凤凰世纪大讲坛：新世纪的公共管理

新世纪的公共管理北京大学政治学与行政管理系教授一一陈庆云2002年02月08日17:03主持人会当凌绝顶，一览众山小圣凯诺世纪大讲堂♦在20世纪80年代的时候呢，世界上诞生了一个新的学科，叫公共管理学但是一直到了90年代中，中国内地的学者呢，才开始关心到这个科目的存在，但是呢，这个时候，MPA项目，已在中国大陆悄然而生那今天呢，主持人阿忆就给大家请来了北京大学政治学与行政管理系的教授陈庆云先生好，有请陈先生上场请坐在正式的讲演之前，需要让大家了解您您是哪年生人？陈庆云我是1947年6月生人主持人诞生在什么地方？陈庆云江苏盐城主持人盐城是在苏北陈庆云苏北，新四军的军部主持人上大学的时候，选择了哪个学锌陈庆云北京大学主持人就是北京大学？陈庆云对主持人噢，我想起来了，您是北京大学无线电系的学生陈庆云对主持人有人跟我说，北大里有两个理科的系是最难读、最苦的，将来呢还未必有用，一个是无线电，一个是力学系有这种说法吗？陈庆云好像我不是很赞成这个观点我觉得，我当时，1965年考到北大无线电系时，还是一个很热门的系，因为当时无线电，那个时候刚刚开始起步，半导体研究正在起步，所以我当时觉得无线电很有前途，所以我考了《自律和他律》那么，这本书的话，就介绍了希望工程中间的一些事情，而且我也参与了一些调查，那么，至少在我进行调查和研究的过程里面，希望工程做的，应该讲的是很好的并没有出现你刚才上面讲的那些事情，我认为是这样子的主持人那显然希望工程在做事的时候，不是他律在制约它，而是自律陈庆云在一定意义上讲，自律很重要因为社会本身怎么对它去进行监督呢？就是说，希望工程本身，当然你说，也应该有社会来监督它，但是我们现在，很多的一些公共组织，包括政府组织，这种监督的作用应该说很差的这个大家知道，没有监督的权力，肯定是一个危险的权力，绝对的权力，肯定是绝对的腐败，这是没有问题的，这是过去早有人说的，而我们现在，我觉得一个最大的问题，就是说，无论是公共组织也好，包括你刚才讲的，虽然它不是公共组织，不是政府组织，但是它和政府组织有着千丝万缕的联系，实际上是一种非政府式的具有政府意义下的那些组织那么这些组织，如果没有监督的话，它就会导致一些腐败，就会产生一些寻租活动我个人认为，希望工程这些方面，我认为是做得比较好的主持人好,谢谢您观众陈老师，我想请问您，您刚才说了，新公共管理运动，就是说把企业管理的理论引进了政府管理，您也谈到了，政府管理与公共管理的一些区别那么，我想请您谈谈公共管理与企业管理的一些区别谢谢陈庆云企业管理嘛，你刚才讲的，它是利润最大化公共管理过程里面肯定要讲效率问题，我刚才讲的，公共管理里面肯定还要讲公平问题，而且我个人认为，公共管理一个最大的特征，它要促进社会的公共利益的增进和发展企业就是利润最大化嘛这是一个第二个，公共管理里面可能会借用企业管理一些技术和方法，但是公共管理里面，它更多是从公共道德、公共责任去研究所以我觉得，企业管理和公共管理，不仅刚才说的主体的不一样，企业管理它可能是更多地考虑利润最大化了，而公共管理，它要对社会的民众提供公共产品、公共服务，你比如说，有些公共产品和公共服务，企业可能就不愿意去做，这个的话，可能就要政府来做当然，我刚才已经反复强调了，并不一定政府直接去做，也不一定政府直接去生产，也不一定直接由政府提供，但是需要政府来组织提供，比如说环保问题，社会保障问题，一些公共基础设施问题，这些问题，只能由公共管理，也就是说由政府管理来做，所以企业管理可能就不愿意去做关键问题，一个目标不一样，企业管理它更重要是，刚才讲，追求利润最大化，而公共管理，它可能对社会的一些，可能一个很核心的问题，是追求社会的公共利益观众陈老师，您好也许我比较悲观吧，我以为，根据您刚才讲的，那样一种公共管理，似乎只有一个民主的政府才能够提供但是，相对而言，民主的政府，它好像现在民主进程相对缓慢，而这种公共管理，它是不是就是说，除去现在这种，大家那种单纯的那样一种趋利，好像我觉得它有一种趋利因素，大家好像不谈公共管理，就不时髦的那样一种样子那我们这样谈，它究竟有什么意义呢？陈庆云西方80年代前后的这种新公共管理运动，已经给我们很大的启发了我觉得中国目前的改革过程，有不少学者是这么说的，说，认为中国的改革过程，首先是从经济改革，也就是说经济改革的市场化那么，这种经济改革的市场化，必然地跟着进一步的社会的改革因为经济一改革嘛，市场化嘛，市场化就是经济主体的多元化了，这种经济主体的多元化，很必然地会带来社会的这种多元化和自治化那么，我把这种社会的改革，在我个人看来，就是一种公共管理的这种社会化那么，也有人这么认为，就是说，在中国改革的过程里面，从经济改革到社会改革，逐步到政治改革所以这种政治改革的过程，应该讲，随着经济改革的过程，随着社会改革，尤其是我刚才讲的，公共管理的社会化，会逐步地去促进中国的政治改革，中国政治发展的民主化所以我曾经在这个文章里面写到一，经济改革的市场化；二，公共管理的社会化；三，政治发展的民主化这三者之间是互相联系的，但是，它确实是不断地互相影响、不断发展的一个过程，我劝你不要悲观，我们一方面要推进中国的市场改革，也就是建立社会主义市场经济，这是我想不会倒退的，大家也有共识的同时，在这个过程里面，就是我刚才讲的，我们上上下下，当官的也好，当民的也好，大家都树立共同的这种公共管理的理念，来促进这种自主的意识、民主的意识、参与的意识同时在这个过程里面，很自然地，到一定的时候，这种政治发展的民主化，我觉得也会水到渠成所以，有的学者是这么说，叫做经济改革、社会改革和政治改革我现在的提法，叫做经济改革的市场化、公共管理的社会化和政治发展的民主化我劝你不要悲观主持人而且还劝你，不要把陈老师当成赶时髦的人主持人好，这位网友叫“第一千朵玫瑰”他说，您曾经说过，只有高度负责的社团的大量出现，才可能迎来市民社会的曙光您还曾说过，不实现公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底那么，我这里请您做个估价，我们中国何时才能开始大规模实施公共管理的社会化进程？陈庆云首先我要回答，就是说，刚才讲的行政体制的改革大家知道，我们国家的行政体制改革，基本上，在我个人看法，主要是在机构一种改革上，尽管我们现在也讲转变政府职能，也讲从行政审批制度作为切入点开始，确实也是在做着但是，我刚才一再讲，这种行政改革，基本上是在体内的循环，也就是通过体内行政权力的制约和结构的关系的调整，它离开了，刚才讲的社会的这种互动打个比方吧，我们说要转变政府职能，本来有些职能就不是你政府去管的，本来这个职能就是社会的，或者社会自己就应该有的，或者社会它完全去承担的，它要你去转变不转变干什么呀？所以我就觉得，政府职能的转变，政府机构的改革，它一定和社会，这个公共管理社会化是紧密联系在一块的，如果离开了公共管理社会化，也就是说，在社会中，培养大批的这样的非政府、非营利组织，他们承担社会公共事务的一部分职能，也就是说，这部分职能也可能是政府下放给它的，也可能就是本来应该是它们去做的，不应该政府做的，或者说其他种种原因，这个时候，政府自然地，它的职能会减少，所以这个时候，行政改革，我觉得才有很大的发展，否则的话，它肯定是不能到底的主持人:好，谢谢您观众刚才您讲，就是说，关于公共管理应该涉及到两个对象，一个应该是政府权力机构，再一个是民众我想，就是说，如果政府对于一些公共管理，它就愿意把这些权力下放，但是又由于民众觉得这些问题可能不是关系到非常切己的利益，然后他就觉得，不想接这个权力那么，对于公共管理就出现了一个架空的现象，那么，我就想问一下，对于这样一个断层的问题，到底应该怎么解决呢？主持人我们的妹妹，还是把还权于民，给下放陈庆云我觉得，我刚才已经讲了，一部分的权力是要下放的，在一定意义上讲，特别是针对我们高度集中的计划体制下，本来不属于政府的权力，你把它垄断了，你把它剥夺了，所以我把它叫还权于民还权于民，我想大概有这么几个方面的原因，一个，政府，它从它的合法性出发，因为政府认为从合法性的角度，本来这个权力就是老百姓的嘛，我应该给老百姓，这是一个第二个，政府从自身的管理出发，比如我再管理下去，如果我把很多事情都揽在身上，都管了，管不好，怎么办呢？把一部分权力也下放这是两种，这两点是出于一个民主的政府，是一个高度对人民负责的政府，这样一个前提下另外一个方面，这种还权，我一再讲，不仅要从政府这个角度，还要从社会，也就是公民们强烈地要求该是我的权力你还给我，你不能剥夺我，所以这两个互动就可以促使政府还权应该从三个方面去理解它，一个是政府从它合法性的角度，它觉得应该把一部分权力还给社会民众，另外一个角度刚才讲的，我可能有些事情做不好了，怎么办？我把权力下放给社会，另外一个是社会要一个强大的推动力，使得政府，或者在一定意义上讲逼得政府要把社会公共事务管理的权力交给社会，当然，这个过程确实还是有一个很艰难的过程如果说大家，我刚才已经讲了，如果我们老百姓没有这种自主的意识，没有这种民主的意识，天然地就认为我是一个被管制者，我是一个被管理者，我就得听你的，你说了我就去做去，那这个权力还给你也没用，我刚才已经讲了，所以这个问题，为什么我们要推进公共管理，加强公共管理的理念，要加强这个公共管理社会化呢？所以，我倒觉得应该是这样的，假如咱们说吧，有这么一个非常民主的政府，领导者也非常民主，觉得我们不应该承担的责任，我们应该给社会，好了，把这些责任砍下来了，还权给社会了，我还给你了，你接受得了接受不了？你说，不行不行，我接受不了，甚至把我压死了，那也没用，所以我一再讲是这个政府和社会互动的关系主持人好，谢谢您这位网友叫“制造、让我冬眠”他说我一直觉得祖国和政府是两回事，世界上许多政府和他们的舆论十分喜欢把人们对政府提意见的行为说成是对祖国不满，这真是混淆视听我想对公共社团也是如此，既然社团独立于政府行政之外，必然有许多地方与政府的意见相左，因此政府最容易以祖国的名义判定这些社团威胁社会安全，如果我们总是把祖国和政府混为一谈，我们的公共社团就会永远成长不起来，不是吗？陈教授陈庆云是这样的就是说政府毕竟是社会的一部分那么政府他要做的，他要说的，那么当然他能够代表人民的利益，代表民众的利益，当然我们是应该支持的，但是你也不能保证某些政府部门，某些政府的少数雇员，他一定代表人民的利益，所以这个时候，老百姓，比如说，对你刚才讲的，提出不同的意见，甚至说完全是相反的意见，那么这个时候你可能，你就以祖国这个名义给他扣一个帽子，我觉得这个不合适我一再讲，政府有统治的这种权力，通过发号施令，通过政策的制定和实施，把政府的这种意志贯彻下去，那么应该讲，从总的看，政府为了维护社会的这种统治，为了推动社会的发展，为了推动经济的发展，保证我们人民群众的安全是做了大量大量的好事，但是绝对不排除，政府在实施的过程里面，你什么事情都做对呀，对不对，是吧，你要是做不对的话，老百姓为什么不能跟你讲呢？为什么不能反映呢？可是我们一些政府的领导者，政府的少数领导者或者少数雇员，他就听不进这种不同意见，不仅听不进不同意见，你最好他怎么说了你必须怎么去做，不仅按照他怎么去做，你还要想方设法去论证他这个做，他这个说的是完全对的，这个我觉得就莫名其妙，特别是我们学者所以我就想啊，就是有些事情我们领导，你确实是很高明的，你可能比别人先知先觉一点，但是你不可能什么都先知先觉，你不可能什么都懂啊，所以我个人认为，如果说在我们的实际的生活里面，假如说有人提出点不同的意见，我认为是完全正常的事情，当然这里面一个基本的原则不能变，就是说你要对国家的统一，维护民族的团结，大的根本前提下，你提不同的意见有什么关系呢？非得说你刚才讲的，我没听出来，你刚才是叫什么？主持人“制造让我冬眠二陈庆云啊，制造让你冬眠观众陈教授，我这儿有一本《新世纪的公共管理》这本书，在这本书的第一篇里面你提到过一个问题，就是说传统的行政学强调的效率问题，但是我有一个疑问，我感觉中国的很多时候都是打着公平的幌子，官僚作风造成的是低效率，而你现在说的是说要从效率向公平兼顾的方向发展，我觉得中国现在更重要的是要讲求政府运作的效率问题，你对此有什么看法呢？陈庆云你刚才拿着这本书是我们系的同学，研究生编的这本书，确实也登了我的这篇文章，我确实有一个观点，我个人认为的话，无论是公共管理也好，以及公共管理制定的行为准则也好，它不仅要强调效率问题，而且还要注重公平问题，因为效率，用经济学的行话讲，效率就是个做蛋糕，把蛋糕做得越来越大了，另外，你把这个蛋糕做完了以后，你总得去公平地分给社会各个成员吧所以，你刚才讲的问题我明白，就是说，公平这个问题是有价格取向的，你说这个事情是公平的，那个事情是不公平的，确确实实，在我们实际生活里面，公平问题它是带有价值取向，但是有一条，一旦政府也好，以及其他社会公共组织也好，推动了社会的公共利益增进以后，他必定把这些公共利益公平地分配给社会的每个成员，但有一条，我认为公平问题是一个多层次的理解问题，它牵扯到一个什么问题呢？你讲公平，什么公平呀？是伦理上的公平呢，还是政治上的公平呢，还是经济上的公平呢，那是不一样的你比如说伦理上的公平，就是说，社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利另外，还有一个公平问题，是政治上的公平这个政治上的公平，我觉得，马克思有一段名言是讲的最好，马克思说，“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会二那也就是说，不管是谁，只要是公民，他都应该享受平等参与政治的机会另外一个，就是关于经济上的公平经济上的公平，刚才讲了，就是说，比如说我们现在规则的公平，机会的公平，程序的公平，包括分配的一些公平等等，对吧，我觉得公平问题确实是一个比较复杂的问题我们必须分清楚，你是从政治的角度，是从伦理的角度，还是从经济的角度我个人认为，社会公共事务管理，它不仅要讲效率问题，也就是不仅要讨论蛋糕如何做大的问题，而且要考虑到这个蛋糕能够公平分配社会的每一个成员但是这个公平，绝不是我们过去讲的平均主义、大锅饭不是！主持人好，谢谢陈老师，在节目马上就要结束的时候，您必须用一句话，回答我最后一个问题我的问题是，您能不能用一句话，为我们描述一下新世纪的公共管理.，是一个什么样的东西？您只能说一句话陈庆云我这样说一句话，我认为应该强化公共管理理念，推进公共管理的社会化主持人好谢谢陈老师，谢谢现场观众主持人可以给爸爸装好多半导体（收音机）陈庆云半导体收音机主持人那您就奇怪了，您现在要给我们带来的讲演是政治学讲演，你肯定是觉得那个学科很苦，然后您就不干了？陈庆云不是，这就非常一言难尽了就是说，我1965年考到北大无线电系，1970年就毕业的，毕业留在学校里面，毕业以后，当时也从事一些教学活动，包括搞一些无线电当时我印象很深，我在四川三五工厂里面（参与）搞一个雷达，后来呢，我比较老实，比较听话，组织上安排让我搞行政工作，然后我就出来搞了一段时间的行政工作，搞行政工作的过程里面，然后说要组织什么学科大批判，那学科大批判得有理论武装，要学习马克思主义了，所以那个时候要学习恩格斯自然辩证法，所以我一个很偶然的原因，就改搞自然辩证法了因此从1973年开始，一直到80年代中期，我一直是搞自然辩证法的，搞科学哲学的所以当时我研究爱因斯坦相对论、研究量子力学，曾经干了一段时间后来又一个很偶然的原因，使得我搞公共行政，开始搞公共管理主持人我们立刻言归正传、由陈老师给我们带来他的精彩的讲演报告，讲演报告的名字叫“新世纪的公共管理”有请陈庆云大家知道，由于方方面面的努力，今年开始，中国有一个专业教育“MPA〃,译成中文就是“公共管理硕士”，那么开始启动因为MPA,大家知道，英文的全名叫做uMaster ofPublic Administration那么这个翻译，大家知道，我们翻译“公共管理硕士”，那么其中有一个问题，就是Administration这个词的话，过去“Administraticm”并不是翻译成管理的，稍微有点英语知识的大家都知道，是翻译行政的所以这样一来的话，就是说，原来明明叫“公共行政”，这一次把它翻译成“公共管理”，到底为什么会翻译成公共管理呢？另外一个，大家可能还知道，英文的管理里面，还有一个Management，如果说“Public Management〃和“PublicAdministration,这两个词到底有什么区别呢？为什么我们非要把原来叫公共行政，翻译成公共管理呢？我想这些问题的话，不仅学者们关注，而且我个人认为，所带来的一些其他的理论和实践问题，都值得我们去深思所以，我后来选择这样一个题目，叫做“新世纪的公共管理”今天我就围绕着公共管理问题，给大家介绍几个方面的内容，因为和公共管理相关，其中有一个重要问题，我想给大家首先介绍一下，就是西方的新公共管理运动时间差不多，基本上是20世纪80年代前后，各个国家都有一些叫做“政府再造”的运动那么这个再造运动的动因，都很简单，基本上都一致，就是一是财政的危机，二是管理上的危机所谓财政上的危机，就是大家知道，20世纪30年代以后，政府对经济活动的干预，大大地扩展了政府的职能那么这些政府的职能扩展完了以后，再加上有些国家推出福利主义，所以这样一来的话，就使得人员也好，机构也好，经费也好，都非常紧张，造成了巨大的财政赤字这是一个第二个呢，就是关于政府，政府本身的一些原因，由于刚才讲的，信息垄断啊，职能上的垄断啊，效率的低下啊，寻租活动啊，包括一些腐败问题，所以造成了刚才讲的政府的一些管理危机正是在这两个危机下，一方面，大家可以看到，凯恩斯干预主义提出来以后，市场失灵了，那么需要政府去干预那么政府干预的过程里面，同时又伴随着政府的一个失灵，因此就遇到了刚才讲的这两个危机那么在这个，相对比之下，有另外一个，这就是企业的管理大家知道，企业为了获得更大的利润，很注重提高劳动生产率，很注重产品的质量，很注重提供给顾客的服务因此，他们在理念上、在组织机构上、在技术上、在方法上，都投入很大的力量而且也进行了很大的创新，这种创新的成果，这种创新的动力，无疑是对政府一个很大的激励所以，正是在这种背景下，各个国家就开始，刚才讲的，所谓兴起的一个“新公共管理运动:那么这个新公共管理运动呢，基本的取向就是希望把企业管理的一些理论和方法，甚至理念，运用到政府部门里面来，推进公共管理中的这样一些所谓的社会化，包括一些公共服务，包括怎么建立一些非政府组织、非营利组织，来承担政府的一些职能当然了，新公共管理运动这个西方的学者们这个称法不太一样，有人称之为公共行政的管理主义，有的称之为新公共管理运动当然，因为各国的情况不太一样，比如说像在英国，它很多就从法律上进行规定，规定什么东西呢？就是说，你社会中一部分的公共产品也好，公共服务也好，必须由非政府部门，也就是说社会中的一些非政府组织去提供，而且明确地规定，规定范围、规定内容，如果你不去这样做的话，那么就违法正是由于这样一些公共产品和公共服务，让社会上去提供，并引用竞争机制，那毫无疑问，它效率是比较高的而且，应该讲，成本也会降下来，财政上的危机也会克服那么，有的法律还这样规定，比如说我中央政府给地方的拨款，你这个拨款的多少比例，你必须用于什么呀？非政府组织去提供公共产品和公共服务，或者换句话说，你地方政府必须用这样一部分经费，向社会的非政府、非营利组织去购买服务所以美国学者，大概是两个人吧，共同写了一本书，题目就叫做《改革政府一一企业的精神如何去影响公共部门》那么，在这本书里面，他们提出了很多观点，比如说政府应该是一个掌舵的政府，而不是一个划桨的政府比如说你政府主要就是制定政策，是掌舵的，但是你政府，你不要去划桨，尤其不直接划桨比如说政府是一个竞争性的政府，也就是说，你可以通过（合同出租、合同承包）、竞争招标等各种方式，把社会的一些民众所需要的公共产品和公共服务，交给社会去，让社会去承担再比如说是一个顾客取向的政府，也就是说，你不是为官僚政治去服务，而是为什么呀？为社会大众去服务，社会大众需要什么东西，你政府应该提供更好的服务总体上讲，西方的这场行政改革中的管理主义思想，或者我们称之为新公共管理运动，在各个国家都有很大的反响，特别是OECD的国家，对于在这场政府改革里面，去解决财政危机也好，管理危机也好，应该讲是取得了一定的效果的当然了，这一场行政改革，或者说新公共管理运动，也有不同的观点比如说，有人说，你把私人企业这种管理活动，运用到政府的公共管理活动中来，那么也就是私人部门的管理和政府部门的管理那完全是不一样的，本质上是不一样的也有人说，你把经济理论运用到政府部门里面来，肯定有一定的局限性，等等反正说，在西方学者里面，对新公共管理运动的评价，应该讲还是有不同的观点，不同的看法的我个人认为，这场新公共管理运动，它确确实实和什么有关呢？和政府的重塑，和政府的行政改革有关但是，我认为，新公共管理运动和我们今天讲的这个公共管理有联系，但是有区别第二个，我特别要想讲一讲的，就是说，政府管理和公共管理这两个模式是不太一样的这就回到我刚才提出的一个问题来了，我们刚才已经讲了，“Master ofPublicAdministration,也就是公共管理硕士我们这个不翻成是“公共行政”，而翻译成“公共管理”，为什么呢？因为大家知道，行政这个概念，从中国古代的文献里面讲的话，它是指管理国家这种行为，也就是说，它是把国家这种管理行为看成是一种行政，那么尤其是20世纪80年代，中国恢复了政治学、恢复了行政学研究以后，多数的学者，或者说主流的看法，认为行政是随着国家的出现而出现的，没有国家活动就没有行政活动所以，我们绝大多数的学者都认为，行政活动是指管理国家的这种政务活动中国主流的看法，行政或者叫做公共行政，它实质上是一种政府管理也就是说，政府对自身以及对社会的公共事务管理所以我个人认为，把过去我们称之为的行政管理，现在我们把它称之为政府管理，以及与我今天要讲的公共管理，这之间是有区别的，而且这区别是很明显的下面我就讲讲这个区别，一个，从西方新公共管理运动来讲，我们刚才已经说到了，政府已经认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅必须有政府来提供，也就是说不仅有政府的不同部门来提供，也不仅有不同层次的政府来提供，而且西方新公共管理运动提供我们一个思路，就是说，社会中非政府、非营利组织也可以提供社会公共事务的管理，固然需要政府，没有政府肯定是不行的，政府肯定是一个主角，但是除了这个主角以外，还有配角如果说，我们把社会公共事务管理仅仅看成只有政府来管理，也只有政府管理好，那么就会得出一个结论来，社会公共事务这种管理，唯一的权力源泉只能是政府，但是他就没有看到，对社会公共事务管理这个权力，社会同样有什么呀？有这种管理的权力，也就是同样是这种权力的源泉所以我个人认为的话，对社会公共事务进行管理的时候，是要看到这个主体的外延，更重要的是看到对社会公共事务管理活动里面，这个权力的源泉既有政府，又有社会中的非政府组织，而且是政府的管理和社会非政府组织共同参与，对社会公共事务这种互动的管理我打一个比方，我不知道对不对，咱们可以商量一下我个人认为，这种以政府为中心的对社会公共事务的管理，它一个很核心的思想，就是把政府看成是一个老子，老子天下第一，我老子为什么最后需要你们这些社会其它组织进行管理呢？我老子老了，我老子累了，我老子手头也吃紧了，没有那么多钱了，怎么办？你们去管吧，所以把一部分权力下放给社会我一直这么认为，政府对社会公共事务管理的核心作用，我认为是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理，它绝对不是和非政府组织、非营利组织之间是一个老子和儿子的关系，我一直认为是兄弟之间的关系有的同志不服气，跟我讨论，说怎么可能呢？政府对社会公共组织如果是一个兄弟关系的话，那政府这个角色就变掉了我说不可以这么说，政府在社会公共事务管理里面，你可能是老大，中国不是有一个古语嘛，叫做“长兄为父”你如果是一个老大的话,长兄为父的话，你也可以承担一部分当父亲的功能，但是，你和社会其他公共组织的关系，绝对不是老子和儿子的关系我为什么要特别讲这个问题呢？大家可以知道，在那种高度集中的计划体制下，本来企业自己的一些权力，被谁剥夺了？那被政府剥夺了政府不仅剥夺了企业中的一些权力，而且也剥夺了社会其他方方面面的权力，所以我们现在经常讲，说你政府要进行改革啊，“我要把这些权力下放啊”我认为，权力下放是对的，肯定要下放一部分权力，但是仅仅把权力看成下放这个角度是不够的，也就是说放权是不够的，而且什么呀？耍还权，要还权于社会，还权于民众，这是最重要的这是我觉得政府管理和公共管理不同的一个很重要的方面但是我个人认为，认识到这一点还不够，为什么不够呢？我想还有下面这么三点，其中有一点，就是，之所以现在讲公共管理，它一个很突出的思想，就是要突出管理，你不要把管理职能和统治的职能混淆大家都知道，政府对社会公共事务确实是要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，它是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的或者说，政府的管理权力，必须服务于或者服从于政治统治体系因为政府是统治阶级的工具，它要为统治阶级服务，所以这样一来的话，政府既有统治的职能，又有管制的职能，包括一些服务的职能，就会产生一些思想，特别是老子天下第一的那种政府，它就很自然地认为什么东西呢？老子手里有统治的权啊，老子这种统治的职能，就替代成管理的职能，甚至用统治的这种影响，去影响管理我个人认为，这种集中表现在什么地方？就表现在从上而下的控制那么这种从上而下的控制，就很可能使得社会中的少数经济或者政治上有一定势力的人，通过各种方式，去控制社会，控制民众这种公共管理是管理，不是一种统治，你绝对不能把统治的理念，甚至统治的方法，用于管理上，这是不行的第三点，我个人认为，公共管理是非常强调管理的主体，特别是政府要和民众合作，或者换句话说，公共管理是一种合作管理的模式这种合作管理的模式，在一部分政府的官员里面，有的时候很难理解的其实，这个道理很简单，我们之所以讲公共管理，一个很重要的就是它的公共性公共性来自于什么地方？我们学政治学的大家都知道，公共性最大的一个特点，就是什么呀？就是合法性合法性是什么呀？就是说管理的权力，来自于什么呀？是来自于民众的授权，你既然说你的权力是来自于民众的授权，你就必须受民众的监督、民众的制约在中国，官本位的思想还是相当严重的，不仅存在一些部分领导者身上，而且也存在着我们老百姓里面，老百姓这种自主的意识，这种独立的意识应该讲还不够，他总希望，我有了问题以后，去找个领导，你替我作主，你帮助我去解决，我们领导也觉得，我天然的，就是一个父母官，我天然的，就是管理的，我天然的就是应该帮助你做事，因此，就很少考虑到，我们在管理的过程里面，我们管理者和被管理者之间这种互动的管理模式，很少考虑在这一点上讲，应该是一个很明确的理念要树立，这就是政府管理和公共管理，当然公共管理包括政府管理了，它必须是政府和社会民众之间的一种互动管理的模式第四个，我个人认为，西方新公共管理运动确实给我们提供了一个很重要的思路，就是这种公共管理可能更强调是服务管理因为大家知道，政府对社会一些公共问题的处理，它有很多方面，除了这个统治的职能以外，可能还有管制性的问题，还有服务性的问题，正是由于政府充当了这种统治的角色，很自然地认为，政府对社会的公共事务，主要是一种管制，而且是一种从上而下的严密的管制，忘了政府应该更多地给社会提供服务所以，西方新公共管理运动给我们提供了一个思路，是什么思路啊？就是说，这种公共服务，公共管理可能更强调的是一种服务管理第三个问题，我特别要说一下，关于公共管理的本质公共管理嘛，我想既然叫公共管理，无非有两个特点，一个是它的公共性，一个是它的管理性什么叫管理呢？管理就是一个组织，为了实现其目标，因为在实现目标的过程里面，要消耗资源，人力和财力资源，就必须通过计划、组织、控制、协调等手段，使得这样一些资源能够协调好，最后达到目标的过程，我们把这称之为管理那么有个问题，从企业管理得出来的管理思想，我们把它推进到其他领域，尤其是推进到公共管理领域，那么这个事，在理念上会不会有变化呢？我给大家讲泰勒的一段话，这段话完全可以把早期科学管理实质说得很清楚，这句话大概意思是这样的因为大家知道，泰勒是强调科学管理的，他说，科学管理就是要劳资双方从观念上形成一个变革，这个变革的基点在什么地方呢？劳资双方不要把注意力放在盈余的分配上，使得盈余的分配是个不重要的事情，而把主要的精力放在盈利的增加上这样使得盈余的分配就成为不重要，这就是泰勒一个很重要的思想，我不知道这句话我说清楚没有，就是说，在泰勒看来的话，科学管理尤其是企业管理，它的主要问题在什么方面呢？主要是在盈利的增加，至于说这个盈余的分配，劳资双方怎么去分配，分配是不是合理，那么你不要关心了，只要盈利增加了，盈余分配这个争论就成为不必要了因为你的目标很清楚，就是利润最大化，怎么实现目标最大化呢？就是在实现目标最大化的过程里面，通过资源的协调，也就是说通过计划、组织、控制、协调等手段，把人力问题协调好，所以这种管理是一种过程管理公共管理它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要牵涉到一个公平问题它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理第二个问题，就是关于管理的公共性问题因为讲公共性，我想最重要的，就是我刚才反反复复强调的，它是一个合法性，就是权力的合法性，也就是说，你权力来自于什么呀？来自于民众，来自于民众的委托，因此你的权力必须受民众的监督和制约所以，这样一来的话，那些拥有公共权力的这样一些主体，无论是政府也好，无论是政府授权一些社会中的非政府、非营利组织也好，他们就必须承担着与企业管理不同的职能他们也要提供公共产品，他们也要提供公共服务，他们甚至为了能够增进社会的公共利益，公平地分配社会公共利益，他们要制定法律和法规，而且要维护社会的公共秩序为了维护社会的公共秩序，他们要进行公共监督，提倡公共道德所以你会发现，公共管理强调公共性的时候，它会牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题、公共产品问题、公共服务问题、公共秩序问题呀、公共监督问题呀，以及公共道德问题，一系列的问题这是我讲的第三个问题，最后我再给大家讲一讲，大家可能问我，你说研究公共管理，作为我们转型这样一个时期，作为我们一个发展中国家，它的意义在什么地方呢？一点，就是说，包括我今天做演讲的目的也在这个地方，就是说，我们一定要树立一个公共管理的理念，这个理念是什么东西呢？就是说，社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理这个观念，不仅当官的要改变，我们老百姓要改变，大家可以知道，改革开放二十多年来，应该讲，政府给社会、给民众的空间，这种自由的空间呀，应该说是放出一部分了那么这一部分，有一部分是被市场以及企业填补了，但是还有一部分，这一部分，要么就是那种市场，或者说追求利润最大化的这些企业，它不愿意去承惮要么就是老百姓对那些唯利是图的企业不愿意让它承惮而需要谁来承担呢？需要社会来承惮需要民众来承担第二个，我个人认为，我们现在是在转型时期，那么在转型时期，也就是说在高度集中的计划体制下，政府可以说是方方面面都管了，政府的这种行政权力，可以伸向到社会的每一个角落所以小平同志曾经讲过，说，在高度集中的计划体制下，我们做了“不该管、管不好、管不了”的事政府包揽了社会，社会一切都由政府去管了，国家与社会完全合为一体那么这种背景下，可以这么说，政府的这样一种职能极其强大，而社会自身的职能极其弱小，甚至可以这样讲，社会的自身管理功能萎缩到不能再萎缩了，形成了一个在对社会的整体管理过程里面,一个巨大的反差，所以我个人认为，在目前中国，特别是作为转型的时期，应该是推进这种公共管理，和刚才讲的这种理论是一样的这是第二点第三点，既然是转型嘛，大家知道，有人不是问嘛，说转型，我们可以说是从传统观念向现代观念的一个转型，这种转型的过程里面，可以说牵涉到政治、经济、文化各个方面但是实际上，我认为，在这个转型期间，一个最大的特征，就是国家权力的转移那么，在这个转型的过程里面，正是由于转型，我们的法制还不是很健全，而且是一个不断在试探、实验的过程里面，或者我们说摸着石头过河吧，它使得我们一些行政官员，他的自由裁量权很大，在某一些行政行为又很随便所以这种情况下，政府对社会的管理里面，这种随意性比较大，而社会呢？就是刚才讲的，社会老百姓自主的意识又比较差，自主的组织也不健全，这种组织的观念也没有，所以这个时候，就需要培养社会这些组织，培养社会层面一种自主的意识，权放给你了，你也可以拿得住所以我个人认为，这也需要我们推进公共管理这是第三点最后一点，我想结合关于政府的机构改革问题大家知道，远的不用说，改革开放以来，我们进行了四次机构改革特别是这一次的改革，98年这一次机构改革，中央下了很大的决心，人员也好，机构也好，进行了改革，我觉得取得的成就也是很大的，特别是朱熔基总理讲，机构改革以后，紧跟着转变职能、转变作风、转变工作方式，而且把行政审批制度作为一个切入点，我觉得这些方面都是很好的但是我觉得有一个问题要提出来，就是说，我们这一次机构改革，它基本上还是政府内部的、体内的循环，或者换句话说，政府进行机构改革，是从政府的需求、政府作为一个动力，政府自身去做的我刚才已经讲了，你政府毕竟是社会的一部分，政府必须和社会是一种互动的关系，才有可能建立一个很好的这样一个良性循环现在有一个很流行的说法，叫做“小政府、大社会”，我在这个地方，我也可以讲一讲，可能不一定对，我首先要说明一下，我并不是很赞成“小政府、大社会”这种提法原因是什么呢？小政府，有可能是一个好政府，但不一定是一个好政府原因在什么地方呢？原因就是政府对社会的管理，你首先必须搞清楚，你政府应该管什么，在搞清楚应该管什么的时候，政府在管理过程里面必须消耗资源，所以政府必须搞清楚能够管什么我说最好叫做“有限责任政府”模式为什么叫“有限责任政府”模式呢？就是说，我认为，政府在管理经济、管理社会的过程里面，应该首先是一个“此政府所谓“此政府”，就是我刚才讲的，是一个必须应该管的和能够管的，把它管了，而不是一个“彼政府也就是说，不该管的、不能管的，你别管这是我一个观点第二个，如果说，搞清楚了应该管的和能够管的，我觉得是一个“强政府”,而不是“弱政府”，也就是说，你必须把它管住了、管好了，管到底，是在一个“此政府”，也就是说应该管和能够管，管住管好的前提下，我们再谈“小政府”，不是一个“大政府”，也就是说机构要少、人员要精你笼统地减，机构是少了，人员是分流了，减员增效，减员一定就能增效吗？我觉得这个问题，应该值得讨论我刚才说了，是一个“此政府”，是一个“强政府”，是一个“小政府”，我觉得我应该明确提出来，是一个“廉政府”，而不是一个“腐政府”，所谓“廉政府”，就是一个廉洁的政府，不是一个腐败的政府有的同志说，我们现在反腐倡廉嘛，这个还要你说我说，这里面确实有一个理论上问题，这个理论问题，表现在什么地方呢？我曾经在一篇文章里说过，我们政府管理经济、管理社会，应该是双手行政，什么叫双手行政呢？一方面，政府通过制订法律法规，用这种看得见的手，去弥补市场的失灵，弥补市场的一些缺陷，承担对社会公共事务的管理这是看得见的手，这没有问题的我个人认为，政府在管理社会、管理经济活动里面，还应该有一个什么手呀？应该有一个看不见的手这个看不见的手，我一再讲，就是政府的权威、政府的形象、政府廉洁的程度总之吧，我今天关于公共管理的这个演讲，我主要讲了这么几个问题，我想最重要说明，就是说，社会在不停地发展过程里面，我们确实需要政府，我刚才讲的目的，并不是说我们不需要政府管理，不是，我一再讲，政府是一个主角，甚至政府在社会公共事务管理里起一个核心的作用但是，不要按照传统的政府管理思想，只认为只有政府才能管理，只有政府才能管理好，只有政府对社会、对民众的管理，而没有社会和民众对政府的这种互动所以我认为，公共管理，或者说，我们强调公共管理的理论研究也好，实践研究也好，就应该树立我刚才讲的这样一个思想作为我快要结束我这个演讲的时候，我想我还是要重温这么一段歌词，“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝，要创造人类的幸脯全靠我们自己”主持人接下来我们看一看，来自凤凰网站网友的提问第一位网友的叫做“梨花飞雪:他说，您在《中国行政管理》杂志2001年第12期上发表过一篇文章，我把这样一段抄录了下来，您说，叙述您的语言“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”您说的简直太对了，我看政府对梁从诫先生的“自然之友”的默认，就是事实上的一种授权，认可了这个有良知的社会组织，从事环保事业不过我想问陈教授，如果梁从诫不是梁启超的孙子，不是梁思诚和林徽因的儿子，政府会默认他吧？还是会把他抓起来，作为非法结社的典型？陈庆云我刚才已经说了，对于这种社会公共事务的管理，确确实实需要社会来做，而且社会本身就有这个力量去做至于说这件事情，他会不会抓，那就要看这件事情和政府之间的一个关系了我们确实有这样一些情况，有些事情的话，如果说某一个从事社会公共事务活动的人，他和政府的关系，甚至和政府某些官员的关系并没有搞好，或者甚至说，有些事情没有做到，那么就很有可能，他们会不支持他这种情况肯定会有的但是比如说，你刚才这件事情，会不会抓，我就不知道，因为他也可能抓，也可能不抓，我并不清楚，但是我刚才讲的，社会确实有很多的，刚才讲的，一些公益性的这样一些组织，他们出于公益性的目的，出于这种的民间的，而且这样的独立自主的为社会承担一些社会公共事务活动，这样的事情，本来这社会就有，所以关键问题是你政府支持不支持他主持人下面一位网友叫做“如果我现在死去”他说，在我看来，就像没有一个超然度外的有力机构监督政府一样，我们同样没有一个机构，去监督公共社团民政部注册了这些社团以后，也就从此形同虚设80年代末，中国残疾人基金会康华公司因为违规操作，受到严惩；90年代，中华体育基金会和宋庆龄基金会分别丢失了二千万资金，但这一切，均没有在他们违规过程中，遭到遏制我简直不能相信，在这个普遍腐败的大环境下，希望工程会真的一枝独秀，出污泥而不染陈教授，请认真地告诉我们，这难道是真的吗？陈庆云我和另外一个教授写了一本书，关于第三部门的监督问题，就是叫。