2025 年政府在养老服务领域的责任研究报告招标

一、引言养老服务的时代命题与政府责任的必然性演讲人01引言养老服务的时代命题与政府责任的必然性目录02政府在养老服务领域的责任内涵与定位03当前政府养老服务责任履行的现状与挑战042025年政府养老服务责任优化的核心方向05实现政府养老服务责任落地的具体路径与保障措施06结论以责任担当书写“老有颐养”新篇章2025年政府在养老服务领域的责任研究报告招标摘要随着我国人口老龄化进程加速，养老服务已成为关乎民生福祉、社会稳定和国家发展的核心议题2025年作为“十四五”规划收官与“十五五”规划谋划的关键节点，政府在养老服务领域的责任履行直接关系到“老有颐养”目标的实现本报告基于当前我国老龄化现状与养老服务体系发展实际，结合2025年人口结构、经济社会环境变化趋势，从责任内涵与定位、现状挑战、优化方向、实现路径四个维度，系统探讨政府在养老服务领域的核心责任与实践路径报告认为，2025年政府需以“制度为基、资源为要、协同为翼、创新为魂”，构建“保基本、普惠化、多层次、可持续”的养老服务体系，为应对人口老龄化提供坚实保障引言养老服务的时代命题与政府责任的必然性人口老龄化养老服务的“时代之问”2023年，我国60岁及以上人口达

2.97亿，占总人口的

21.1%；预计到2025年，这一数字将突破

3.2亿，占比升至23%以上，其中失能半失能老人约4000万，空巢老人超

1.6亿老龄化不仅意味着老年人口规模扩大，更伴随着“未富先老”“少子化”与“空巢化”叠加的挑战——家庭养老功能持续弱化，传统养老模式难以满足多元化需求，社会养老服务体系面临前所未有的压力政府责任应对老龄化的“制度基石”养老服务是典型的“准公共产品”，其供给涉及公平与效率、市场与政府的边界问题政府作为公共服务的主要提供者，需承担起“兜底保障、规则制定、资源统筹、风险防控”的核心责任尤其在2025年，面对“超老龄化”与“需求升级”的双重压力，政府责任更需从“被动应对”转向“主动构建”，从“单一供给”转向“多元协同”，从“规模扩张”转向“质量提升”，为老年人提供有尊严、有保障、有温度的养老服务政府在养老服务领域的责任内涵与定位制度建设责任为养老服务体系“定规矩、划底线”制度是养老服务体系运行的“顶层设计”，政府需通过政策法规明确各方权责，构建“覆盖全生命周期、兼顾公平与效率”的制度框架顶层设计责任制定《养老服务法》，将养老服务纳入法治化轨道，明确政府、市场、家庭、个人在养老服务中的权责边界例如，2025年前需完成《养老服务法》立法调研与草案修订，细化居家养老、社区养老、机构养老的服务标准、收费机制与监管规则政策保障责任完善长期护理保险制度，扩大试点范围至全国所有地市，建立“筹资-支付-管理”全流程机制，解决失能老人护理费用难题2025年目标实现长期护理保险覆盖

1.5亿以上老年群体，保障标准提高20%标准制定责任建立国家级养老服务标准体系，涵盖服务流程、人员资质、设施安全、质量评估等核心领域例如，制定《居家养老上门服务规范》《社区日间照料中心建设标准》，统一城乡养老服务质量底线资源供给责任为养老服务体系“强支撑、补短板”养老服务的可持续发展离不开资源投入，政府需在财政、土地、人才等关键领域提供“硬核支撑”，破解“资源不足、分布不均”的瓶颈财政投入责任建立稳定的养老服务财政投入增长机制，确保财政支出占比逐年提高2025年中央与地方财政养老支出合计不低于GDP的

1.5%，重点向农村、社区、普惠型服务倾斜例如，设立“养老服务专项基金”，支持智慧养老、适老化改造等创新项目土地保障责任将养老服务设施建设用地纳入国土空间规划，明确“每百户居民配建1处社区养老服务设施”的刚性指标，盘活闲置厂房、学校等存量资源改造为养老服务中心2025年新建城区、新建小区配套养老服务设施达标率100%，老旧小区适老化改造完成率超80%资源供给责任为养老服务体系“强支撑、补短板”人才培养责任构建“院校培养+在职培训+职业发展”全链条人才体系，扩大养老护理员培养规模，2025年养老护理员总量达300万人，持证率超70%完善激励机制，将养老护理员收入纳入当地最低工资标准动态调整范围，建立职业津贴与晋升通道服务监管责任为养老服务体系“筑防线、防风险”ü准入监管责任严格养老机构设立许ü养老服务质量直接关系老年人生命财可，建立“黑白名单”制度，对安全产安全，政府需通过“标准+监管+评隐患、服务质量不达标机构坚决退出估”构建全流程风险防控体系，守护2025年实现养老机构等级评定全覆盖，老年人“幸福晚年”等级与服务价格、财政补贴挂钩，形成“优绩优价”导向1234ü过程监管责任运用“互联网+监管”ü质量评估责任引入第三方专业机构手段，建立全国统一的养老服务信息开展养老服务质量评估，评估结果作平台，实时监测机构服务质量、消防为财政补贴、等级评定、评优评先的安全、食品安全等指标推行“飞行核心依据建立“服务满意度”动态检查”制度，对投诉举报集中、风险监测机制，2025年实现老年人满意度等级高的机构加大检查频次测评覆盖率100%协同治理责任为养老服务体系“聚合力、促联动”部门协同责任建立跨部门养老服务联席会议制度，统筹解养老服务涉及民政、卫健、决“医养结合”“长护险与医人社、医保等多部门，以及保衔接”“农村养老资源整合”社会组织、企业、家庭等多等跨领域问题例如，推动民元主体，政府需发挥“统筹政与卫健部门联合制定《医养协调”作用，构建“政府引结合机构服务规范》，2025导、市场主导、社会参与”年实现80%以上养老机构与医的协同治理格局疗机构签约合作12社会参与责任通过购买服家庭支持责任修订《老年务、公益创投等方式，引导人权益保障法》，明确子女社会组织、企业参与养老服赡养义务与家庭养老支持政务供给鼓励发展养老志愿策，例如给予赡养老人个税服务，建立“时间银专项附加扣除、提供家庭照行”“邻里互助”等激励机护者技能培训等，构建“家制，2025年注册养老志愿庭尽责、政府支持”的养老者超5000万人模式34当前政府养老服务责任履行的现状与挑战取得的积极进展从“无到有”的体系化建设近年来，我国养老服务体系从“碎片化”向“系统化”转变，政府责任履行初见成效政策框架初步形成已出台《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《关于推进养老服务发展的意见》等政策文件，明确“9073”养老格局（90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老）服务网络逐步完善截至2023年底，全国社区养老服务设施达39万个，养老机构和设施总数超38万个，每千名老年人拥有养老床位

38.5张，较2012年增长近1倍重点群体保障加强长期护理保险试点覆盖49个城市，惠及超2000万失能老人；农村互助养老设施覆盖率达65%，有效缓解农村养老“空心化”问题面临的深层挑战从“有到优”的升级瓶颈尽管取得进展，但政府责任履行仍存在“不充分、不平衡、不持续”问题，与2025年“高质量养老”目标存在差距财政投入“总量够、结构偏”2023年全国养老服务财政支出约3500亿元，但人均支出仅2400元左右，低于发达国家平均水平；财政资源向城市倾斜明显，农村养老财政补贴仅为城市的60%，导致农村养老设施“建而不用”或“服务薄弱”人才队伍“数量缺、质量低”我国养老护理员缺口超1000万人，且40%为“4050”低技能人员，平均年龄45岁，月收入普遍低于当地社会平均工资的60%；职业认同感低，流失率超30%，远高于发达国家15%的水平服务质量“标准乱、监管松”养老机构服务标准不统一，部分机构存在“虚假宣传”“安全隐患”等问题；监管力量不足，基层民政部门平均每1名工作人员需监管超20家养老机构，难以实现精细化管理面临的深层挑战从“有到优”的升级瓶颈智慧养老“技术热、落地冷”智能穿戴设备、远程监测等技术广泛应用，但数据孤岛问题突出，全国仅30%的养老机构实现数据互通；适老化改造覆盖不足，80%的农村老人对智能设备“不会用、不敢用”区域发展“城乡分、梯度弱”东部地区养老机构床位数占全国45%，而中西部农村地区仍以“互助养老”“简易照料”为主，服务内容单一；城乡老人收入差距导致养老服务“分层化”，中低收入群体面临“普惠性服务不足”困境年政府养老服务责任优化的核2025心方向从“保基本”向“普惠多元”升级满足差异化养老需求随着我国居民收入水平提高，养老需求从“生存型”向“品质型”转变政府需在保障低收入、失能等困难老人基本需求的基础上，通过政策引导、财政补贴等方式，推动养老服务向普惠化、多层次发展扩大普惠服务供给将普惠养老服务纳入基本公共服务清单，通过“政府购买+市场化运营”模式，降低服务价格，2025年普惠养老床位占比达30%例如，在城市社区建设“15分钟养老服务圈”，提供助餐、助浴、助医等“一站式”普惠服务发展特色化服务模式针对活力老人、半失能老人等群体，支持发展“旅居养老”“文化养老”“医养康养结合”等新业态，政府通过税收减免、场地支持等方式给予引导例如，2025年培育100家国家级医养结合示范机构，提供“治疗-康复-护理”全周期服务从“分散管理”向“系统协同”转型破解跨部门壁垒养老服务涉及民政、卫健、医保、人社等多部门，需打破“条块分割”，No.1构建“政策协同、资源共享、服务衔接”的系统治理体系深化“医养康养”融合推动民政与卫健部门在政策、资源、数据等方面No.2深度融合，例如统一医养结合机构标准，实现养老机构与医院“绿色通道”，2025年失能老人医养结合服务覆盖率达70%推进“长护险与医保”衔接建立长期护理保险与基本医保的协同机制，No.3对失能老人护理费用实行“医保报销+长护险支付+个人承担”分担模式，减轻家庭经济负担2025年长护险报销比例提高至60%以上从“被动应对”向“主动防控”转变强化前瞻性布局0102面对人口老龄化的长期趋势，政府需建立“老龄化预警机制”监测老年从“事后处置”转向“事前预防”，人口结构、养老服务供需变化，提前通过制度创新、资源储备、技术赋能布局养老设施、人才等资源，避免等方式，提升养老服务体系的韧性“临时突击”式建设例如，2025年前完成“十四五”养老服务设施规划中期评估，动态调整建设目标03加强“预防保健”服务将老年健康管理纳入基本公共卫生服务，开展慢性病预防、康复指导等服务，降低失能发生率2025年65岁以上老人健康管理率达75%，社区健康驿站覆盖率超80%从“单一供给”向“多元共治”拓展激活社会力量活力01养老服务供给需改变02放宽市场准入取消养03完善“社会参与”激励“政府包办”模式，通老机构设立许可中的不机制通过政府购买服务、公益捐赠税收优惠过“放管服”改革，引合理限制，简化登记流等方式，支持社会组织导市场、社会组织、家程，鼓励企业、社会组开展养老服务；推广庭等多元主体参与，形织参与养老服务“时间银行”“互助养成“政府引导、市场主2025年社会力量举办老”模式，鼓励低龄老导、社会协同”的格局养老机构占比达60%，人服务高龄老人，形成较2023年提高15个百“代际互助”的良性循分点环实现政府养老服务责任落地的具体路径与保障措施构建“精准化”财政投入机制提升资源使用效率优化财政支出结构建立“基本保障+普惠发展+创新激01励”的财政支出框架，2025年基本保障支出占比稳定在60%，普惠服务与创新项目占比提高至40%重点向农村、社区、失能老人倾斜，缩小城乡资源差距引入“社会资本”参与通过PPP模式、公建民营等方式，02吸引社会资本投入养老服务，对社会力量建设普惠养老机构给予一次性建设补贴与运营补贴2025年社会资本投资养老服务规模超5000亿元加强资金监管建立财政资金使用绩效评估体系，对补贴03资金实行“全过程跟踪审计”，对虚报冒领、挪用资金等行为严肃追责，确保每一分钱都用在“刀刃上”实施“系统化”城乡均衡策略补齐农村养老短板010101推进农村养老设施标准化推动“城市资源下沉”发展“农村特色养老模建设制定《农村养老服鼓励城市优质养老机构托式”结合乡村振兴战略，务设施建设标准》，2025管农村养老设施，通过利用农村闲置资源发展年实现每个行政村至少有“城乡对口支援”“技术“田园养老”“康养民宿”1处互助养老设施，配备输出”等方式，提升农村等模式，政府通过土地流助餐、文化娱乐等基本功服务水平例如，建立转优惠、运营补贴等方式能，农村养老设施覆盖率“城市-农村养老服务协作给予支持，2025年培育达90%体”，共享人才、技术、1000个农村特色养老示范管理经验点打造“专业化”人才培养体系破解人才短缺难题扩大院校培养规模支持职业院校开设养01老服务专业，扩大招生计划，2025年养老护理相关专业毕业生达10万人，年培养能力提升50%对在校学生给予奖学金、免学费等激励，吸引青年人才加入加强在职人员培训建立“国家-省-市-02县”四级培训体系，开展“订单式”技能培训，2025年实现养老护理员全员轮训1次，重点提升失能照护、康复护理等专业技能完善激励保障机制将养老护理员收入与职03业技能等级挂钩，初级、中级、高级护理员月收入分别不低于当地社会平均工资的50%、60%、70%；建立“星级护理员”评选制度，优秀者可享受落户、住房等政策倾斜推进“智慧化”养老服务体系用技术赋能服务升级建设“全国统一”的养老服务信息平台整合民政、01卫健、医保等部门数据资源，实现老年人信息、服务资源、监管数据的互联互通，2025年平台覆盖全国所有养老机构与社区02推广“适老化”智能技术应用支持研发简易操作、语音交互的智能养老设备，如智能手环、紧急呼叫器等，政府通过“以旧换新”“补贴购买”等方式降低老年人使用门槛03发展“社区智慧养老服务”在社区设立“智慧养老服务站”，提供远程健康监测、智能助餐、线上预约等服务，2025年城市社区智慧养老服务覆盖率达90%，农村社区达60%健全“全流程”质量监管体系守护服务安全底线完善标准体系制定《养老服务质量基本规范》《养老机构安全管理细则》等标准，明确服务流程、设施安全、人员资质等要求，2025年标准体系覆盖养老服务全场景强化“信用监管”建立养老服务机构信用档案，实行“守信激励、失信惩戒”，对严重失信机构依法限制市场准入；推行“服务质量公开承诺”制度，主动接受社会监督构建“多元共治”监管格局引入行业协会、新闻媒体、老年人及其家属参与质量监督，建立“投诉-处理-反馈”闭环机制，2025年老年人投诉处理满意度达90%以上结论以责任担当书写“老有颐养”新篇章结论以责任担当书写“老有颐养”新篇章2025年是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，也是应对人口老龄化的攻坚之年政府在养老服务领域的责任，不仅是“保基本、兜底线”的民生承诺，更是“促公平、谋发展”的时代使命面对老龄化加速、需求升级、资源约束等多重挑战，政府需以制度建设为根基、资源供给为支撑、协同治理为路径、创新驱动为动力，构建“权责清晰、多元协同、优质高效、可持续发展”的养老服务体系这需要我们坚持以人民为中心的发展思想，将老年人的“幸福晚年”作为检验工作成效的根本标准；需要我们统筹发展与安全，既保障基本民生，又激发市场活力；更需要我们凝聚全社会力量，形成“政府尽责、社会参与、家庭尽责、个人自助”的养老共治格局唯有如此，才能在2025年及未来，让每一位老年人都能“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，为实现共同富裕与社会和谐稳定奠定坚实基础结论以责任担当书写“老有颐养”新篇章（全文约4800字）谢谢。