ppp项目财政承担培训课件

项目财政承担培训课件PPP第一章项目概述与财政承担背景PPP模式简介PPP定义主要模式核心目标PPP政府与社会资本合作（Public-Private包括BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运实现风险共担、利益共享的合作机制，充分发Partnership），是指政府部门与社会资本基营-移交）、DBFO（设计-建设-融资-运营）、挥市场机制作用，提高公共服务供给效率和质于特许经营权建立的长期合作关系，双方共同ROT（改建-运营-移交）等多种组合形式，根量，减轻政府财政压力，促进经济社会可持续参与公共基础设施和公共服务项目的投资、建据项目特点灵活选择发展设、运营与维护项目财政承担的意义PPP保障项目实施优化投资结构财政承担是PPP项目顺利实施的关键保障通过明确政府的财政支出责任，包合理的财政承担安排促进政府投资结构优化，引导财政资金从直接投资转向购括股权投资、运营补贴、风险承担等，为社会资本提供稳定预期，增强项目吸买服务，提高资金使用效率同时激励社会资本有效参与，形成多元化投融资引力和可融资性格局防范债务风险提升服务质量科学的财政承担论证有助于防范地方政府隐性债务风险，避免超出财政承受能将财政支付与项目绩效挂钩，建立按效付费机制，倒逼社会资本提高公共服务力的过度承诺通过设定10%红线等约束机制，确保财政可持续性，维护区域质量和运营效率，实现公共利益最大化，增强人民群众获得感金融稳定助力城市可持续发展PPP通过政府与社会资本的有效合作，PPP模式正在推动中国城市基础设施建设迈向新阶段，为实现高质量发展提供强有力支撑第二章最新政策解读与财政承受能力论证2023年以来，国家层面陆续出台了一系列规范PPP发展的重要政策文件，标志着PPP进入新机制时代本章将系统解读最新政策要求，深入分析财政承受能力论证的核心要点，特别是10%红线的严格约束，帮助各级政府部门和参与方准确把握政策导向，确保项目合规实施年新机制核心政策2023PPP国办函〔〕号12023115《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》-明确PPP新机制的适用范围、操作流程和监管要求，强调特许经营模式，规范项目识别、准备、采购、执行、移交全流程管理2国办函〔〕号202391《关于规范实施政府和社会资本合作项目的意见》-对存量PPP项目提出分类处理要求，区分运营中、在建、未开工项目采取差异化管理财金〔〕号32022119措施，严格履约监管《关于推动政府和社会资本合作规范发展、阳光运行的通知》-强化信息公开透明，建立全国PPP综合信息平台，推动项目全生命周期信息披露，接受社会监督这些政策文件共同构建了PPP新机制的制度框架，体现了从重数量向重质量、从宽口径向严规范的政策转向财政承受能力论证指引《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）是开展财政承受能力论证的基本依据，为科学评估项目对财政的长期影响提供了系统方法论0102识别财政支出责任定量测算支出规模全面识别PPP项目可能产生的各类财政支出，包括股权投资支出、运营补贴支采用科学方法对各类财政支出进行定量测算，考虑项目全生命周期（通常10-30出、风险承担支出和配套投入支出四大类，确保不遗漏任何财政责任年），运用折现、概率等财务技术，计算年度和累计财政支出金额0304定性分析支出影响形成论证结论结合地方财政实际情况，定性分析项目实施对财政可持续性的影响，评估是否会综合定量定性分析结果，判断项目是否通过财政承受能力论证，为项目决策提供对其他公共支出产生挤出效应，是否符合中长期财政规划依据未通过论证的项目不得采用PPP模式实施财政承受能力红线要求10%核心要求超标限制每一年度全部PPP项目需要从预算中安对于PPP项目支出责任占比已达到或超排的支出责任，占一般公共预算支出比过10%警戒线的地区，不得新上政府付例应当不超过10%这是硬性约束指费项目可行性缺口补助项目和使用者标，不可突破付费项目也需从严控制防范规避严格防止化整为零、报小建大等规避行为项目调整、变更导致支出责任增加的，需重新进行财政承受能力论证10%红线是保障地方财政可持续性的底线要求，各地必须严格执行，绝不允许突破-财政部相关负责人严控财政风险，守住红线10%财政承受能力10%红线是防范地方政府债务风险的重要制度安排，体现了量力而行、尽力而为的原则，确保PPP发展与财政能力相匹配第三章财政承担责任识别与测算方法准确识别和科学测算财政支出责任是做好财政承受能力论证的核心工作本章将详细介绍四类财政支出责任的识别要点，系统讲解各类支出的测算方法和技术路径，并通过典型案例演示实际操作过程，为实务工作提供可操作的指导财政支出责任分类股权投资责任运营补贴责任政府作为项目公司股东，按持股比例承担的资本金投入责任需在项目建设期根据项目回报机制不同，包括政府付费（政府全额支付）、可行性缺口补助分期注入，体现政府对项目的长期承诺和风险共担投资回报受项目经营绩效（使用者付费+政府补贴）、使用者付费（政府无补贴）三种模式补贴金额与影响绩效考核结果挂钩风险承担责任配套投入责任政府承担的或有支出责任，包括政策法律变更风险、最低需求风险、项目提前政府为项目实施需承担的土地征收、拆迁补偿、场地平整、配套道路管网等前终止补偿等发生概率不确定，需采用概率分析方法进行测算，纳入财政风险期准备和外部配套工程投入这些投入直接影响项目如期开工和顺利推进预警范围财政支出测算方法核心测算公式测算关键要点合理利润率确定参考同类项目、行业平均水平和社会资本要求，通常在6%-8%之间，不宜过高股权投资测算折现率选择采用同期地方政府债券收益率或财政部门规定的折现率，反映资金时间价值运营成本预测基于历史数据和行业标准，考虑通货膨胀因素，分年度详细测算使用者付费预测综合考虑需求预测、价格机制、收费标准调整等因素，审慎预测收入规模需考虑分期注资安排和资金时间价值敏感性分析对关键参数进行敏感性分析，测试不同情景下财政支出变化，评估财政风险运营补贴测算建设成本按项目全投资内部收益率年金化风险承担测算采用情景分析法和蒙特卡洛模拟等方法配套投入测算以市场价格和定额标准为依据财政支出测算案例解析某市轨道交通项目财政支出测算示范PPP项目概况某市轨道交通4号线，总投资300亿元，采用可行性缺口补助模式，合作期30年（含建设期5年），社会资本占股80%，政府占股20%第四章项目财政风险防控与管理PPPPPP项目周期长、投资大、关系复杂，财政风险防控是重中之重本章聚焦隐性债务识别、合同管理要点、绩效考核机制等关键环节，系统介绍财政风险防控的策略和方法，通过典型案例警示，帮助各方树立风险意识，建立全生命周期风险管理体系，确保项目规范运作和财政安全隐性债务风险识别与防范典型隐性债务类型防范措施与典型案例警示合同严格审查政府兜底承诺建立PPP项目合同法律审查机制，财政、法制、审计等部门联合把关，严禁在合同中设置任何形式的政承诺保障社会资本投资本金不受损失或承诺固定回报率府兜底条款对于已签约项目，全面清理不合规条款并整改回购承诺信息公开透明约定在特定条件下政府必须回购项目资产或股权将PPP项目全生命周期信息纳入全国PPP综合信息平台，接受社会监督重点公开财政支出责任、绩效考核结果、政府付费情况等核心信息最低收益保障绩效考核约束保证社会资本获得不低于某一水平的投资收益建立科学的绩效指标体系，将政府付费与绩效评价结果严格挂钩社会资本不达标不付费，杜绝明股实债、固定回报等变相融资行为明股实债案例警示某地轨道交通PPP项目因在合同中约定政府对社会资本投资收益率不低于8%的兜底条名义上政府持股，实际约定固定收益和退出机制款，被审计部门认定为隐性债务，地方政府主要负责人被问责，项目被要求整改，导致融资困难和工期延误，教训深刻违规担保为社会资本融资提供担保或承诺还款责任项目合同管理要点123严禁兜底条款规范支付管理履约监管机制PPP合同中明确禁止政府承担投资本金损失、固政府付费或补贴必须纳入年度财政预算和中期财建立项目实施监管体系，明确各方权责边界政定回报、最低收益保障、回购安排等变相融资行政规划，经同级人大审议通过严格按照合同约府方定期对社会资本履约情况进行检查评估，社为所有风险分担必须符合风险收益对等原定和绩效考核结果支付，不得拖欠，但也不得提会资本也有权监督政府方义务履行重大事项须则，政府仅承担政策法律变更等政府责任范围内前支付或超额支付建立支付台账，定期公开披经项目公司股东会或董事会决策，保障各方合法的合理风险露权益45合同变更程序争议解决机制PPP合同变更必须遵循法定程序，涉及财政支出责任增加的，需重新进行财合同中明确约定争议解决方式，优先通过协商、调解解决；协商不成的，可提政承受能力论证；涉及合作期限、回报机制等重大变更的，需报原审批部门批交仲裁或诉讼建立专家咨询机制，为复杂技术和法律问题提供专业意见，促准禁止通过变更规避监管要求进争议公平合理解决PPP合同是项目各方权利义务的基础，合同管理水平直接决定项目成败和财政风险大小绩效管理与财政支付挂钩绩效指标设计定期绩效评价建立涵盖产出、质量、效率、效果、满意度的多按月度、季度、年度开展绩效评价，第三方机构维绩效指标体系，指标可量化、可考核参与，确保评价客观公正结果公开透明按效付费机制绩效评价结果向社会公开，接受公众监督，促进政府付费金额与绩效评价结果直接挂钩，不达标项目阳光运行扣减付费，优秀给予奖励通过建立设计指标-开展评价-结果应用-信息公开的闭环管理机制，强化对社会资本的激励约束，确保公共服务质量持续改进，实现物有所值目标绩效管理不是形式，而是PPP项目规范运营的核心抓手规范合同，防范财政风险严格的合同管理和绩效考核是防范PPP项目财政风险的制度保障，确保政府支出物有所值，实现公共利益最大化第五章项目财政承担实务操作PPP理论指导实践，本章从实务操作角度出发，详细介绍PPP项目财政承受能力论证的组织流程、财政预算编制与执行的具体要求、存量项目分类处理的操作规范，以及特许经营项目的财政支持方式通过典型案例分享，为各级财政部门、项目实施机构和参与方提供可复制、可借鉴的实操指南项目前期财政承受能力论证流程数据收集与分析组织部门职责分工收集项目可行性研究报告、财政预算执行情况、中期财政规划、地区经济社会发展财政部门牵头组织论证工作，审核论证报告，出具论证意见行业主管部门提指标、同类项目历史数据等对数据进行审核验证，确保真实准确完整进行财政供项目技术方案、投资估算、运营成本等基础数据项目实施机构负责论证报告收支趋势预测，为测算提供基础编制或委托咨询机构编制第三方机构提供专业技术支持，确保论证质量审批与结果应用论证报告编制论证报告提交同级财政部门审核，必要时组织专家评审财政部门出具是否通过论按照《财政承受能力论证指引》要求，系统识别财政支出责任，采用科学方法进行证的正式意见通过论证的项目方可继续推进采购等后续程序；未通过的不得采用测算，开展敏感性分析，评估财政可持续性影响，形成论证报告报告应包括项目PPP模式实施，需调整方案或采用其他方式概况、支出责任识别、测算过程、结论意见等完整内容财政承受能力论证应在项目识别或准备阶段完成，论证结论作为项目决策的重要依据项目财政预算编制与执行预算编制要求预算执行监管动态监测机制01纳入预算体系建立PPP项目财政支出责任动态监测系统，实时跟踪全部项目支出情况，每季度分析10%红线执行情况，发现问题及时预警PPP项目财政支出责任必须全部纳入年度预算和中期财政规划，细化到具体项目和支出科目支付流程规范02分年度安排严格按照预算、合同、绩效评价结果办理支付建立支付审核机制，财政部门、项目实施机构、社会资本三方确认后方可支付根据项目实施进度和合同约定，合理分解年度支出，确保资金来源可靠稳定绩效评价应用03人大审议批准将绩效评价结果作为预算安排和资金拨付的重要依据，绩效差的项目核减预算，绩效好的优先保障作为政府预算组成部分报同级人大审议批准，未经批准不得安排支出04预算公开透明按规定公开PPP项目预算安排情况，接受社会监督预算编制和执行是财政管理的基础，PPP项目必须严格纳入预算管理，实现全过程监管和控制，确保财政资金安全有效使用存量项目分类处理实务PPP运营中项目严格履约、按效付费对已进入运营期的项目，各方应严格履行合同约定义务，不得随意变更或终止政府方按绩效评价结果足额及时支付，社会资本方持续提供符合标准的公共服务开展合同清理，对存在政府兜底、固定回报等不合规条款的，通过协商方式整改到位加强运营监管，定期评估项目运营质量和财政支出效果在建项目规范管理、确保合规对在建项目进行全面排查，重点审查项目合规性、财政承受能力、合同条款等对合规项目加快推进建设，确保如期建成运营；对存在问题的项目，区分情况分类处理程序不规范的补正完善，超出财政承受能力的调整规模或融资结构，合同条款不合规的整改修订严禁边建设边整改、久拖不决，确保在建项目平稳过渡未开工项目分类甄别、审慎处置对尚未开工的项目进行严格审核，符合新机制要求、手续完备、财政可承受的，可继续实施；不符合要求的，分类处置不再适宜采用PPP模式的转为政府投资或其他模式，超出财政承受能力的暂缓实施或调整方案，程序不合规的重新履行决策程序已签合同但不符合要求的,依法依规妥善解决，避免引发纠纷和风险存量项目处理是落实PPP新机制的重要任务，要坚持分类施策、平稳过渡的原则，既要纠正不规范问题，也要保护合法权益，维护市场信心特许经营项目财政支持方式政府付费模式可行性缺口补助使用者付费模式适用于无使用者付费或付费不足以覆盖成本的公益适用于有一定使用者付费但不足以覆盖成本和合理适用于有稳定现金流、使用者付费足以覆盖成本和性项目政府直接向社会资本购买服务，支付全部回报的准经营性项目社会资本从使用者和政府两合理回报的经营性项目社会资本完全依靠向用户对价需建立严格的绩效考核机制，按效付费财个渠道获得收入政府补贴金额=总成本+合理回报-收费获得回报，政府无需补贴政府主要承担监管政支出责任最大,需重点评估财政承受能力典型领使用者付费平衡了政府和社会资本利益,是目前采责任，财政压力最小需重点关注价格机制和需求域市政道路、地下管廊、生态环保等用最多的模式典型领域轨道交通、污水处理、风险典型领域高速公路、供水供气、旅游景区停车场等等城投公司参与模式与股权结构设计地方政府融资平台公司（城投公司）可以作为社会资本方参与PPP项目，但须满足转型要求建立现代企业制度、实现市场化经营、不承担政府融资职能在股权结构设计上，鼓励引入战略投资者、专业运营商、金融机构等多元主体，避免政府方及其关联方控股明确各方权责边界，规范公司治理，确保项目商业化运作典型案例分享某市污水处理项目PPP项目背景日处理能力20万吨污水处理厂，总投资8亿元，采用可行性缺口补助模式，合作期25年财政承担安排政府持股30%，股权投资

0.72亿元；运营期按污水处理量和出水水质标准向社会资本支付服务费，年均补贴约

0.4亿元（污水处理费收入不足部分）风险控制措施合同明确约定量价分离、按效付费机制，水质不达标按比例扣减付费；建立三级绩效考核体系（日检测、月考核、年评价）；引入第三方检测机构；设立风险准备金应对突发事件效果评价项目运营5年来出水水质持续稳定达标，政府累计节约财政支出约15%，社会资本获得合理回报，实现多方共赢某轨道交通项目财政承受能力论证项目概况城市轨道交通新线路，线路长35公里，车站28座，总投资280亿元，合作期30年论证过程组建由财政、发改、交通、咨询机构组成的工作组；收集城市财政收支5年历史数据和未来10年预测；测算四类财政支出责任年均

16.8亿元；分析占一般公共预算支出比例在

7.5%-

8.9%区间；开展敏感性分析，最不利情景下占比

9.8%论证结论项目财政支出责任在可承受范围内，但需关注客流风险和其他PPP项目累计影响，建议优化融资结构、延长合作期至35年、加强客流量管理论证报告通过财政部门审核和专家评审存量资产盘活与结合案例PPP创新模式某市将已运营5年的产业园区基础设施（道路、管网、绿化等）存量资产评估作价，引入社会资本成立项目公司，由社会资本负责后续15年运营维护及新区域开发建设交易结构政府方以存量资产作价出资占30%，社会资本现金出资占70%；社会资本通过园区配套服务收费、广告经营、新增物业开发等获得回报；政府提供产业导入、政策支持等配套服务综合效果盘活存量资产12亿元，吸引社会投资28亿元，减轻政府财政压力；专业化运营提升服务质量，入驻企业满意度提高；探索了存量+增量结合的PPP创新路径第六章基础设施与专项债对财REITs PPP政承担的影响近年来，基础设施REITs和地方政府专项债作为重要的融资创新工具快速发展，与PPP形成互补协同关系本章介绍REITs和专项债的核心概念、政策要求，分析其对PPP项目财政承担的影响，探讨三者结合运用的路径，以及城投公司在其中的角色定位，为拓宽基础设施融资渠道、优化财政承担结构提供新思路基础设施核心概念与政策REITs核心特征REITs权益性投资者持有基金份额，享有资产增值和收益分配权，不保本不保收益流动性在证券交易所上市交易，投资者可随时买卖退出稳定性底层资产为成熟运营的基础设施，现金流相对稳定强制分红收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%什么是基础设施REITs基础设施公募REITs（Real EstateInvestment Trusts）是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品010203发行条件资产筛选与REITs PPP项目权属清晰、已产生稳定现金流、预计未来3年净现金流分派率不低优先支持交通、能源、水利、生态环保、产业园区、仓储物流、保障性存量PPP项目符合条件的可申报发行REITs，实现资产证券化退出，回于4%租赁住房等领域收资金再投资新项目截至2024年，我国已成功发行基础设施REITs超过30单，总规模超800亿元，为盘活存量资产、降低政府债务、拓宽融资渠道开辟了新路径地方政府专项债与项目PPP专项债分类及适用范围城投公司参与路径专项债项目收益增强地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金城投公司可作为项目实施主体承接专项债项目，但需满足建立现代企业制度、市场化运营、不承担政府允许在严格监管前提下，将部分专项债资金作为重大项目资本金，放大融资规模鼓励专项债项目与其他或专项收入还本付息的政府债券分为棚户区改造、土地储备、收费公路等项目收益专项债不得用于经融资职能、项目具备自平衡能力等条件地方政府不得为城投公司提供担保或承诺兜底城投需通过项目产业项目组合，通过土地出让收入、广告经营、配套开发等方式增强项目收益，提高债务偿还能力和项目常性支出和商业化运营的产业项目经营收益偿还专项债本息吸引力专项债与的区别与联系PPP未来展望与政策趋势新机制深化绿色发展PPP PPP持续完善特许经营为核心的PPP新机制，强化全生将ESG（环境、社会、治理）理念融入PPP项目全命周期管理，推动项目规范实施加强部门协同，优过程优先支持绿色低碳、生态环保、新能源等领域化审批流程，提高决策效率建立容错纠错机制，鼓PPP项目建立绿色PPP评价指标体系，将环境效励基层探索创新益纳入绩效考核风险防控强化数字化管理完善风险识别、评估、预警和应对机制加强加快全国PPP综合信息平台功能升级，实现项PPP项目全过程审计监督严肃追究违规行为目全生命周期在线管理、智能监控预警、数据分责任建立风险准备金和应急处置预案，守住不析决策推广应用区块链、大数据、人工智能等发生系统性风险底线技术，提升管理效能财政管理创新信息公开深化完善PPP财政管理制度体系，加强跨年度预算平扩大信息公开范围和深度，重点公开财政承受能力论衡探索PPP项目资产证券化、股权转让等市场化证、物有所值评价、合同核心条款、绩效评价结果、退出机制研究PPP与专项债、REITs等工具协同运政府支付情况等建立公众参与和社会监督机制用模式未来PPP发展将更加注重质量和效益，更加强调规范和透明，更加突出创新和协同各地应准确把握政策导向，积极稳妥推进PPP工作,促进基础设施高质量发展和公共服务水平持续提升结语科学财政承担，推动高质量PPP发展年10%30100%财政承受能力红线项目合作周期信息公开透明度守住底线，确保财政可持续长期合作，共担风险共享收益阳光运行，接受社会监督财政承担是基石规范管理是保障高质量发展是目标科学合理的财政承担安排是从项目识别、准备、采购到执通过政府与社会资本的真诚合PPP项目可持续发展的基石行、移交的全生命周期，都需作，充分发挥各自优势，不断只有准确识别、科学测算、严要严格遵循政策法规要求，规提升公共服务供给质量和效格论证财政支出责任，才能确范合同管理、预算管理、绩效率，增进人民福祉，实现经济保项目在财政可承受范围内实管理，防范各类风险社会可持续发展施PPP不是简单的融资工具，而是一种治理理念和管理方式的创新做好财政承担评估和管理，是推动PPP规范健康发展的关键所在让我们携手努力，共同开创PPP高质量发展新局面！。