公立医院两权分离改革与构建现代医院管理新规制度

公立医院两权分离改革和构建现代医院管理制度摘要在市场经济发展和加入WTO条件下，各级各类医院面临生存和发展严峻问题为探索适应市场经济体制新机制，城市公立（指国有）医院改革必需从过去单纯政策调整推进到深层次产权领域，实施出资人全部权和医院法人财产权相分离，创新管理体制，建立起政府出资举行医院、宏观管理医院和医院自主管理现代医院管理制度本文依据市场经济发展通常规律和医院改革演变趋势提出，在中国建立现代医院管理制度整体构架出资人全部权和医院法人财产权分离，在政府和公立医院之间建立权责明晰产权关系；明确政府职能定位，构筑宏观管理体制；完善以产权改造为关键医疗机构分类管理制度，促进有效竞争；公立医院自主建立法人治理结构，塑造微观管理模式，使之成为适应市场法人实体和竞争主体以促进公立医院在新时期充满新活力，实现新发展关键词公立医院、全部权、法人财产权、治理结构、现代医院管理制度

一、公立医院全部权和法人财产权分离模式探析长久以来，公立医院名义上是政府医院，全部权、产权、经营权、决议权界定不清，造成投资主体、经营主体、管理主体各自权责不明确，甚至混为一体，直接影响医院管理体制和管理行为在经济体制转轨时期，医院产权制度固有弊端日益显现全部权主体不明确，产权关系模糊；政府和医院职能错位，过分干预医院经营和管理；产权高度集中，难以实现资产重组和优化配置，和市场经济兼容度很低显然，实施两权分离改革，是市场经济体制肯定要求，实现政事分开根本前提，转换医院经营机制关键步骤，WTO框架下开放医疗服务市场客观需要，成为医院改革和发展通常趋势现代社会，产权制度改革不仅是中国深化医院改革需要探索一大课题，而且是一个国际性改革时尚,成了国际卫生改革中引人关注热点问题在中国，进入20世纪90年代，党十四届三中全会决定建立现代企业制度，医院产权变革便应运而生总体来看，各地探索股份制和股份合作制医院、中外合营合作、委托经营、出售转让等多个形式产权改革，对于增强医院活力、转换经营机制起到•定主:动作用，但也存在显著不足关键是没有突破计划经济体制下政府直接管理医院基础框架，政医职责没有分开，医院还没有完全成为充满活力市场主体，改革仍然显著滞后进入新时期，公立医院体制改革着力点应该放在两权分离，政事分开，和医院内部治理结构上下功夫实施全部权和经营权（法人财产权）分离，不管从理论上、还是历史上看，生产资料全部权和经营权并非统一于同一主体，这是不容置疑公立医院资产属于代表全体人民利益国家全部，并不意味着国家机构直接经营管理医院根据市场经济基础原理，公有制医院仍然是商品生产者和经营者，应该含有商品生产者应有地位和功效，这就是自主经营、自主管理，含有自我发展、自我约束能力在社会主义市场经济条件下，要探索既能给予公立医院以商品生产者和经营者地位和功效，又能保持其公有制本质，找出公有制医院和现代市场经济具体结合形式，就必需突破两权合一框框，采取多个形式促进出资人全部权和医院法人财产权分开，以调动医院和社会主动性，这是改革一个关键方面在现代经济学会中，财产全部权是国家经过法律形式确定财产全部者对其资产占有权利，是财产最终究属经济关系法律形式，包含占有、使用，收益和转让等四种权能财产全部权是产权关键形式，伴随全部权包含各项权能分离和不一样组合，由此派生出其它形式产权在历史上，产权就是从全部权中分离出来财产关系然而，全部权和产权不是同一概念产权作为一个经济范围，从最基础意义上说，是大家围绕财产而形成关系，关键经过大家对既定客体（财产）权力和职能表现出来从经济关系角度看，产权是财产权力组织形式，表现一个责、权、利关系对于公立医院两权分离改革来说，关键要在理论上确立公立医院法人财产权借鉴《国有企业财产管理条例》相关要求，公立医院法人财产权可在理论上表述为，医院对国家授予其经营管理财产享受独立支配权，是经营权和法人制度结合当然，这种权利只能是财产意义上经营权，而不包含归属意义上全部权所以，全部权和经营权分离是相正确，而不是绝正确，分离所表现是权利和责任划分，全部者不得干预医院经营权，医院也不能不受全部者约束，损害全部者权益实施两权分离,既要保障国家全部权，又要落实医院经营权必需指出，法人财产权和经营权既相联络又有区分，法人财产权包含收益权假如没有收益权，国家对公立医院仍负完全责任，而不是有限责任况且，只有确立医院享受法人财产权，才能使医院取得法人资格，独立负担民事责任，真正成为市场主体依据法人财产权内在含义，从严格理论意义上说，公立医院全部权和经营权分离，实质上是全部权和法人财产权相分离理顺公立医院产权关系，其目标是政府作为出资人全部权和医院法人财产权分离从政府层面来说，政府以出资人身份和公立医院建立权责明确、规范产权关系政府作为出资人，是财产全部权主体，享受出资人权利，对公立医院负担有限责任在一定条件下，出资人权利表现为委任医院管理委员会组员；对医院关键行政人员任命审核；拥有医院资产终极全部权，监督医院资产运行情况，审定医院发展方向和计划，监督医疗服务社会效果，确保社会公共利益、社会目标实现同时，逐步建立公立医院投融资机制，规范公立医院法人治理结构，促进医院成为独立法人实体卫生行政部门不具体运作医院和不直接干预医院日常经营管理活动从医院层面来说，医院作为财产经营者，是独立经营实体，依法享受法人财产权，包含国家在内出资人投资形成全部法人财产占有权、使用权、处理权和收益权占有权是出资人投入医院资产，即成为医院法人财产，为医院占有；使用权指医院对法人财产有进行投资、购置、管理、运行权利；处理权指医院在授权范围内，对其拥有法人财产有决定有偿转让、租借、抵押、报废等权利，但不包含财产价值形态全部权转移；收益权是在不损害她人利益情况下，经过财产经营取得经济收益权利，并自主决定其收入分配医院以其全部法人财产，依法自主经营，对出资者资产负担保值增值任务两权分离作为公立医院一项根本改革方法，其优点可深入概括以下在宏观上，有利于建立全部者、经营者、劳动者之间新型责、权、利关系，从各个层面上调动其主动性和发明性；有利于理顺国家同医院之间关系，加紧政府职能转变步伐；有利于国家资产战略调整和优化国有资产布局；有利于促进医院建立科学合理法人治理结构在微观上，医院享受完整法人产权，取得实际上法人资格，独立负担民事责任，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束适应市场经济运作市场主体所以，从理论上确立医院法人财产权,将有利于医院作为法人主体对其资产实际上占相关系，形成产权各项权能基础；有利于经过资产使用权利，实现资产保值增值，形成产权各项权能关键；有利于提升资产使用效率，形成使用权能延伸；有利于调动医院和职员两个主动性，形成产权目标性权能这种整体性激励作用，无疑是新时期医院发展动力起源之一总说来，公立医院全部权和法人财产权分离，既能在整体上保持国家全部权统一性，又能在局部上促进医院经营多样性、灵活性和开创性，推进公有制医院和市场经济运作相结合，应该在实践中继续主动进行探索，为建立现代医院管理制度发明条件，提供动力

二、明确政府职能定位，构筑宏观管理体制建立现代医院管理制度，必需重新明确政府职能定位，实施政事职责分开，合理配置政府职能从某种意义上说，政府作用有效性取决于政府职能合理性为此，在现代市场经济条件下，对政府在医疗服务领域管理职能，应该有一个总体思绪；1政府在医疗服务领域管理目标和基础职能管理目标；发展医疗卫生事业，满足人民群众基础医疗服务需求；规范医疗服务市场和医疗服务行为，促进公平、有序竞争；纠正和填补市场机制缺点“做市场不能做事情”，促进医疗事业可连续发展关键责任提升医学科学技术水平，使其在国际上含有和国家地位相适应水平和实力；提供基础医疗服务，提升基础医疗服务可及性和公平性；依据市场经济规律和医疗服务特点确定规则，对各类医疗机构经营、服务行为进行监督管理；建立健康保障、医疗救助制度，保护贫困和弱势人群，促进社会健康公平，消除重大疾病危害，提升人民群众健康水平政府卫生行政部门基础职能计划、准入、监管、经济政策调控、公布信息促进多样化和竞争，营造医疗服务市场环境，有效发挥政府作用，理性提升政府能力应该认识，市场经济体制下，政府在医疗服务领域中管理职能应是“掌舵”而不是“划浆”要经过“有所不为“达成有所为“第一，改变计划经济体制下政府出资举行医院和行政管理医院二者“管办合一，，、“政事不分，，情况，把政府出资举行医院、宏观管理医院和医院自主管理区分开来，实现从“办”为主转向“管”为主第二，改变计划经济时代“大包大揽”和推行职责过程中“越位、错位和缺位”问题越位要退出，错位要理顺，缺位要加强要依据规范、统

一、效能、服务、透明”标准，加紧政府规制市场化改革，并根据强化宏观调控，弱化微观管理，转化部分社会职能，发挥中介组织作用等要求，优化卫生管理行为使卫生行政部门从原来直接干预、管理医院“运动员”、“裁判员”转变为“服务员”，形成新卫生行政管理制度和管理机制，改善政府作用2规范各级卫生行政部门职责在调整政府职能过程中，要明确划分不一样层次政府职责、管理范围，使政府管理医疗服务领域职能在各级卫生行政部门中落到实处根据市场经济条件下转变政府职能要求，国家卫生部除举行若干负担特殊任务医院外，不宜直接举行太多医院，关键确定医疗卫生法律法规，发展计划；建立机构、人员、技术准入制度，强化执法监督；利用经济调控政策，支持关键项目标建设和发展，调整地域间发展差距，集中搞好宏观调控省级卫生行政部门也要降低直接办医院数量，把工作重心放在依据国家法律法规，结合本省实际，制订发展计划和实施方案，进行组织管理，加大执法监督力度地市级卫生行政部门应成为医疗服务管理职责主体，制订区域内医院设置计划，举行并管理医疗机构城市区级卫生行政部门负责组织和提供小区卫生服务各级卫生行政部门职责应以法律法规形式确定下来，确保严格依法行政，推进政府行为法制化3同时推进卫生全行业属地化管理卫生全行业属地化管理，作为现代医院管理制度一项关键内容，要在医院两权分离改革和调整政府职能过程中，整体运作，带动改革全局前进一要严格市场准入标准，打破行业垄断和全部制界限,深入开放医疗市场，发明公平竞争市场环境；二要经过规范出资人和医疗机构之间产权关系，探索在一个卫生辖区内各类医疗机构，在业务上全部归所在地卫生行政部门行业管理，政府卫生行政部门侧重行业中行政监管，建立起规范、社会化医疗机构管理体制当务之急是在推进公立医院两权分离改革前提下，致力于政府和公立医院之间互动状态构建，卫生行政部门转变职能，构建宏观管理新体制；公立医院建立内部治理机构，塑造微观管理新模式，促进政府卫生行政部门和公立医院之间关系，从行政隶属关系转变为监管关系，形成政府管好全部权,放开医院经营权，行使监督权公立医院管理新格局

三、完善以产权改造为关键医疗机构分类管理制度分类管理是对政府和民间举行两类医疗机构长久并存、共同发展认可，也是构建现代医院管理制度关键组成部分，现在分类登记工作基础完成，但远未实现对分类管理要求据统计，非营利性医院高达99圾营利性医院数不到现，不管在规模、数量或技术人才方面，全部不足和公立医院竞争问题在于分类管理操作措施，尚没有经过产权改造，将现有公立医院转化为其它全部制形式非营利性或营利性医院在分性归类中，基础上将公立医院、集体办医院划为非营利性医院，造成非营利性医院比重过大，形不成政府期望非营利性和营利性医院充足竞争局面需要主动为不一样类型医疗机构发展营造平等竞争环境从发展趋势看，伴随公立医院两权分离改革推进和政府卫生行政部门职能转变，在以后一个时期，中国医院将展现以下三种类型1政府举行公立非营利性医院构架在宏观层面上，要建立明确规范产权制度，确立政府拥有公立医院资产终极全部权，根据国家统一全部，政府分级监督，由国有资产管理机构对公立医院资产负起监管责任，确保国有资产保值增值要完善公立医院投融资机制，经过法律法规形式，落实各级政府卫生投入责任；借鉴国外非营利性医疗机构多元化经费起源制度，研究出台促进公立医院吸收社会资金建设和发展政策；参考工业、商业、公用事业平均利润率，确定非营利性医院合理盈利率（资本利润率），使公立医院实现扩大再生产，并保持其非营利性质要强化政府监管，建立、健全公立医院监管内容和监管机制，形成严格、规范监管体系，确保公立医院实现政府要求目标在微观层面上，公立医院要建立产权清楚法人治理结构根据市场经济要求，完善和严格内部经营管理主动发明条件向规范非营利性组织运作体系转变，包含医院宗旨、经营理念、市场定位、筹资方法、资源管理和监督机制等一系列转变，形成一套经营、运行、发展策略，逐步走向规范化、专业化和政府监管发展道路2民办非营利性医院发展趋势现在，公立医院数量过多，战线太长，政府有限财力难认为继要依据区域卫生发展计划，合理布局设置政府举行医院，集中人力、物力和财力，办好一批区域性医学科学技术领先水平和向低收入人群提供基础医疗服务关键医院对超越政府责任和负担能力原公立医院，放开一批，转化为民办非营利性或营利性医院近期关键，要营造公立医院转化退出政策环境和支持条件，主动扶持公立医院向民办非营利性医院转化一是公立医院向民办非营利性医院转化后，可按非营利性医院相关要求进行经营，政府投入部分暂不撤出，按一定期限逐步撤资；二是民办非营利性医院医疗服务价格可合适放开，使其实现合理赔偿，促进发展；三是调整投融资政策，许可以长久借贷方法吸收银行、企业和个人资金用于民办非营利性医院建设和发展；四是制订民办非营利性医院相关法规和管理条例，使其在转制过程中有章可循，有法可依五是立即完善和落实医疗卫生机关人员养老、医疗、失业社会保障政策，促进人员流动，维护社会稳定同时，政府在价格、质量、财务等方面强化监管，促进规范化经营管理3民办营利性医疗机构经营发展机制作为营利性医疗机构，在经营管理上应按市场经济要求去运作，参考《企业法》相关要求进行规范考虑到营利性医疗机构是医疗服务体系关键组成部分，是国家许可和激励一个办医形式，而且含有治病救人特殊性，政府对其开业准入和质量安全要进行强有力监管，使其按政府要求社会目标规范经营但在改革上可合适放宽，在设置条件、人才引进、人员技术职称评定、社会医疗保险定点资格、政策信息服务等方面，应纳入卫生行业管理范围，相同对待非营利性和营利性医疗机构；民办营利性医疗机构在创办早期，除现在已明确给三年免税政策外，开始征税时在税种和税率上和通常工商企业应有所差异，以激励适度发展，发挥其在满足社会多层次医疗服务需求，调整医疗服务结构和体制创新方面主动作用，激活医疗服务市场

四、构建公立医院法人治理结构，塑造微观管理新模式在医院管理体制上，国际社会普遍实施管理委员会或董事会领导下院长负责制管理委员会或董事会组员十分广泛，并按一定条件公开选聘院长作为经营者，大全部是经济学、工商管理学教授，主持全院医疗业务、行政和财务管理工作，直接向管理委员会或董事会负责这种做法，真正实现医院全部全和经营全分离，经过完善法人治理结构，使医院经营管理走上了制度化轨道，相关键借鉴意义中国医院管理实施院长负责制，这是总结建国以来医院管理经验基础上确立起来管理模式，曾起过主动作用在新历史条件下，该模式碰到很多新矛盾和新问题，需要借鉴国有企业改革思绪，吸收国外医院管理有益经验，结合医疗卫生行业特点，探索建立和完善公立医院法人治理结构1建立新型医院领导体制和组织管理制度公立医院建立法人治理结构是一项开创性事业，首先，要在改革探索中积累经验，把握难点和关键,理清基础思绪；其次，应该借鉴发达市场经济国家医院管理模式中合理原因，建构起中国特色医院内部管理模式在新时期新阶段，我们设想，能够探索建立医院管理委员会为主体法人治理结构医院管理委员会作为医院法人治理结构主体，代表政府和社会公共利益，确定医院发展战略和发展计划，行使医院重大决议，其组员应由医院管理人员、医务人员代表参与，通常采取委任制，由卫生行政部门或经卫生行政部门审核由政府相关部门任命院长及关键管理人员作为医院经营管理者，其人选由管理委员会选择，报卫生主管部门及相关政府部门审核同意医院设置对应职能科室，分别由医学教授和管理人员组成，负责医疗业务和行政管理工作院长实施管理委员会决议，含有医院经营管理权，医院日常管理和具体运作，定时向管理委员会汇报经营管理情况，接收管理委员会监督院长应选择含有管理学和医学双重教育背景，或医院法人代表，负责医院实际经营和运作，必需是有管理学背景人才负担，医疗服务由医学专业人才担任2创新医院运行机制医院运行机制是医院自主协调本身行为，推进医院正常运转内在条件和基础功效，关键是其一，确立优异医院经营理念近几年来，国外医院经营理念发生巨大改变，从为病人服务转向为全部些人健康服务，开拓了医院发展空间，值得借鉴对中国公立医院来说，传统经营思想将不再适应现实需要，应该立足于把未来医院发展放到市场经济大环境中去，顺应社会化趋势来确定发展战略，创新经营机制探索医院联合创新，集团化经营，集团化采购设备、药品、卫生材料，降低营运成本；筹资方法创新，吸收社会资本融资，扩大资本实力；资本营运创新，经过金融市场，进行资本运行，控制和支配资产运作，用较低成本，实现规模效益在医院经营问题上，目前有两个关键着力点需要加强提升医院质量依靠科技创新和技术进步是提升医疗质量根本出路医院要致力于建立规范质量管理制度，用一流质量创一流医院品牌，努力在部分关键技术上取得自主创新结果，形成各自特色和优势，努力争取在提供比较优质医疗服务方面取得实质性进展这是新形势下医院生存和发展生命线强化经济管理在市场经济管理中，医院经济管理内涵要扩大，范围要拓宽，结构要调整，制度要规范逐步建立准入赔偿机制，成本核实机制，支出约束机制，资源优化配置机制，投资决议机制,有效利用人力、物力、财力、时.间、空间、信息各方面资源要建立内部监督、审计机制和责任追究制度，规范经济行为，确保医疗服务优质、高效、低耗，增强市场竞争能力其二，建立新型用人制度和灵活分配机制要全方面推行专业技术人员和管理人员聘用制度，根据需要设岗，按岗择人，双向选择，竞争上岗标准，由医院自主聘用和支付薪酬，营造一个有利于广大职员奋发向上，进行创新思维、工作环境和气氛；探索建立通畅卫生人才流动渠道，使“单位人”变成“社会人”；要建立人才培养机制，实施人才开发战略，提升人员素质，造化一支适应医院发展需要，结构合理，素质较高医学科学技术人才队伍要建立和完善医院内部灵活分配制度和激励机制根据按劳分配和生产要素参与分配标准，深化医院分配制度，搞活内部分配建立重实质、重贡献，向优异人才、向关键岗位倾斜，自主灵活分配激励机制；探索适合医疗行业特点岗位工资制，实施一岗一酬，拉开不一样岗位之间分配差距，加大岗位竞争激励力度；研究技术、管理等生产要素参与分配措施和路径，探索试行年薪制，激励卫生管理和医学科技人员创新主动性和能动性让分配机制起到吸引人才、留住人才、用好人才、人尽其才作用其三，理顺医院赔偿机制在医院运行中，赔偿机制不合理，赔偿起源不规范，“以药补医”扭曲了医疗服务行为，已成为制约医院稳定发展突出问题根本处理现实医院赔偿中问题，需要继续深化相关配套改革一调整医疗服务价格和药品价格关键调高表现医疗劳务技术价值价格项目，降低药品虚高定价提升技术劳务收入对医院赔偿百分比，逐步弱化药品收益对医院赔偿医院应该发挥技术优势，走出一条关键依靠技术劳务收入赔偿新路子一加大医药分开实施力度医院药品集中招标采购，药品收支实施两条线管理，医院门诊药房分离其目标是合理表现医疗技术劳务价值，切断医院和药品经营企业之间经济利益联络，建立药品采购新体制，从制度上扭转“以药补医”弊端，控制医药费用不合理过快增加，实现医院良性经济赔偿一医疗服务指导价格引入竞争机制从医疗服务价格导向作用考虑，在医疗服务市场中，价格机制是关键要素，其基础功效关键表现为传达医疗服务提升医院决议效率；调整医疗服务供给和需求,促进医疗资源合理配置；激励医院采取新技术，加强经营管理，提升服务质量和效率；调整医院收入分配所以，公立医院提供医疗服务实施政府指导价，应引入竞争机制以政府指导价为基准，由医院依据资源结构X服务能力及市场供求情况，自主确定一定上下浮动幅度，形成灵活价格运行机制让多种全部制医院充足开展竞争，真正激活公立医院和医疗服务市场其四，完善病人选医院和选医生制度这是调整医患关系，变“求医”为“择医”重大变革，是在医院内部引入竞争机制具体方法让病人充足行使对医疗服务选择权，带动医院各步骤、各岗位公平有序竞争，改善服务态度，提升医院服务质量、医疗水平和工作效率要不停总结经验，逐步完善配套方法和择医系统，使之健康发展其五，推进医院后勤社会化后勤服务改革，已成为理顺医院内部治理结构关键要求之一从医院总体改革趋向考虑，医院后勤服务改革方向是实现后勤服务社会化、企业化和产业化，使医院逐步脱离办社会职能，集中搞好医疗服务，以降低医院运行成本，降低病人医药费用负担要根据先分离改革思绪，设计改革模式，使医院卸下包袱，轻装前进3健全监督体系医院党组织要发挥政治关键作用对医院管理委员会和院长行政职权活动实施监督，确保医院利益和业务活动合理性，和党和国家方针政策在医院落实实施职员代表大会要组织职员参与医院民主管理，维护职员正当权益不仅如此，医疗服务既是人民群众切身利益需要，又是党同人民群众血肉关系具体表现医疗服务直接关系千家万户，关系每个人生老病死，也关系到党和政府形象而且，医疗服务含有自然垄断性，存在市场机制失灵缺点，必需从人民健康和生命要素出发，制订相关法律、法规、条例，和各项规章制度，对公立医院负担社会功效，公平和效率社会目标实现，进行政府监管和社会监督，促进公立医院有序运行最终需要指出是，经过公立医院两权分离改革，建立现代医院管理制度，使公立医院真正成为独立营运法人实体这种趋势将是不可逆转，应该引发愈加深入探讨福建省卫生经济学会李厚坤包章炎7月24日。