆盖”推动“航空+跨境电商”融合在浦东、深圳机场设立“跨境电商航空货运专区”，简化“清单核放、汇总申报”通关流程；支持顺丰、菜鸟等企业建设“机场仓+分拨中心”，降低跨境电商企业物流成本20%以上结语以政策智慧引领国际航空运输高质量发展深化“开放-合作-共赢”的国际协同构建全球航空物流网络体系2025年，是全球航空运输行业从“复苏”迈向“转型”的关键节点，也是中国从“航空大国”向“航空强国”跨越的攻坚期政府国际航空运输管理政策的制定，需立足“安全是底线、效率是核心、绿色是方向、开放是路径”的战略定位，既要破解当前行业面临的“地缘冲突、需求疲软、成本高企”等现实挑战，更要通过政策引导，推动航空运输向“更安全、更高效、更绿色、更开放”的方向发展展望未来，随着智慧空管、SAF技术、跨境电商等领域的突破，国际航空运输将不仅是“人员与货物的载体”，更成为“全球技术创新、经济协同、文化交流”的纽带政府通过科学的政策设计，引导行业资源向绿色化、数字化、全球化转型，将为中国经济“双循环”格局提供坚实支撑，也为全球航空运输的可持续发展贡献“中国方案”深化“开放-合作-共赢”的国际协同构建全球航空物流网络体系（全文约4800字）谢谢。